Теоретические основы бюджетного федерализма и современная практика

 

Правительство Российской Федерации

 

Федеральное государственное автономное образовательное  учреждение

высшего профессионального  образования

 

«Национальный исследовательский университет  
«Высшая школа экономики»

Факультет: Государственного и Муниципального Управления

Кафедра:  Финансового менеджмента в государственном секторе

 

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

 

На  тему: Теоретические основы бюджетного федерализма и современная практика

 

Студентка группы № 492

Вершинина Ксения Вячеславовна

Руководитель ВКР

Старший преподаватель 

Шамьюнов Марат Маратович

Рецензент ВКР

Старший преподаватель

Саакян Татьяна Васильевна

 

 

 

Москва, 2013

Оглавление

Введение 3

ГЛАВА 1.  Экономическая сущность бюджетного федерализма 5

1.2. Понятие   бюджетного федерализма 5

1.2. Особенности  и принципы бюджетного федерализма 14

1.3. Существующие  мировые модели федерализма. Зарубежный  опыт 18

ГЛАВА 2.  Реализация бюджетного федерализма в РФ 22

2.1 Распределение  расходов между бюджетами бюджетной  системы 24

2.2. Какая  из существующих мировых моделей  наиболее применима в РФ 32

ГЛАВА 3.  Проблемы бюджетного федерализма в РФ и перспективы развития 37

3.1 Проблемы  бюджетного федерализма в РФ 37

3.2 Перспективы  и пути совершенствования бюджетного  федерализма в РФ 44

Заключение 53

Библиографический список 56

Приложение  №1. 60

Приложение  №2 61

Приложение  №3 62

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Прогрессивное и стабильно  эффективное развитие общества напрямую зависит от активного государственного вмешательства в экономическую  сферу. Экономическое развитие же, в  свою очередь, напрямую зависит от бюджетной  и денежно-кредитной политики.

Государственный бюджет играет большую роль в финансовой системе, по средствам которой осуществляется экономическое и социальное регулирование государством.

С помощью бюджета государство  реализовывает централизованные  и децентрализованные фонды денежных средств, что обеспечивает возможность  осуществления функций государственных  органов.

Важность изучения выбранной  мною темы обусловлена необходимостью более ясного восприятия реалий современного бюджетного федерализма, углубленного понимания мотивации и характера  взаимоотношений центра и периферии, противоречий регионального развития.

Целью данной квалификационной работы является изучение и анализ понятия «бюджетного федерализма», а также исследование перспектив его развития в Российской Федерации.

В данной работе хотелось бы дать характеристику бюджетной системе  Российской Федерации, а также выделить основные тенденции развития межбюджетных отношений в РФ, доходных полномочий и т.д.

Представленная работа состоит  из введения, трех глав, каждая из которых включает ряд параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложения.

В первой главе рассматриваются  понятие, концепция и принципы бюджетного федерализма в РФ. Вторая глава посвящена анализу бюджетного федерализма в РФ, в третьей главе будут рассмотрены основные проблемы бюджетного федерализма в РФ и перспективы развития.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 1.  Экономическая сущность бюджетного федерализма

1.2. Понятие  бюджетного  федерализма

Бюджетный (фискальный) федерализм представляет собой совокупность бюджетных отношений между уровнями власти, которая основывается на юридических нормах, которые позволяют каждому уровню власти реализовать полномочия и автономно проводить собственную бюджетно-налоговую политику.

Также, федерализм можно определить как явление, характерное для политико-правовой науки. Но стоит отметить, что большинство ученых признают, что в понятии «федерализм» проявляется и бюджетно-правовой аспект. Федерация не жизнеспособна, если федеративные отношения не распространены на самую важную сферу политики – бюджетную.

Концепция бюджетного федерализма  содержит основополагающие идеи федерализма  как территориальной формы демократии. Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных  общностей людей на получение  определенного объема социальных услуг  соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и  потребностям формах.

Теория федерализма – это теория общественных финансов для государств со специфической системой политического устройства. Она выполняет ряд функций описанных ниже:

• объясняет причины, по которым возможно рассредоточение полномочий между различными уровнями власти
• предлагает трактовки оптимального распределения функций государства между органами власти разных уровней
• позволяет оценивать варианты реализации общих принципов федерализма применительно к реалиям конкретных стран

Существуют определенные условия, без которых бюджетный  федерализм не возможен. И это в  первую очередь демократия, так как  политика государства рассматривается  как результат взаимодействия граждан, каждый из которых максимизирует  собственную функцию полезности.

Следующим обязательным условием является децентрализация, ввиду того, что представители  власти разного  уровня обладают собственными полномочиями, за исполнение которых отвечают перед  избирателями, а не перед вышестоящим  уровнем власти.  Сюда же можем  отнести деконцентрацию, делегирование и деволюцию.

Компетенция (задачи, полномочия) – это еще один обязательный пункт, для наличия бюджетного федерализма. Они должны быть разграничены. Разграничению  содержательных задач должно соответствовать  разграничение ресурсных возможностей (фискальных полномочий).

Суть фискального федерализма  заключается в поддержании деятельности федеральной системы за счет децентрализации, о которой говорилось выше, основанной на бюджетной автономии  региональных властей. Децентрализация  содействует политической стабильности, снижению издержек принятия решений государством, также ограничению влияния центрального правительства, экономическому развитию. Но, стоит отметить, что эффект от децентрализации в федеративных государствах будет различен, так как виды децентрализации могут меняться от централизма до автономии.

Эффективность децентрализации  заключается в  максимальном удовлетворении предпочтений потребителей,  в  максимизации общественного благосостояния за счет передачи ресурсов и полномочий на местный уровень. В соответствие с этим основой экономики  являются муниципальные образования, которые  способны фиксировать издержки  и выгоды на местах.

Основные преимущества децентрализации:

• Теорема о децентрализации
• Теория клубов
• Гипотеза Тибу

Отдельно проанализируем каждое из перечисленных преимуществ.

          Теорема о децентрализации звучит следующим образом: если децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решения в отношении поставки локального общественного блага будет эффективнее централизованного, или не будет ему уступать с позиции эффективности.

Критериями оптимума в  каждый момент времени выступают наличие или отсутствие устойчивого территориального социально-экономического развития, минимизация дотационных и депрессивных территорий, рост благосостояния граждан. Данный оптимум динамичен по своей сути.

Фискальная децентрализация  предполагает определенную степень  автономии местных органов власти, которая позволяет им принимать независимые решения в налогово-бюджетной сфере.

Можно выделить следующие  предпосылки представленной модели:

• неизменна структура распределения населения по территориям;
• отсутствует экономия от масштаба при производстве общественных благ;
• отсутствуют межтерриториальные внешние эффекты.

При этих условиях производство общественных благ на основе децентрализованного  принятия решений, по крайней мере, столь же эффективно, как на основе централизованного¹.

Каждый гражданин определяет для себя юрисдикцию с наиболее благоприятным, с точки зрения его функции полезности, соотношением налогов и поставки локального общественного блага. При этом в рамках каждой из юрисдикций собираются  граждане с однородными предпочтениями, а индивиды с разными предпочтениями расселяются по разным населенным пунктам: смешанное проживание людей с различными вкусами при допущениях модели неэффективно.

Децентрализация будет более эффективна при условии, что:

• меньше разнообразие индивидуальных предпочтений в отношении общественных благ внутри каждой из отдельных юрисдикций,
• больше различия между юрисдикциями в отношении того, какие индивидуальные предпочтения характерны для каждой из них.

Перейдем к описанию следующего преимущества – теории клубов. Данная модель исследует оптимальные условия обеспечения смешанными благами безотносительно к территориальному распределению населения

В постиндустриальном производстве существенно возрастает роль человеческого капитала, на приумножение и воспроизводство которого должно быть направлено основное воздействие институциональных изменений.

В то же время содержание и смысл экономических институтов при переходе к постиндустриальному  обществу состоит в том, чтобы  обеспечить свою оптимальную функциональную организацию общественно-хозяйственного взаимодействия людей, их групп и  сообществ на каждом этапе формирования постиндустриальной модернизации экономики.

В классической теории клубов не предполагается участия государства  в рациональном определении размера  клуба и количестве клубных благ. Клуб или его подобие формируется  на основе добровольных соглашений, и  эти соглашения могут достигать  оптимума.

Существует также муниципальный  клуб, суть которого заключается в том, что это основанное на общении объединение граждан, которое в свою очередь создано и управляется муниципалитетом для того, чтобы регулярно контактировать с членами клуба и предлагать ценный для них пакет привилегий с целью повышений гражданской и социальной активности на основе эмоциональных взаимоотношений.  Основная цель создания муниципальных клубов – притяжение общественной жизни, гражданской инициативы, общественного самосознания.

Анализ гипотезы Тибу, третьего основного преимущества децентрализации, дает возможность проводить более эффективную распределительную политику между звеньями бюджетной системы через механизм налогов и трансфертов.

Гипотеза Тибу формулируется следующим образом: при наличии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация способствует Парето-улучшениям, так как она создаёт предпосылки для адекватного выявления предпочтений, касающихся локальных общественных благ, и наиболее  полной реализации этих предпочтений².

Модель Тибу рассматривает технологию выбора индивидом места, территории для проживания, жизнедеятельности. Так же, в ней предлагается решение «проблемы безбилетника» на уровне местного самоуправления.

В рассматриваемой модели основным принципом выбора места жизнедеятельности  индивида является возможность достижения оптимального соотношения социальной удовлетворённости и уровня налогообложения. Исходя из этого, в данной модели применяется  термин «голосование ногами», суть которого заключается в перенесении жизнедеятельности  индивида в более благоприятные, с точки зрения экономической  эффективности, районы проживания.

При первоначальной публикации теории Тибу (1956г.) были выдвинуты следующие условия, при которых возможно достичь максимальной социально-экономической эффективности в предоставлении общественных благ на уровне  местного самоуправления:

Данная модель раскрывает  одну из особенностей системы самоуправления: для достижения максимальной  Парето-эффективности, требуется система функционирования, ограниченная в своем масштабе. Из этого вытекает, что провалы государства, неэффективная политика и невозможность полного контроля производства общественных благ проистекают из размера его территории, который предопределяет более высокий процент ошибок, по причине дефектов в управлении высокоорганизованных систем. Соответственно необходимость образования систем местного самоуправления должна быть организационно обусловлена решениями государства, т.е. не прямым участием в управлении,  а путем делегирования основных полномочий по организации социально-экономической деятельности местным организациям самоуправления и патронажа³.

В условиях децентрализованного бюджета  активная трудовая миграция  между различными территориальными образованиями страны допускает сосредоточить  человеческий капитал в местах наиболее перспективной (развитой) экономико-социальной ситуации наибольшей экономико-социальной перспективы. Это позволяет, в первую очередь, удовлетворить потребности населения, а также приводит к эффективному распределению.

Итак,  при повышенной концентрации индивидов со схожими потребностями, представляется возможным ликвидировать  проблему  безбилетника с помощью социальных объединений, осуществляющих функцию контроля и обеспечения потребностей в регулировании общественных благ. Примером таких объединений служат муниципальные образования. Данная модель описывает муниципалитеты в регионе как структуры, предлагающие различные корзины товаров (муниципальных услуг) по различным ценам (налоговым ставкам). Ввиду того, что потребности людей различны и возможности платить налоги также не одинаковы, переходить от одного местного сообщества к другому, пока не найдут то, которое будет  максимизировать  их полезность. Гипотеза Тибу утверждает, что благодаря процессу такого выбора, будет определяться равновесие предоставления местных общественных благ в соответствии со вкусами жителей, что в свою очередь приведёт к группировке людей в оптимальные общины, со сбалансированными потребностями. Модель имеет преимущество в решении двух основных проблем с  предоставлением локальных общественных благ: откровенные предпочтения и предпочтения агрегации (распределения). Модель Тибу опирается на набор базовых предположений. Потребители свободны в выборе своих общин, пользуясь совершенной мобильностью и полной информацией. В сущности, это означает, что они могут передвигаться от сообщества к сообществу на безвозмездной основе, и что они имеют полную информацию об услугах, предоставляемых органами местного самоуправления и  о налоговых ставках во всех местных органах власти⁴.

Рассматривая гипотезу применительно  к реальным примерам функционирования экономических и социальных систем, необходимо учесть факт невыполнимости некоторых требований и допущений  теории Тибу, в частности, о полноте информации и отсутствии затрат, связанных с переездом на новое место жительства. Ясно, что эти условия на практике невыполнимы, однако тенденции и механизмы перемещения, представленные в данной теории, являются распространёнными явлениями социально-экономических отношений, и в некоторых случаях достигается минимизация данных ограничений.

Применяя гипотезу Тибу к анализу современных проблем глобальной экономики, можно выявить закономерность, которая заключается в том, что при увеличении масштаба экономико-социальных возможностей, многие проблемы микро- и макро-уровня порождают схожие проблемы и закономерности в мировой экономике, то есть можно говорить, о расширении ареала функционирования данных взаимосвязей в глобальном масштабе. Для изучения и регулирования подобных процессов необходима  разработка современной концепции, опирающейся  на рассматриваемые теоретические положения⁵.

Детально разобрав гипотезу Тибу и другие преимущества децентрализации, перейдем к рассмотрению и анализу экономического аспекта фискального федерализма. С этой точки зрения он содействует эффективному размещению ограниченных ресурсов и факторов производства между уровнями власти.  Данный аспект имеет свое отражение в работах известных специалистов в этой области, в таких исследованиях как В.Н. Горегляда, А.М. Лаврова и др.

В своей статье «Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация» Лавров А.М. анализирует фискальный федерализм с точки зрения системы налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти. Лавров отдает приоритет самостоятельности бюджетов разных уровней. В статье говорится о том, что самостоятельность базируется на праве самостоятельно назначать направления  расходования фискальных полномочий, на праве компенсации расходов, полученных в результате решений вышестоящих органов⁶.

Данный подход к определению  понятия фискального федерализма  также разделяет В. Горегляд, который говорит о том, что: «Главным в понимании бюджетного федерализма является то, что он не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а пронизывает всю бюджетную систему. По существу бюджетный федерализм, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации»⁷.

Согласно ФЗ №184 (от 6 октября 1999 г.)  Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Здесь же стоит отметить, что  общие  правовые, территориальные, организационные  и экономические принципы организации  местного самоуправления в РФ устанавливаются ФЗ № 131, а также он определяет государственные гарантии его осуществления.

1.2. Особенности и принципы  бюджетного федерализма

Как принцип государственного устройства фискальный федерализм необходим  для поддержания равновесия частей и целого. Он является механизмом государственной  власти, который позволяет минимизировать различного рода противоречия, будь то политические или социальные, которые  потенциально способны привести к распаду  единого государства.

Система бюджетного федерализма, как и любая другая система, состоит  из элементов. Субъектами фискального  федерализма являются органы власти разных уровней. Федеральный центр, является главным компонентом системы, который олицетворяет Правительство  РФ в настоящее время.

Россия имеет уникальное государственное  устройство, где органически сочетаются признаки и территориальной, национальной федерации в соответствии с Конституцией. Российская Федерация «состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации⁸. «Федеральное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности. Единство системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации».

Государственная фискальная политика, которая охватывает всех участников межбюджетных отношений, ориентированная на интересы регионов, должна представлять собой интересы всех регионов страны, а не каждого отдельно. Бюджетная компетенция РФ выражается в различных сферах, важнейшей из которых является федеральный бюджет. Централизация денежных средств в общегосударственном фонде имеет важное экономическое и политическое значение. Это позволяет проводить экономическую и финансовую политику на всей территории страны, обращать финансовые средства на важные сферы государственной деятельности, а также регионального развития.

Централизация денежных средств  дает возможность государству контролировать действие рыночного механизма, который в свою очередь самостоятельно регулируется. Происходит частичное перераспределение денежных средств федерального бюджета между субъектами РФ для выравнивания их социально-экономических условий, в ходе осуществления Федеральным уровнем власти своих функций.

К субъектам фискального  федерализма мы также можем отнести  властные органы субъектов Федерации.

Существование системы бюджетного федерализма обуславливает наделение  субъектов РФ собственной компетенцией в сфере бюджетной деятельности, но это не предоставляет им полной автономии от федерального центра.

Система бюджетного федерализма

 

 

Таким образом,  бюджетный  федерализм обеспечивает сочетание  интересов на всех уровнях бюджетной  системы. Бюджетный федерализм представляет собой составную часть механизма  государственной власти, то есть часть  отношений между центральными, региональными  и местными органами власти федеративного  государства по поводу формирования и распределения бюджетных средств  и направленную на целостности РФ и сочетание интересов ее уровней.

Межбюджетные отношения  могут быть характерны как для федеративного, так и для унитарного государства.  Фискальный федерализм в свою очередь, представляет собой совокупность межбюджетных отношений только в федеративном государстве. Межбюджетные отношения воспроизводят только финансовые потоки между бюджетами, а бюджетный федерализм отражает взаимоотношения властей разных уровней по вопросам разделения расходных и доходных полномочий и ответственности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.3. Существующие мировые  модели федерализма. Зарубежный  опыт

Каждому государству соответствует  различный тип федеративного  устройства. Для  каждого типа федеративного  устройства в свою очередь характерна индивидуальная модель бюджетного федерализма. Широко известными являются американская (конкурентная) и германская (кооперативная) модели.

В первую очередь  хотелось бы рассмотреть американскую модель. Данная модель строится на самостоятельности  отдельных штатов (регионов). Чаще всего  она рассматривается в качестве классической модели бюджетного федерализма. Другими словами данная модель представляет собой  закрепление конкретных налогов за бюджетом определенного уровня. То есть каждый налог пополняет федеральный, региональный или местный бюджет. При этом закрепление налогов произведено таким образом, чтобы снизить количество необходимых межбюджетных трансфертов.

В США отсутствует  система горизонтального долевого распределения доходов. Большинство  федеральных субсидий штатам зависит  от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических условий  жизнедеятельности регионов⁹. Таким образом, она способствует развитию наиболее развитых и обеспеченных штатов.

Отдельные штаты, местные органы власти имеют право  осуществлять собственную налоговую  политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные непересекающиеся налоги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга. Столь существенная региональная диспропорция по-разному оценивается специалистами с позиции ее влияния на аллакационную эффективность и экономический рост¹⁰.

Германская  модель фискального федерализма  характерна возрастающая тенденция  к одинаковому, единообразному разделению ресурсов между территориями.

Представленная  модель бюджетного федерализма базируется на принципе «разделения» общенационального налога на бюджеты разного уровня в определенных пропорциях.

Межбюджетные  отношения в данной модели строятся в первую очередь на налогах, поступления  от которых распределяются между  всеми ее уровнями.

При всем при  этом осуществляется их частичное перераспределение  таким образом, чтобы сократить  разрыв между территориями с различными доходами. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов небольшая, но существует большое количество крупных  федеральных и совместных программ регионального развития.

Германская  модель бюджетного федерализма образовала вероятность для высокой степени  однородности региональных общественно  полезных услуг для населения.

Система бюджетного налогового выравнивания возможностей в Германии вызывает действие разнонаправленных  стимулов. Экономически развитые земли  не всегда заинтересованы в укреплении своей налоговой базы или пресекать  попытки лиц, которые стараются  уклоняться от налогов, ввиду того, что большие суммы собственных доходов через федеральное правительство перечисляются в финансово слабые земли.

Конституция Германии гласит  о необходимости  установления по всей стране одинаковых условий жизни населения. 

Кроме выше представленных двух моделей фискального федерализма, существует и так называемая Канадская  модель федерализма. Во многом данная модель схожа, с американской моделью.

Провинции самостоятельно определяют для себя собственную  налоговую политику. Они также  вправе решать и самостоятельно  принимать законы  по региональным и местным вопросам.

Но, не смотря на некоторую схожесть канадской  и американской моделей, есть существенно  различие. Заключается оно в том, что в канадской модели бюджетного федерализма важную роль играют  процессы повсеместного выравнивания социально-экономических условий  жизнедеятельности населения, в  отличие от американской модели.

Это задача как  общенациональных, так и провинциальных органов власти Канады. Однако размеры  трансфертов на выравнивание финансовых возможностей слабым провинциям меньше, чем в Германии. Критерием выделения трансфертов в Канаде служит степень отставания финансовой обеспеченности провинций от средне национального расчетного уровня¹¹.

 

 

  В Канаде существуют следующие налоги для каждого уровня власти:

• Общие
• Индивидуальные

На федеральном  уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с  доходов корпораций, налог на добавленную  стоимость.