Бюджетный федерализм. Основные направления развития в РФ

СОДЕРЖАНИЕ 

Введение                                                                                                             3

1. Бюджетный федерализм. Основные направления  развития в РФ      5

     1.1 Понятие бюджетного  федерализма                                                 5

     1.2 Принципы бюджетного  федерализма                                             7

     1.3 Законодательная  основа бюджетного  федерализма в  Российской Федерации                                                                                                            8

2.Бюджетный федерализм в Российской Федерации в настоящее время и его основные направления развития                                                              9

1. Бюджетный федерализм в Российской Федерации в настоящее время                                                                                                            9
2. Основные проблемы бюджетного федерализма в России в настоящее время                                                                                       16

     2.3  Развитие бюджетного федерализма                                                    24

Заключение                                                                                                          28

Список  используемой литературы                                                                  30 

      Введение 

     Осуществление политических и экономических преобразований в России потребовало формирования качественно новой бюджетной  системы, адекватной федеративному  устройству государства, разработки принципиально  иной модели межбюджетных отношений. Для  этого был отпущен исключительно  короткий исторический промежуток времени. Во многом стихийно сложившаяся модель межбюджетных отношений не позволяла  государственным органам власти и органам местного самоуправления в полной мере реализовывать свои функции. Бюджетные проблемы стали  основной причиной конфликтов между  федеральным центром и субъектами Федерации, между региональными  и территориальными органами власти. Положение усугублялось нарастанием  кризисных явлений во всех сферах экономики, включая бюджетную сферу. Это потребовало на протяжении всего  пореформенного периода вносить  изменения в порядок организации  и механизм реализации межбюджетных отношений. Однако они носили бессистемный характер и не давали желаемого результата.

     Разработанная и одобренная постановлением Правительства  РФ от 30 июля 1998 г. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах», определившая основные направления бюджетной  политики, внесла определенные позитивные сдвиги в бюджетный процесс, но всех проблем не решила. Процесс реформирования межбюджетных отношений остается незавершенным, острота проблемы не снижается, а  напротив, возрастает. Не случайно одной  из основных задач департамента межбюджетных отношений, образованного в качестве структурного подразделения Министерства финансов Российской Федерации в  феврале 2003 г., является подготовка предложений  по совершенствованию бюджетной  системы Российской Федерации, развитию принципов бюджетного федерализма и механизма межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации и целях наиболее полного учета интересов и возможностей федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

     В настоящее время практически  невозможно представить ни одного документа  федерального, регионального и муниципального уровней, связанного с социально-экономическим  развитием, без упоминания или ссылки на тему межбюджетных отношений.

     Все более очевидно, что проблемы межбюджетных отношений имеют как политическую, так и экономическую составляющие, а вот на вопрос, какая из них  является превалирующей, ответить не всегда просто.

     Отсутствие  четкого понимания сути и значения термина межбюджетные отношения  все чаще приводит к его некорректному  употреблению в случаях, далеко отстоящих  от реальных причин той или иной проблемы региона или муниципального образования. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1. Бюджетный федерализм. Основные направления развития в РФ 

     1.1 Понятие бюджетного федерализма 

     Термин  «федерализм» этимологически происходит от лат. «foedus» - «союз, договор». Федерализм – неоднозначное понятие и может рассматриваться с разных точек зрения. В самом широком смысле под федерализмом понимается организационная структура чего-либо, основанная на принципах федерации, т.е. объединения каких-либо субъектов, сохраняющих определенную самостоятельность. С политико-правовой точки зрения, федерализм – это система государственного устройства на федеративных началах.

     Федеративное  государство в политико-административном отношении не представляет собой  единого целого – это союзное  государство, создаваемое из ряда государственных  образований. В федеративном (объединенном) государстве административно-территориальные образования, входящие в состав государства, обладают определенной самостоятельностью в рамках распределенных между центром и административно-территориальными образованиями полномочиями. Для него характерно бюджетное устройство, состоящее из трех уровней – государственный федеральный бюджет, бюджеты административно-территориальных образований, местные бюджеты.

     Бюджетное устройство Российской Федерации определяется ее государственным федеративным устройством  и закреплено Конституцией Российской Федерации. В соответствии со ст. 1 Конституции  РФ (1993г.) “Российская Федерация  – Россия – есть демократическое  федеративное правовое государство  с республиканской формой правления”.

     Российская  Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации. Субъекты РФ имеют свои бюджеты, которые представляют в совокупности бюджетную систему РФ.

     Отношения между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня называются межбюджетными отношениями. Реализуются  межбюджетные отношения через систему  бюджетного устройства страны.

     Бюджетное устройство – это основанная на правовых нормах организация системы взаимосвязей не только между звеньями бюджетной системы, но и между участниками бюджетного процесса. Бюджетная система Российской Федерации представляет собой целостную совокупность бюджетов всех уровней, основанную на принципах построения бюджетной системы федеративного государства.

• первый уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• второй уровень – бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• третий уровень - местные бюджеты, местные внебюджетные фонды;

     Понятие бюджетного федерализма впервые  ввели американские специалисты, понимая  под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах.

     Финансово-бюджетный  федерализм — это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов и, в частности, в бюджетной сфере. Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств. 

      1.2 Принципы бюджетного федерализма 

     Основные  составляющие бюджетного федерализма  базируются на ряде важных принципов. Для построения системы бюджетного федерализма необходимо наличие  не менее трех уровней бюджетной  системы. Помимо федерального, регионального  и местного уровней могут быть два и более уровней местных  бюджетов. Чрезвычайно важно сочетание  интересов бюджетов всех уровней. Объективную  основу этого дает то, что конечная цель органов власти любого уровня должна сводиться к интересам  населения. Весьма существенны такие  факторы, как равноправие субъектов  Федерации в их налогово-бюджетных  взаимоотношениях с федеральным  центром и законодательное разграничение  бюджетной ответственности между  федеральными и региональными органами власти и управления. Очень значим принцип высокой степени самостоятельности  бюджетов, при этом необходимо активное участие субъектов федерации  в формировании и реализации бюджетно-налоговой  политики государства, включая межбюджетные отношения. Наконец, чрезвычайно важен  принцип единства бюджетной системы.

     Многообразие  принципов бюджетного федерализма  может быть сведено к пяти ключевым:

     1) законодательное разграничение  полномочий по расходам между  органами власти всех уровней  управления;

     2) обеспечение соответствующих органов  власти необходимыми финансовыми  ресурсами для выполнения ими  возложенных на них функций;

     3) обеспечение вертикального и  горизонтального выравнивания доходов  всех звеньев бюджетной системы;

     4) наличие единых для каждого  звена бюджетной системы формализованных  прозрачных и всем понятных  методов регулирования бюджетов;

     5) самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органам власти и т.д. 

     1.3 Законодательная основа бюджетного федерализма в Российской Федерации 

     Бюджетный федерализм, с правовой точки зрения, - это разграничение полномочий между  центральными органами государственной  власти Российской Федерации в области  бюджета.

     Основными законодательными актами федерального уровня, регламентирующими основы правовых бюджетных отношений и бюджетного федерализма в частности, являются:

• Конституция Российской Федерации;
• Бюджетный кодекс Российской Федерации;
• Налоговый кодекс Российской Федерации;
• Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
• Федеральный закон от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации»
• Ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете

2. Бюджетный федерализм в Российской Федерации в настоящее время и его основные направления развития

1.   Бюджетный федерализм в Российской Федерации в настоящее время

     Российская  Федерация в настоящее время  отличается достаточно высоким уровнем  централизации - она может передать полномочия на нижестоящий уровень, а может - забрать их обратно. Последствием муниципальной и административной реформ, проводимых сейчас в России, явилось изменение и резкое возрастание  роли федерального центра. Ярким примером служат Федеральный закон от 6 октября  2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

     Единственным  способом превратить Россию в подлинную  федерацию является конституционное  урегулирование отношений между  центром и регионами. И, прежде всего, это должно касаться бюджетных полномочий, через объем которых и определяется подлинная самостоятельность и  субъектов федерации, и местного самоуправления.

     Российская  конституционная модель бюджетного федерализма на сегодняшний день отличается крайне общим характером регулирования и нуждается в  совершенствовании, ибо пробелы  регулирования порождают проблемы в текущем федеральном законодательстве, призванном юридически обеспечивать реализацию конституционных основ. Конституционное  закрепление основ бюджетного федерализма  позволит децентрализовать отношения  между Российской Федерацией и ее субъектами.

     Позитивное  влияние бюджетной децентрализации  на экономический рост, в частности, доказывалось Дж. Хафером и А. Шахом, которые основывались на системе  специально разработанных ими индексов (показатели политической свободы, политической стабильности, качества управления), которые  сравнивались с динамикой ВВП, его  распределением, соотношением внутреннего  долга с ВВП и т.д. Но такие  специалисты как 

     Х. Девуди и Х. Зу констатировали негативное влияние бюджетной децентрализации  на экономическое развитие. Но как  показывают статистические данные, уровень  бюджетной децентрализации в  развитых странах значительно выше, чем в развивающихся.

     Говоря  же о России, то именно централизованное принятие решений и финансовый контроль остаются основными характеристиками российской финансовой системы. В области доходов более 90% региональных и местных доходов непосредственно контролируется федеральным законодательством. Федеральные налоговые органы собирают почти 100% налогов, уплаченных в региональные и местные бюджеты.

     Необходимо  отметить и «Программу развития бюджетного федерализма», сроки проведения которой  с 2001 по 2005 год. Эта программа на сегодняшний  день завершена.

     Результатом ее стало четкое разграничение расходных  полномочий, закрепление за бюджетами  всех уровней доходных источников. Самое главное – принята основополагающая часть закона о разграничении  полномочий. Принято решение по самостоятельности  каждого из уровней бюджетной  системы, закреплению соответствующих  доходных источников, расходных обязательств. Приняты необходимые поправки в  бюджетное законодательство, которые  позволяют выстроить систему  межбюджетных отношений, необходимую  для четкого функционирования каждого  из уровней бюджетной системы. Определена четко система межбюджетных трансфертов, выстроена устойчивая система фондов межбюджетного выравнивания. Это  и фонд финансовой поддержки территорий, это и фонд софинансирования социальных расходов, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации, это и фонд реформирования региональных финансов.

     Одна  из основных задач, которая была поставлена, это сглаживание объективных  различий в уровне социально-экономического развития регионов. Но намеченной цели так и не было достигнуто. Что  касается закрепления доходных источников, то и здесь не достигнуто намеченной цели, потому что мы видим сейчас высокий уровень централизации  доходов на уровне федерального бюджета, мы видим, что собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации  и местных бюджетов составляют всего  лишь 15 процентов от общего объема доходов, и это не способствует развитию самостоятельности  бюджетов всех уровней.

     Изменения, внесенные в бюджетное и налоговое  законодательство России в 2001-2004 гг., еще  больше усилили эту тенденцию. И  без того высокая степень концентрации средств в федеральном бюджете  на стадии первичного распределения  налогов по вертикали бюджетной  системы заметно возросла. Регионы  же, сохранив за собой основную массу  расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников. В  результате повысилась их зависимость  от поступлений из федерального бюджета. Тем самым была существенно подорвана  финансовая база региональных и местных  бюджетов, и резко увеличился объем  встречных финансовых потоков.

     Передача  федеральным органам государственной  власти полномочий по формированию и  распределению доходной базы региональных и местных бюджетов с этого  времени стала неотъемлемым элементом  организации бюджетного процесса. Наиболее наглядно данная позиция отражена в  Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005г.: «…В основу стратегии нового этапа реформы должен быть положен принцип централизации бюджетных ресурсов и одновременно децентрализации официальных бюджетных полномочий».

     Совет Федерации неоднократно вносил предложения  по поводу перевода регионального подоходного  налога с населения. Обсуждалось  то, что этот налог надо взимать  по месту жительства людей, но Правительство  на это предложение так и не откликнулось.

     С 2005г. реализуются дальнейшие меры по централизации государственных  финансовых ресурсов. В федеральном  бюджете аккумулируется 1,5 п.п. ставки налога на прибыль организации, в  него зачисляются в полном объеме водный налог и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти. В соответствии с внесенными изменениями в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений перечень региональных налогов и сборов, установленный в ст. 14 Налогового кодекса РФ, сокращается с семи до трех (транспортный налог, налоги на имущество организации и игорный бизнес), а местных (ст. 15 НК РФ) – с пяти до двух (земельный налог и налог на имущество физических лиц). При этом все изменения в распределении налоговых доходов между уровнями бюджетной системы планируется закрепить в Бюджетном и Налоговом кодексах, а не в действующих только один год законах о бюджете.

     Следовательно, наиболее значимые реальные доходы центр  оставляет за собой, строго регламентируя  даже крайне ограниченные собственные  налоговые источники субъектов  Федерации. Такое «совершенствование»  системы межбюджетных отношений  и региональных финансов, естественно, не отвечает основополагающим принципам  бюджетного федерализма.

     Было  принято решение подготовить  новую программу. В новой программе  по развитию бюджетного федерализма  в России поставлены следующие задачи.

     В первую очередь необходимо сделать  стабильной систему межбюджетных трансфертов, чтобы она не менялась каждый год  принципиально. Мы переходим к среднесрочному бюджетному планированию. И межбюджетные трансферты должны быть стабильны на среднесрочную перспективу, чтобы субъекты Российской Федерации могли планировать и прогнозировать объем ресурсов, который будет у них не только на очередной финансовый год, но и на среднесрочную перспективу могли бы планировать объем доходной базы бюджета. Уже создан ряд отдельных инструментов, например, в Бюджетном кодексе прописана необходимость индексации фонда финансовой поддержки территорий ежегодно на уровне инфляции. В этом году мы пошли на больший шаг, проиндексировав фонд финансовой поддержки на тот уровень инфляции, который фактически сложился за последние три года, а не исходя из планового уровня инфляции, как это считалось ранее.

     Необходимо  отказаться от внесения изменений в  налоговое и бюджетное законодательство, которые бы ущемляли интересы субъектов  Российской Федерации. Зачастую мы видим, что вносятся изменения в налоговое  законодательство, которые приводят к сокращению ресурсной базы бюджетов субъектов. Казалось бы, после разграничения  полномочий принятие таких решений  должно компенсироваться в полном объеме тем уровнем власти, которая принимает  такие решения. Но в отношении  налогового законодательства не всегда это происходит. Надо четко понимать, что, если вносятся изменения в налоговое  законодательство, затрагивающие интересы субъектов Российской Федерации, нужно  искать замещение этих средств в  виде финансовой помощи, а лучше  всего постараться минимизировать такие изменения, с тем чтобы  налоговая база была стабильной.

     Следующий вопрос, на который, будет обращено внимание в новой программе, это  то, что Правительство намерено создать  порядок контроля и мониторинг за передаваемыми полномочиями. В каждом субъекте Российской Федерации делегируются полномочия в соответствии с законодательством. На вопрос как реализуются эти  полномочия в том или ином субъекте, Правительство лишь имеет информацию по отчетности. А как на самом  деле доходят эти средства до граждан, до конкретных получателей, вот этот вопрос, который требует дополнительного рассмотрения и создания целой системы министерств, ведомств, субъектов Российской Федерации о реализации тех или иных полномочий.

     Существуют  разные точки зрения на вопрос о  том, присутствует ли бюджетный федерализм в России или нет. Например, Л. Ю. Рокецкий, председатель Комитета по вопросам местного самоуправления, утверждает, что «у нас отсутствует бюджетный федерализм». Свою точку зрения он доказывает на примере закона «О бюджете», он говорит, что в консолидированном бюджете России учитываются только два вида бюджета: федеральный и немного региональный. Местный же растворился в региональном. Другие же, например, Н. С. Максимова, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, утверждают, что в целом курс на развитие бюджетного федерализма дает свои плоды. Появляется некая колея, в которой работают все, появляются правила, которые становятся понятными и ясными всем.

     Если  судить объективно, то в России в  настоящее время сложилась следующая  ситуация: элементарная база для развития бюджетного федерализма создана. Но какого качества эта база?

     Конечно, на данной стадии развития бюджетного федерализма в России, много проблем. Я не буду останавливаться на том, что уже говорилось о централизации  налогово-бюджетных отношений, о  том, что нарушается принцип самостоятельности  бюджетов субъектов Федерации, муниципалитетов, о том, что существующая на сегодняшний  день система финансовых трансфертов  все-таки рассчитана не на развитие регионов, а просто на финансовую помощь (подробнее  о проблемах смотри следующий  пункт).

     Личная  и ведомственная власть продолжают играть важную роль в межбюджетных отношениях в России, особенно в  отношениях между региональными  и местными органами власти. Например, вместо того, чтобы придерживаться бюджета, местные правительства  зачастую вынуждены выполнять финансовые распоряжения сверху, которые обычно передаются в форме телеграмм или посредством неофициального телефонного звонка, в обход официальных способов связи. С другой стороны, неформальные отношения с правительствами верхнего уровня позволяют местным чиновникам добиваться благоприятных финансовых условий для своих муниципальных образований. Такая деятельность приводит к отсутствию открытости и неэффективной работе. 

     Таким образом, демократическая дисциплина и упорядоченное гражданское  общество в России еще не созданы. В зрелых демократических обществах  выборные чиновники из различных  партий и различных уровней власти работают вместе для создания новых  законов на основе консенсуса и компромиссов. В России конструктивное сотрудничество между правительствами трех уровней  подменяется своего рода торгом. Межбюджетные обязательства не рассматриваются  как формальные контрактные обязательства ни фактически, ни по закону. В результате, финансовая дисциплина межбюджетных отношений гораздо слабее, чем в частном секторе России.

     В целом федерализм не является приоритетным направлением, и реформа межбюджетных отношений играет подчиненную роль по отношению к другим реформам. Другие основные структурные реформы  общественных институтов, таких как  правовая система, плохо скоординированы  или вообще не скоординированы с  текущей реформой межбюджетных отношений. Это объясняется тем, что федеральное  правительство еще не сформулировало долгосрочную стратегию социального  и экономического развития страны, которая позволила бы координировать экономическую и финансовую деятельность всех членов Федерации.

     С моей точки зрения, те достижения, которые  были получены в результате реализации программы бюджетного федерализма, а о них тут говорилось, и  они на самом деле бесспорны. Но есть одно обстоятельство, которое не позволяет  благостно смотреть на эту реализацию. Дело в том, что по формальным критериям — да, у нас есть и распределение полномочий, и распределение доходных источников, распределение расходных полномочий аккуратное по всем уровням. Но на самом деле мы в результате получили не бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм – это не самоцель, а инструмент реализации федеративным государством своих функций. В России же наоборот мы средствами бюджетного федерализма хотим как-то сохранить наше федеративное устройство.  

2. Основные  проблемы бюджетного федерализма в  России в настоящее  время

     В области бюджетного федерализма  в настоящее время существует множество крупных правовых проблем. К числу таковых следует отнести  и конституционно-правовые проблемы российского бюджетного федерализма, насущная необходимость комплексного изучения которых особенно усилилась  в последние годы.

     Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот пробел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики. Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.

     Представляется, что для правового обеспечения  бюджетного федерализма в России необходимо: а) четко разграничить в  законодательстве расходы за каждым звеном бюджетной системы РФ; б) закрепить  в законодательстве собственные  достаточные источники доходов  для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов; в) определить принципы построения бюджетных  отношений между Федерацией и  субъектами РФ и закрепить их формы.