Содержание

Введение

     Первостепенной  задачей любой правовой науки  является правильное определение и  обоснование ее предмета. Данная проблема актуальна и для административного  права, которое переживает существенные изменения в последние годы. Закрепление в Конституции Российской Федерации принципа разделения властей, обособление института исполнительной власти, выход на арену в качестве субъекта административного права коммерческих структур - все это существенно повысило значение административного права в правовой системе РФ.

     Административное  право как одна из отраслей правовой системы Российской Федерации объективно связана с таким социальным явлением, которое в общем виде обычно обозначают как управление. Таким образом термин латинского происхождения (администрация - управление) стал универсальным средством для характеристики определенного вида деятельности, то есть совокупности действий, направленных на достижение определенных общественно значимых целей. Регулированием отношений, возникающих в процессе этой деятельности и занимается административное право.

     Административное  право, как совокупность правовых норм, является одной из самых крупных  отраслей права, что обусловлено, в  свою очередь, большим объемом предмета правового регулирования и разнообразием охватываемых им отношений. Поэтому систематизация норм отрасли, которая проводится во всех отраслях права, здесь имеет еще большее значение. 
 
 
 

I. Источники и принципы административного права. Место административного права в правовой системе РФ.

     1.1 Понятие и виды  источников административного  права.  

     Под источниками административного  права понимают различные формы  его внешнего выражения, в которых  норма административного права  проявляет все властно - регулирующие воздействия на общественные отношения.¹

     Особенностью  отрасли административного права  является разнообразие и множество  источников его юридических норм. Это детерминировано самим предметом  отрасли, разнообразием и большим  числом управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти. Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения. Они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включают пункты, параграфы в акты государственных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются источниками права, внешними причинами его выражения.

     Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно - правовые нормы.

     Для правовой регламентации такой сложной, разнообразной и широкой сферы  как сфера государственного управления вызывает необходимость издания огромного количества законов и подзаконных актов.

     Существует  значительное число чисто административно - правовых источников. При этом нормы  административного права содержаться  как в собственно административно-правовых актах, так и в “смешанных” многоотраслевых, содержащих одновременно нормы разных отраслей права (например, административного и уголовного).

     В зависимости от того, кем приняты  акты, содержащие нормы, а значит, и  по их юридической силе все источники  административного права нужно  разделить на несколько типов:

• Акты, принятые на основе референдумов и акты представительных законодательных органов государственной власти;
• Акты Президента Российской Федерации;
• Акты государственной администрации;
• Акты органов местного самоуправления;
• Публичные договоры;
• Акты правосудия;
• Административные обыкновения;
• Международные договоры.

     В первой группе источников можно различать:

• Конституция Российской Федерации;
• Федеральные конституционные законы (О Правительстве Российской Федерации, об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации);
• Федеральные законы и законы РСФСР (Основы законодательства» кодексы и др.);
• Законодательные акты РСФСР (декларации, положения, акты об амнистии и другие акты Верховного Совета РСФСР, палат Федерального собрания Российской Федерации.);
• Акты палат Федерального собрания Российской Федерации;
• Законодательные акты субъектов Федерации:

     а) конституции, уставы субъектов Федерации;

     б) законы субъектов Федерации.

     Вторая  группа — акты Президента Российской Федерации, поскольку Конституция Российской Федерации не отнесла Президента ни к одной из трех ветвей власти. Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента — важнейший источник административного права. Акты Президента Российской Федерации — это:

     а) указы Президента;

     б) распоряжения Президента.

     Третья  группа — акты государственной администрации  — самая многочисленная как по количеству актов, так и по их источникам.

     Административные  акты федеральных органов и организаций:

• постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
• постановления, приказы, инструкции, положения, издаваемые федеральными министерствами и другими центральными федеральными органами специальной компетенции;
• приказы, постановлении, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных федеральных органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждение предприятий, вооруженных формирований;
• акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;
• акты Банка России.

     Административные  акты субъектов Федерации:

• указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);
• постановления и распоряжения правительств субъектов Российской Федерации;
• приказы, постановления центральных органов специальной компетенции субъектов Российской Федерации;
• приказы, постановления местных органов государственной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);
• приказы и инструкции, издаваемые администрациями, государственных предприятий, учреждений субъектов Российской Федерации.

     Акты  органов местного самоуправления, различного характера.

       В правовой жизни России постепенно увеличивается роль публичных договоров, содержащих нормы административного права. В пятую группу источников административного права входят четыре вида договоров²:

     Федеративные  договоры, т.е. договоры между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами. Уже заключено более 10 подобного рода соглашений Российской Федерации с ее субъектами³.

     Административные  договоры.

     Соглашения  между общефедеральными объединениями  профсоюзов, работодателей и Правительством России, а также аналогичные трехсторонние соглашения, заключаемые на уровне субъектов Федерации между профсоюзами, предпринимателями и администрациями субъектов Федерации».

       Акты правосудия все чаще становятся  источниками административного  права:

• Акты судов общей юрисдикции и арбитражных судов, которые признаны не соответствующие закону или решением вышестоящих органов, подзаконные акты вплоть до постановлений правительства Российской Федерации;
• Постановления конституционного суда Российской Федерации, конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации;
• Акты либо их отдельные положения признанные не конституционными юридической силы не имеют.

     В России акты правосудия не считаются  правовыми прецедентами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу. Существуют два вида актов правосудия как источников права. Во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России.

     Второй  вид актов правосудии, которые  признаны источниками административного  права, — постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Конституционному Суду РФ предоставлены полномочия по разрешению дел о соответствии Конституции России федеральных законов, указов Президента, актов Правительства РФ и ряда других актов, названных в ст. 125 Конституции» Акты, их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

       Административные обыкновения, в  данном случае имеются в виду  локальные юридические нормы.  Они являются обычаями, поскольку  не закреплены ни устно, ни письменно. Это неформальные нормы деятельности. По поводу распределения дел между служащими, по поводу процедур визирования документов.

       Международные акты. Действующая  Конституция впервые в практике  отечественного законотворчества  закрепила положения согласно которым “общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами РФ и непосредственно порождают права и обязанности граждан РФ”. Международными актами, например, регулируются некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения.⁴

     В ч. 4 ст. 15 Конституции России сказано: «Если международным договором  Российской Федерации установлены  иные правила, чем предусмотренные  законом, то применяются правила  международного договора». Конечно, правительство, министерство не вправе заключать с органами зарубежных государств договоры, которые противоречат законам России.

     Единого административного кодекса нет  и его невозможно создать.

     Во-первых, потому, что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которого требует правовое регулирование управления.

     Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию правотворчества, лишение  органов исполнительной власти в  центре и на местах возможности регулирования общественных отношений.

     В целом же, по мнению отечественных  юристов, административное право относится  к числу самых несистематизированных  отраслей правовой системы Российской Федерации. Во многом это обуславливается  многопрофильностью системы административного права. Однако, многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации. Именно поэтому на страницах современных периодических изданий юридического профиля активно обсуждается вопрос о том, какое именно законодательное оформление должна получить в будущем система российского административного права.

     1.2 Принципы административного права.

     Принципы  административного  права — это основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе административного права и выражающие его сущность.

     Для принципов административного права  характерны следующие черты:

     -  они определяют юридическую природу  административного права;

     -  устанавливают важнейшие закономерности  в системе  организации  и функционирования исполнительной власти и управления;

     -  закрепляются посредством административно-правовых  норм;

     -  являются ориентиром для выработки  административно-правовых норм;

     -  выступают средством ликвидации  пробелов в административно-правовом регулировании управленческих отношений;

     -  обусловлены уровнем развития  общества и государства.

     Анализ  действующего административно-правового  законодательства и практики его  реализации позволяет выделить следующие  принципы административного права.

     Центральным принципом административного права является принцип законности. Законность как принцип административного права закрепляет режим должного функционирования системы государственного управления, состоящий в точном и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории Российской Федерации нормативных правовых актов.

     Данный  принцип включает два самостоятельных, но взаимообусловленных аспекта. Первый заключается в соблюдении иерархии источников административного права, когда нормативный правовой акт меньшей юридической силы не должен противоречить акту большей юридической силы. Так, в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ закреплено, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, применяемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Второй аспект заключается в точном и неукоснительном соблюдении и исполнении требований нормативных правовых актов всеми участниками управленческих отношений. В правоприменительной деятельности названный принцип предполагает, что субъекты управленческих отношений должны, во-первых, действовать в пределах своей компетенции, во-вторых, руководствоваться действующим законодательством, в-третьих, осуществлять деятельность в определенных процессуальных формах, в-четвертых, требовать соблюдения правовых норм от других участников управленческих отношений.

     Принцип демократизма правотворческой и правореализационной деятельности закрепляет широкие возможности для участия населения, государства, общественных объединений в непосредственном (путем референдума) и опосредованном (через избираемые органы государственной власти и местного самоуправления) формировании административно-правовых норм. В процессе правореализации принцип демократизма предполагает широкое использование потенциала института общественного контроля, делегирование более широких правореализационных полномочий непосредственно населению и общественным объединениям.

     В ч. 2 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через  органы государственной власти и  органы местного самоуправления. Реализация этого принципа должна осуществляться не в ущерб процессу государственного управления, так как бесконтрольное участие населения в управлении делами государства может привести к депрофессионализации института государственной службы. Демократия как сложное общественное явление требует соответствующей подготовки населения к участию в управлении делами государства. «Безграничная» демократия не менее опасна, чем ее отсутствие или ограничение.

     Принцип гуманизма выражается в том, что человек, его права и свободы признаются высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ). Государство признает и обеспечивает права и свободы человека и гражданина. Осуществление административно-правового регулирования предполагает установление определенных правоограничений, но они не являются самоцелью, а служат необходимым условием для достижения социально-полезных результатов при отправлении государственного управления. При этом никто не вправе ограничить основные неотчуждаемые права и свободы (право на жизнь, честь, достоинство, свободу, личную неприкосновенность и др.).

     Гуманизм  проявляется как в процессе закрепления  правового статуса участников управленческих отношений, так и в процессе непосредственного  отправления государственного управления. Так, сотрудникам милиции запрещается прибегать к обращению, унижающему достоинство личности. При применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство (ч. 3 ст. 1.6 КоАП РФ).

     К числу принципов административного  права относится принцип юридического равенства. Сущность данного принципа сводится к следующему: равенству между субъектами РФ; равенству гражданства независимо от оснований его приобретения; равенству религиозных и общественных объединений перед законом; равенству всех перед законом и судом независимо от пола, расы, имущественного и должностного положения, убеждений и других обстоятельств; равному доступу к государственной службе; равноправию сторон в процессе осуществления правосудия и т. д. Юридическое равенство — это равенство административно-правовых статусов участников управленческих отношений, когда дифференциация проводится с учетом роли субъекта в системе управленческих отношений, например равенство между свидетелями по делу об административном правонарушении, между понятыми и т. п. Вместе с тем не может быть равенства между судьей, рассматривающим дело об административном правонарушении, и лицом, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении.

     Принцип справедливости, или юридической соразмерности. Этот принцип находит свое выражение как в правотворческой, так и правореализационной деятельности. В сфере правотворчества его сущность отражается в закреплении в правовых предписаниях таких юридических мер, которые соответствовали бы характеру совершенного деяния. Управленческие решения, устанавливающие права и обязанности участников управленческих отношений, меры поощрения и административного принуждения, должны по форме и по содержанию быть справедливыми, то есть следует учитывать все обстоятельства управленческого дела и определять соответствующую меру воздействия. Данный принцип отражает одну из главных задач юридической практики — реализацию общественной справедливости. Его соблюдение осуществляется как в рамках правоохранительной деятельности, например, в ходе привлечения к административной ответственности, так и применения мер поощрения.

     С учетом территориальной организации  государственной власти в России важное значение имеет принцип  федерализма. В соответствии с п. к ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Органы исполнительной власти Российской Федерации на основании совместных соглашений вправе передавать определенный объем своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, но при этом передаются необходимые финансовые и другие ресурсы для реализации передаваемых правомочий.

     Разграничение предметов ведения Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации  в области законодательства об административных правонарушениях определено в ст. 1.3 КоАП РФ. В данной статье определен исчерпывающим образом лишь объем полномочий Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Полномочия субъектов Российской Федерации определяются по «остаточному принципу», что предопределено ст. 73 Конституции РФ.

     В современных условиях всемерно возрастает роль принципа взаимной ответственности государства и личности. Государственное управление представляет собой, как правило, административно-правовое отношение, а это предполагает наличие взаимных прав и обязанностей участников этих отношений. В случае нарушения, допущенного одной из сторон управленческих отношений, должна наступать юридическая ответственность. Традиционно речь идет об ответственности личности перед государством. Конституцией РФ предопределена возможность привлечения к ответственности государства в случае допущенных нарушений. «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» (ст. 53).

     Принципы  административного права могут  быть закреплены текстуальным или смысловым способом. Текстуальный способ предполагает непосредственное закрепление правового принципа в административно-правовой норме. С учетом того, что источники административного права отличаются низкой степенью систематизации административно-правового законодательства и отсутствием единого кодифицированного нормативного правового акта, принципы административного права получили смысловое закрепление, по аналогии с Уголовным кодексом для отрасли уголовного права. Принципы отдельных административно-правовых институтов, например, института государственной службы, получили текстуальное закрепление.

     1.3 Место административного права в системе российского права

     Административное  право, обладая собственным предметом  правового регулирования, индивидуальным инструментарием (методом регулирования), обособленной нормативной базой, является самостоятельной отраслью российского права. Значимость регулируемых отношений, их объем позволяют отнести ее (отрасль) к одной из фундаментальных отраслей российского права. Сохраняя присущую «самобытность», административное право тесно взаимодействует с другими отраслями российского права, что предопределено необходимостью комплексного регулирования общественной жизни.

     Реформирование  системы государственного управления привело к изменению предмета правового регулирования административного права: некоторые отношения теперь входят в сферы интересов муниципального, таможенного, экологического, земельного и других отраслей российского права. Методы административно-правового регулирования также претерпевают существенную коррекцию: все чаще при регулировании управленческих отношений используются диспозитивные начала.

     Роль  административного права в системе  российского права обусловлена  не только необходимостью осуществления правоохраны, где широкое применение получили меры административного принуждения, но и значимостью позитивного регулирования общественных отношений.

     Наиболее  тесно административное право взаимодействует  с конституционным правом. Являясь основополагающей отраслью российского права, конституционное право закрепляет основы государственного (конституционного) строя, федерального устройства, компетенцию, порядок образования и формы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, основные права и свободы человека и гражданина. Многие положения Конституции РФ находят свою детализацию в административно-правовых нормах, которые содержатся как в законах, так и подзаконных нормативных актах. При этом следует помнить, что приоритет остается за конституционно-правовыми нормами.

     Глубокая  связь существует между нормами  административного и гражданского права. Регулируя имущественные и личные неимущественные отношения, нормы гражданского права часто требуют их опосредования административно-правовыми нормами. Так, в п. 2 ч. 1. ст. 8 ГК РФ указывается, что гражданские права и обязанности могут возникать из правовых актов органов исполнительной власти. Правительство РФ, министерства, ведомства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать правовые акты, содержащие нормы гражданского права (п. 4, 7 ст. 3 ГК РФ). Государство устанавливает общие правовые основы управления экономикой, т.е. осуществляет «мягкое» регулирование деятельности субъектов частной и общественной собственности. В то же время государство выступает в качестве наиболее крупного собственника, что предполагает прямое администрирование по отношению к собственным субъектам экономических отношений, но с учетом объективных экономических законов.

     Вместе  с тем, отличие между этими  отраслями заключается в предмете и методе правового регулирования, что обусловило их отнесение соответственно к частному и публичному праву.

     Тесная  связь существует между нормами  административного права и трудового права. Трудовые отношения широко урегулированы подзаконными нормативными актами (Президента РФ, Правительства РФ). Большую роль в обеспечении законности и дисциплины в сфере трудовых отношений играют различные инспекции и контрольные органы, чья деятельность регламентируется нормами административного права.

     Особенно  плодотворно нормы рассматриваемых  отраслей права взаимодействуют при регулировании вопросов государственной службы. Прием на службу, аттестация государственных служащих, перемещение государственных служащих и т.д. регулируются нормами административного права. В то же время вопросы оформления служебных отношений регламентируются нормами трудового права.

     Глубинная связь существует между нормами  административного и финансового права. Правовое положение органов управления кредитно-финансовой сферы (Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы, Центрального Банка РФ и др.) урегулировано нормами административного права; за нарушение норм финансового права устанавливается административная ответственность.

     Взаимодействие  административного и уголовного права обусловлено наличием института юридической ответственности. Предмет их регулирования во многом схож, а различие определяется степенью общественной опасности деяний, которые являются основанием административной и уголовной ответственности.