Методологические и теоретические основы управления муниципальным хозяйством

1. Методологические и теоретические основы управления муниципальным хозяйством  

1.3 Понятие комплексного  социально-экономического развития  муниципального хозяйства

При определении понятия  муниципальное хозяйство, мы отмечали, что в него включаются все предприятия, учреждения, деятельность которых прямо  или косвенно направлена на решение  задач, стоящих перед муниципальным  образованием. В этой связи мы должны различать такие понятия, как "развитие муниципального образования" и "развитие муниципального хозяйства". Первое невозможно без второго, и второе не имеет самостоятельного, значения без первого.

Понятие "социально-экономическое  развитие" не может быть применено (в строгом смысле этих слов) к  каждому муниципальному образованию. Под строгим смыслом слов здесь  понимается то, что экономические  законы и законы развития общества (социальные законы) не являются проявлениями чьей-либо субъективной воли, а отражают объективные экономические и  социальные связи. В этом смысле говорится  о том, что не каждое муниципальное  образование может реально осуществлять самостоятельное социально-экономическое  развитие.

Конечно, даже не все города, не говоря уже о сельских поселениях, в настоящее время могут осуществить  самостоятельное развитие своих  территорий, так как история их формирования и развития в условиях административной экономики не создавала соответствующих предпосылок для формирования финансово-экономических основ осуществления собственных программ социально-экономического развития. В недавнем прошлом такое понятие как "комплексное социально-экономическое развитие" в отношении поселений вообще не применялось (генеральные планы развития поселений не являлись социально-экономическими планами).

Ярчайшим примером внеэкономического  и внесоциального развития могут  служить города с преимущественным развитием научно-технического комплекса, получивших закрепившееся за ними название - "наукограды". Вообще в настоящее  время в России очень многие малые  города формировались в связи  со строительством крупных промышленных объектов, и в результате стали  заложниками экономического состояния  соответствующих отраслей промышленности.

Таким образом, учитывая вышесказанное, вопрос комплексного социально-экономического развития в большей мере нужно  отнести к муниципальным образованиям, которые являются самостоятельными поселениями. Для остальных муниципальных  образований вопрос их самостоятельности  в смысле осуществления собственных  планов социально-экономического развития должен быть дополнительно исследован в каждом отдельном случае.

Для поселений, и особенно для городов, постановка задачи самостоятельного комплексного социально-экономического развития является исторической неизбежностью. Другими словами, города и другие компактные поселения, являющиеся муниципальными образованиями, "обречены" на развитие, и поэтому органы местного самоуправления этих городов обязаны (даже хотя бы с формальной точки зрения - закон  обязывает) ставить задачу комплексного социально-экономического развития и под свою ответственность осуществлять ее решение.

"Обреченность" обусловлена  уже такими объективными факторами  как: построенные города, заселенные  жителями, у которых сформировались  коллективные интересы и потребности,  в соответствии с которыми  люди хотят жить в этих городах  и жить хорошо.

Закон предоставил населению  право самим решить судьбу города и обустроить свою жизнь в городе по тем критериям качества, которых  они могут достичь сами.

Понятие "развитие" в  отношении поселения вызывает много  дискуссий, особенно в последнее  время. Дискуссии осложняются еще  и тем, что стороны, обсуждающие  тему развития, наполняют этот термин разным содержанием.

Существо расхождений  по этому вопросу (если очистить их от терминологической путаницы) сводится к выражению своего отношения  к трем принципиальным вопросам.

Вопрос первый связан с  принципиальным отношением к пониманию  этого термина.

Словарь С. И. Ожегова наряду с другими дает два относительно противоположных толкования термина "развитие". В первом случае развитие - это процесс доведения "до определенной степени духовной, умственной зрелости, сознательности культурности до определенной степени силы, мощности, совершенства". Во втором случае под термином "развитие" понимается "процесс закономерного  изменения, перехода из одного состояния  в другое, более совершенное; переход  от старого качественного состояния  к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему". И первое, и второе значения определяют некоторый  процесс изменений, однако в первом случае в большей степени предполагается наличие проявления чей-либо воли (воли субъекта), во втором случае процесс развивается закономерно (независимо от чьей-либо воли).

По этим вопросам, как  практикующие мэры, так и теоретики  высказывают часто ровно противоположные  взгляды. Одни утверждают, что вопрос о развитии города как целостного социально-экономического образования  вообще и ставить не надо. По мнению сторонников такого подхода, муниципальное  образование и так само найдет свой путь - ему не надо мешать. Надо только развивать инфраструктуру, решать возникающие проблемы, а остальное  само собой разовьется и разовьется как раз то, что наиболее органично  для данного города и региона.

Противники такого взгляда  на развитие муниципального образования  утверждают, что без постановки целей (даже в самом общем виде) развития не будет, а будет "топтание на месте", "залатывание дыр", "тушение  пожаров" и т.д. Сторонники такого взгляда на развитие как на проявление определенной воли субъекта, считают, что для того, чтобы муниципальное  образование развивалось, необходимо в обязательном порядке определить цели развития. Цели должны быть отобраны из множества различных вариантов  и экономически обоснованы. Критерием  выбора целей развития при прочих равных условиях становится максимально  возможный социальный эффект, т.е. необходимость  наилучшим образом удовлетворить  социальные потребности населения  города по возможно более высоким  социальным нормативам и стандартам. Сторонники этого подхода (будем  называть его целевым) аргументируют  это тем, что только целенаправленное движение наилучшим образом дает возможность распорядиться ресурсами  и достичь минимальных затрат при максимальном положительном  эффекте.

Целевой подход предполагает наличие нескольких реальных "сценариев" развития, из которых выбирается наилучший, которому в дальнейшем и следуют. В противоположность целевому подходу  к развитию (при отказе в постановке целей) на практике реализуется одновременно несколько реальных "сценариев", но из-за ограниченности ресурсов ни один из них не реализуется полностью.

Второй вопрос связан с  пониманием самого понятия комплексного социально-экономического развития (его  масштаб и направления). Здесь  принципиальные сторонники целевого подхода  к пониманию развития расходятся во мнении относительно того, что относить к объектам развития и каковы масштабы этого явления. Мнения по этому вопросу  можно свести к трем основным позициям.

Первая позиция заключается  в том, что под комплексным  социально-экономическим развитием  представители этой позиции понимают развитие инфраструктуры муниципального образования. К представителям этого  направления принципиально можно  отнести и тех, кто под комплексным  социально-экономическим развитием  понимает не только развитие городской  инфраструктуры, но и развитие хозяйственной  деятельности органов местного самоуправления посредством управления муниципальной  собственностью и ведением хозяйственной  деятельности.

Эти позиции объединены на основе того, что развитие города как  целостного социально-экономического образования представителями этого  направления не рассматривается  как главная задача развития. Как  бы широко ни ставился вопрос о ведении  хозяйственной деятельности органами местного самоуправления, эта деятельность не может обеспечить всех направлений  жизнедеятельности муниципального образования.

Позиция вторая сводится к  тому, что под комплексным социально-экономическим  развитием муниципального образования  понимается "генеральный план застройки" или "генеральный план капитального строительства".

Понятие "комплексного социально-экономического развития муниципального образования" введено в Федеральном законе для обозначения качественно нового явления в жизни российских поселений - перехода от государственного управления на местах к становлению нового института власти в государстве - института местного самоуправления. Другими словами, термины "генеральные планы застройки", "генеральный план капитального строительства" и им подобные не могут претендовать на то, чтобы под ними понималось "комплексное социально-экономическое развитие"

Позиция третья заключается  в том, что муниципальное образование  понимается как целостное социально-экономическое  явление, которое имеет свои внутренние законы развития, и если гражданам (жителям  поселения) законом предоставлено  право ставить и решать вопросы  развития муниципального образования, то в свою очередь, термин "комплексное  социально-экономическое развитие муниципального образования" должен относиться не к отдельным сферам жизнедеятельности муниципального образования, а ко всему муниципальному образованию, включая наряду с традиционно  муниципальными сферами жизнедеятельности (такие как коммунальное хозяйство) и иные сферы, в том числе, взаимодействие с органами государственной власти, с органами местного самоуправления других муниципальных образований, с экономическими структурами различных  форм собственности, формирование и  развитие системы подготовки жителей  к осуществлению местного самоуправления, развитие духовной жизни муниципального образования и др.

Третий вопрос связан с  определением субъекта, который должен выступить с инициативой комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Принципиальным в этом отношении, по-видимому, следует считать  то, что в любом из приведенных  выше вариантов мнение жителей муниципального образования должно учитываться. Федеральным  законом "комплексное социально-экономическое  развитие" отнесено к вопросам местного значения со всеми вытекающими из этого правовыми и имущественными последствиями. Таким образом, законодатель предоставил возможность населению в полной мере нести ответственность за развитие поселения.

Такая постановка этого вопроса  ставит муниципальные образования  в совершенно иные (по сравнению  с недавним прошлым) условия. Муниципальные  образования получили право определять собственную стратегию развития и право разрабатывать и реализовывать  собственные проекты и планы  развития. Это предъявляет особые требования к органам местного самоуправления, так как на них в этом случае ложится очень высокая ответственность  за судьбу поселения (муниципального образования).

Итак, комплексное социально-экономическое  развитие муниципального образования  отнесено Федеральным законом № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве вопроса местного значения к предметам  ведения муниципальных образований. Однако само понятие "комплексное  социально-экономическое развитие муниципального образования" Федеральным  законом не определено.

По мнению авторского коллектива по руководством А.И.Гаврилова, под  комплексным социально-экономическим  развитием поселения нужно понимать управляемый процесс изменений  в различных сферах жизни поселения, имеющий своей целью достижение определенного уровня развития духовной и экономической сфер на территории поселения, с наименьшим ущербом  для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения и интересов государства  на территории поселения.

Под управлением комплексным  социально-экономическим развитием  муниципального образования понимается управление взаимно согласованными, скоординированными по ресурсам и срокам программам (проектам) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования. Такое управление проводится в соответствии с признанными приоритетами населения, а также с федеральными и региональными программами развития, принятыми к исполнению на основе договоров и по закону.

2. Анализ управления развитием муниципального хозяйства в муниципальном образовании

2.1 Характеристика  муниципального образования

Павловский Посад - город (с 1844) в Российской Федерации, Московская обл. Расположен на Мещёрской низменности, на реках Ходца, Вохонка и Клязьма  в 68 км к востоку от Москвы (55°45' северной широты, 38° 50' восточной долготы). Железнодорожная  станция на линии Москва - Владимир (горьковское направление). Численность  населения района 106 тысяч человек, в том числе в г. Павловский Посад - 87 тысяч человек. Старинный (с 19 в.) центр текстильной промышленности (главным образом шерстяной). Известен с 1328 как село Павлово или Вохна.

С последней четверти 19 в. известен изготовлением шерстяных  и полушерстяных набивных платков  и шалей (т.н. павловских) с ярким  цветочным орнаментом на чёрном, вишнёвом, кремовом фонах (художники С.В. и  Н.С. Постриговы, З.А. Проханов, Ф.А. Филатов  и др., в 1950-80 е гг. - И.П. Дадонова, К.С. Зиновьева, З.А. Ольшанская, Е.П. Регунова, С.П. Рыжов и др.) на ткацкой и  красильно-набивной платочной фабрике (с 1895) в деревне Городок (ныне часть Павловского Посада) и Павло-Покровской прядильно-ткацкой хлопчато-бумажной фабрике (с 1900).

В Павловском Посад родились В.В. Тихонов (знаменитый актёр), В.Ф. Быковский (космонавт №5) и многие другие.

Павловский Посад - центр  текстильной (преимущественно шерстяной) промышленности. В городе действуют  камвольный комбинат, прядильно-ткацкие  фабрики, заводы: "Металлист", литейно-механический, "Экситон". Производятся шерстяные, шёлковые, хлопчато-бумажные и технические  ткани, резино-трикотажные изделия, пожарные рукава, мебель, кирпич, учебные  наглядные пособия и др. Кстати, компьютеры БК-0010 и БК-0011 были разработаны  и изготавливались именно в Павловском Посаде на "Экситоне".

В течение 2000 - 2006 годов в  г. Павловский Посад осуществлены мероприятия  по реализации Указов Президента Российской Федерации от 29.01.2000 № 115, от 25.12.2000 № 2063, Федеральных законов от 29.05.2002 № 61-ФЗ, от 31.12.2002 № 197-ФЗ, от 23.12.2003 № 175-ФЗ, от 28.12.2004 № 184-ФЗ, от 22.12.2005 № 174-ФЗ направленные на финансирование расходов по укреплению материально-технической базы государственных  и муниципальных стационарных и  полустационарных учреждений социального  обслуживания населения.

На территории г. Павловский Посад расположены 36 действующих  государственных и 52 муниципальных  стационарных учреждений социального  обслуживания населения. Общая сумма  средств, выделенная Пенсионным фондом России в рамках реализации социальных программ составила за шесть лет 297,0 млн. рублей.

С 1 января 2006 года, в соответствии с федеральным законом 131-ФЗ, сформирована 2-х уровневая система местного самоуправления.

Сегодня г. Павловский Посад  стабильно развивается. По данным рейтинговой  оценки территорий, проводимой органами государственной статистики, по многим позициям Г. Павловский Посад входит в число успешно развивающихся  территорий Московской области.

На территории города по состоянию на 1 января 2009 года зарегистрировано 1793 юридических лиц и 1473 индивидуальных предпринимателя. Последние пять лет  сопровождались в хозяйственном  комплексе г. Павловский Посад динамичным ростом Валового продукта. Общий выпуск товаров и услуг по всем сферам возрос почти в 2 раза с 12,2 млрд. руб. в 2004 году до 22,9 млрд. руб. в 2008г, в сопоставимых ценах рост составил 126% (2004г. к 2003г. – 111,2%; 2005г. к 2004г. – 110,5%; 2006г. к 2005г. – 104%; 2007г. к 2006г. – 109,4%; 2008г. к 2007г. – 108%).

Рис. 2.1 – Динамика валового выпуска продукции и услуг (в  сопоставимых ценах к предыдущему  году, %) в г. Павловский Посад

Таблица 2.1 Динамика валового выпуска продукции и услуг

Рис. 2.2 – Структура общего валового выпуска продукции и  услуг в г. Павловский Посад в 2008 г.

Доля продукции промышленного  сектора экономики в общем  валовом продукте района составляет 51%. За период с 1990 по 2008 годы в работе предприятий промышленности произошли  существенные изменения. В середине 90-х не работали практически все  градообразующие предприятия.

В 2008 году промышленными  предприятиями отгружено продукции  собственного производства в 2,3 раза больше, чем в 2004г., в 2004г. - 5169 млн. руб.; в 2008 году 11656 млн. руб., рост в сопоставимых ценах  составил 148%. За 2008 год индекс промышленного  производства в сопоставимых ценах  составил 114%.

В целом ситуацию в промышленном секторе экономики района на сегодняшний  день можно считать стабильной.

Павловопосадский железнодорожный  узел является одним из ведущих в  сети железных дорог, ежесуточно он принимает  и отправляет в четыре направления: Санкт - Петербург, Мурманск, Вологда, Москва более двух сотен грузовых, пассажирских и пригородных поездов, формирует  десятки новых составов. В последние  годы в структурных подразделениях Отделения осуществляется модернизация производственных процессов, улучшаются условия труда работников.

За 2008 год перевезено грузов 8167 тыс. тонн. Грузооборот составил 40184 млн. тн. км, пассажирооборот - 1399 млн. п-км.

Пассажирские маршруты обслуживают, почти в полном объеме, 2 муниципальных  предприятия: МУП "Павловавтосервис" и МУП "ПАТП". В 2008 году МУ "Пассажирское автотранспортное предприятие" награждено дипломом за III место в конкурсе на соискание премии Правительства  ЛО по качеству. Предприятие занесено в Федеральный реестр "Всероссийская  Книга Почета".

Традиционным занятием для  населения г. Павловский Посад с  давних времен было сельскохозяйственное производство. Современное состояние  АПК района во многом определяется теми преобразованиями, которые произошли в России и в Московской области в ходе рыночных реформ. С момента коллективизации и создания крупных совхозов агропромышленный комплекс много раз терпел подъемы и спады, происходили различные изменения в структуре хозяйств. В 1990 году на территории района работали 9 сельскохозяйственных предприятий, основным направлением работы которых было производство молока и мяса. Валовое производство молока составляло 55,4 тыс. тонн в год, производство мяса в живом весе 14,8 тыс. тонн.

С 2001 года наметилась тенденция  улучшения экономической ситуации в сельском хозяйстве района, удалось  сократить число убыточных предприятий, впервые за годы перестройки по отрасли  был получен положительный финансовый результат.

Сегодня работают на территории района 8 предприятий, в основном все  специализируются на производстве молока и племенном выращивании молодняка. Восемь сельскохозяйственных предприятий  производят почти 36 тыс. тонн молока; 1,4 тыс. тонн мяса; 1,1 тыс. тонн картофеля, 4,6 тыс. тонн зерна. Благодаря приоритетному  национальному проекту 4 предприятия  из 8 смогли построить дворы с  новой прогрессивной технологией  беспривязного содержания скота. За три года реализации ПНП освоено  капитальных вложений около 350 млн. руб. За период с 2004г. объем производства сельхозпродукции в действующих  ценах составил 150%, в сопоставимых - 113%. По итогам 2008 года предприятиями  АПК отгружено товаров собственного производства, выполнено работ и  услуг собственными силами в общей  сумме 540 млн. руб., рост в сравнении  с тем же периодом прошлого года в сопоставимых ценах составил 105%. Произведено (выращено) мяса в живом  весе - 1419 тонн, произведено молока – 35865,4 тонны, на уровне прошлого года. Продуктивность коров повысилась по сравнению с 2007 годом на 2%, поголовье КРС, в  том числе коров осталось на прежнем  уровне. В целом в отрасли АПК ситуация непростая. Основная причина затяжного кризиса в отрасли – это диспаритет цен, высокий уровень затрат на производство продукции, низкий уровень ее конкурентоспособности, снижение у сельских жителей стимула к работе на земле и другие. Г. Павловский Посад, один из районов, имеющий крупное лесопромышленное значение. Земли лесного фонда занимают 344 тыс. га, что составляет 67% территории. Леса первой группы занимают 176 тыс. га.

Рис. 2.3 – Инвестиции в  основной капитал г. Павловский Посад  Московской области (млн. руб.)

На протяжении последних  лет, начиная с 2000 года по настоящее  время, в районе наблюдается устойчивая тенденция роста объема инвестиций в основной капитал. В 2008 году объем  инвестиций составил 1300 млн. руб., в 2000 году было освоено 437,6 млн. руб., увеличение почти в 3 раза. За период с 2004 года общий  объем инвестиций на развитие экономики  и социальной сферы г. Павловский Посад составил 4272 млн. руб. Преимущественно  инвестиции направлены в объекты  производственного назначения – 90% от общего объема. На территории района осуществляют деятельность Кировское  Отделение Сберегательного банка  России, Филиал ОАО "ТрансКредитБанк" в г. Москва, дополнительный офис ОАО "Рускобанк", Филиал ОАО "Балтийский банк". В 2008 году банковскими учреждениями выдано юридическим лицам 118 кредитов на сумму 2728,8 млн. руб. Населению района выдано 2924 кредита на сумму 534,3 млн. руб., в том числе на приобретение жилья (ипотечных кредитов) – 58,9 млн. руб. Негативное влияние финансового  потенциала, как фактора, влияющего  на социально-экономическое развитие, является обострение финансового положения  большей части предприятий. Бюджет муниципального образования служит основным инструментом регулирования  экономики, исполняя роль финансового плана муниципального образования, является фондом денежных средств, обеспечивающим местные расходы. Бюджетная система района включает 15 бюджетов поселений 1 уровня, а также районный бюджет.

Таблица 2.2 Динамика доходов  консолидированного бюджета г. Павловский Посад Московской области

Доля собственных доходов  бюджета района в общей сумме  доходов в 2008 году составила 35,1%, за последние три года практически  не менялась.

Консолидированный бюджет района за 2008 год исполнен в сумме 2217,8 млн. руб. по доходам и по расходам в  сумме 2138,7 млн. руб.

В расходах преобладают затраты  социального характера – на образование, здравоохранение, социальную политику, покрытие ценовой разницы в тарифах  предприятиям, предоставляющим ЖКУ  населению. Основным источником собственных  доходов бюджета района продолжает оставаться налог на доходы физических лиц – 39,6%.

Таблица 2.3 Структура собственных  доходов консолидированного бюджета  г. Павловский Посад Московской области

Анализ деятельности малого предпринимательства показывает, что  именно этот вид хозяйственной деятельности, наиболее динамично развивается  и от этапа развёртывания перешёл  к становлению в самостоятельную  отрасль экономики.

Таблица 2.4 Бюджетная обеспеченность района

Субъекты малого и среднего предпринимательства ведут свою деятельность во всех сферах и отраслях экономики района, на долю предприятий  малого и среднего бизнеса приходится 12% от общего объёма производства. В 2008 году на территории г. Павловский Посад  осуществляли свою деятельность 800 предприятий, на которых работало более 7000 человек, что составляет 17% от общего числа  занятых в экономике.