Мобилизационно-распределительный характер российской модели государственного управления

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ  УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 

Российская  Академия Народного Хозяйства и  Государственной службы при президенте РФ

 

Уральский институт

 

 

 

 

 

 

 

 

Контрольная работа

По  дисциплине

 

«История  государственного управления »

 

Вариант 16.

Тема  работы: «Мобилизационно-распределительный характер

российской  модели государственного управления»

 

 

 

 

 

 

Выполнила:

Муравьёва М. С.,

ГМУ-631

Проверила:

Жукова И. В.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Екатеринбург

2012

 

 

 

Оглавление.

 

   Введение.

 

1. Понятие и сущность модели государственного управления.

 

2. Анализ российского государственного управления. Парадокс русского управления: неэффективность и результативность.

 

3. Особенности современной российской модели государственного управления.

Мобилизационно- распределительный характер управления.

 

   Список использованной литературы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  

 Введение.

 

    Начало XXI в. характеризуется активным процессом становления новой российской государственности, адекватным современному уровню развития общества цивилизованных институтов государственного управления.

 

 Процесс этот идет в очень  сложных условиях. Прежняя машина  советского государственного управления  разрушена, а институты нового  демократического государственного  управления и местного самоуправления, институты гражданского общества, механизмы их функционирования  и взаимодействия еще только  создаются. Само же российское  общество переживает глубокий  кризис, охватывающий власть и  управление, экономику и социальную  сферу, политику и мораль, государственное  устройство и межнациональные  отношения, другие сферы жизни.

 

 Построение демократического  государства невозможно на пустом  месте, следует учитывать многовековой  опыт нашего государства и  не допускать старых ошибок, а  это возможно только при детальном  изучении истории государственного  управления России.

 

 В современных условиях поиска путей повышения эффективности работы органов государственного управления и местного самоуправления целесообразно учитывать позитивные и негативные уроки многолетнего опыта развития государственного управления в России.

 

 Цель работы: исследовать становление  современной модели государственного  управления в России, выявить именно мобилизационно-распределительный характер управления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Понятие и сущность модели государственного управления.

 

    Определение модели государственного управления в научной литературе и практике не сложилось, не дано оно и в справочных изданиях. По содержанию понятия модель государственного управления можно определить как взаимосвязь (зависимость) между базовыми концептами идеологической системы и типом государственного устройства (или типом управления).

    Модели государственного управления характеризуются: формой правления, структурной формой и политическим режимом.

Понятие формы государства относится  к важнейшим его характеристикам. Оно позволяет установить, как  устроено государство, в каких формах организовано функционирование государственной  власти, какими органами она представлена, каков порядок их образования  и деятельности, срок полномочий, наконец, какими методами осуществляется государственная  власть в стране.

    Выделяют три основных элемента в форме государства:

 форму правления, форму территориального (государственного) устройства      политический (государственный) режим.В совокупности эти элементы раскрывают форму государства.Понятие «форма государственного правления» (или просто «форма правления») отвечает на вопрос, кто «правит» в государстве, т.е. кто осуществляет в нем высшую (верховную) власть. Характеристика формы правления требует обратить внимание на следующие моменты: строение высших органов государственной власти (их состав, компетенция, принципы взаимодействия); характер взаимоотношений органов высшей государственной власти с другими органами государства и с населением; порядок образования; степень участия населения в формировании.

 

 Существует две основные  формы государственного правления  - монархия и республика.

 

 Монархия - единовластие, единодержавие  (от греч. «монос» - один и «архее» - власть, то есть «монархия») - форма правления, где вся верховная власть пожизненно принадлежит одному лицу - монарху (фараону, королю, царю, шаху, султану и т. п.), который наследует ее как представитель правящей династии, выступает единоличным главой государства и не отвечает перед населением за свои властные действия.

 Форма правления зависит,  прежде всего, от типа общества. Монархия возникла в условиях  рабовладельческого общества. При  феодализме она стала основной  формой государственного правления.  В государствах буржуазного типа  сохранились лишь формальные  черты монархического правления.  Вместе с тем монархия является  весьма гибкой и жизнеспособной  формой государственного правления,  несомненно имеющей ряд позитивных качеств, не утративших значения для современности.

С точки зрения полноты власти монарха  можно выделить такие виды монархии, как абсолютная (неограниченная) и  конституционная (ограниченная).

 В условиях абсолютной монархии  как формы государственного правления  монарх по закону обладает  всей полнотой верховной государственной  власти - законодательной, исполнительной, судебной. В таком государстве  нет парламента - законодательного  органа, избираемого населением; нет  конституционных актов, ограничивающих  власть монарха. Абсолютной монархии  присущ авторитарный режим.

 Конституционная монархия представляет  собой такую форму правления,  при которой власть монарха  по конституции ограничена представительным  органам. Конституционная монархия  возникает в период становления  буржуазного общества и в настоящее  время существует в Англии, Дании,  Бельгии, Испании, Норвегии, Швеции, Японии и др. Государства этой  формы правления функционируют  в демократическом режиме.

Конституционная монархия может быть дуалистической и парламентарной. В  дуалистической монархии организация  высших органов государственной  власти носит двойственный характер: монарх сосредоточивает в своих  руках исполнительную власть, формирует  правительство, ответственное перед  ним, а законодательная власть принадлежит  парламенту. Практически дуалистическая монархия как форма государственного правления себя изжила.

 Для парламентарной монархии  характерны следующие черты:

 

 а) власть монарха ограничена  во всех сферах государственной  власти, отсутствует какой бы то ни было ее дуализм;

 

 б) исполнительная власть  осуществляется правительством, которое  в соответствии с конституцией  ответственно перед парламентом,  а не монархом;

 

 в) правительство формируется  из представителей партии, победившей  на выборах;

 

 г) главой государства становится  лидер партии, обладающей наибольшим  числом депутатских мест в  парламенте;

 

 д) законы принимает парламент, а подписание их монархом представляет формальный акт.

 

 Более широкое распространение,  чем монархия, имеет в современном  мире республиканская форма правления.

 

 Республика - форма государственного  правления, при которой высшая  государственная власть осуществляется  коллегиально выборными органами, избираемыми населением на определенный  срок.

    Для республиканской формы государственного правления характерны следующие черты:

 

 а) выборность высших органов  государственной власти и их  коллегиальный (коллективный) характер;

 

 б) наличие выборного главы  государства;

 

 в) избрание органов верховной  государственной власти на определенный  срок;

 

 г) производность государственной  власти от суверенитета народа: («государство - всенародное дело»);

 

 д) юридическая ответственность главы государства.

 

 Современная республика может  быть президентской и парламентской.

 

 Для президентской республики  характерно:

 

 а) соединение в руках президента  полномочий главы государства  и правительства (США, Аргентина,  Бразилия, Мексика);

 

 б) президент избирается населением  или его представителями на  выборах (выборщиками);

в) президент самостоятельно (не исключен парламентский контроль) формирует  правительство, и оно ответственно перед президентом, а не парламентом;

г) президент наделен такими полномочиями, которые в значительной степени  позволяют ему контролировать деятельность высшего законодательного органа (право  роспуска парламента, право вето и  др.), брать на себя в экстренных случаях  функции парламента.1*

 

2. Анализ российского государственного управления.  Парадокс русского управления: неэффективность и результативность.

 

Общественное мнение наделяет русскую  модель управления взаимоисключающими, казалось бы, качествами. С одной  стороны, это управление неэффективное, потому что оно изначально не нацелено на эффективность, на минимизацию затрат для достижения максимальных результатов. И управленческие решения (экономические, военные, социальные и прочие) обычно принимаются неверные, и выполняются  они неоптимальным образом. Значит, и первичные ячейки системы управления (хозяйственные, военные, социальные, религиозные), как и вышестоящие органы управления, функционируют не лучшим образом.

 

Любую выполняемую в нашей стране работу можно было бы сделать дешевле  и с лучшими результатами. Это  общеизвестно, и каждый в глубине  души знает, что свою работу он выполняет  неважно и его организация  тоже работает неправильно, а уж про  государство и говорить нечего. Семья  покупает не то, что нужно, деньги тратит неоптимальным образом. Фирма работает неоптимальным образом. И в общественных организациях все не "по уму", и  в школах и вузах учат не тому, что нужно, да и тому плохо учат. Об этом слагаются анекдоты и песни, снимаются фильмы и ставятся спектакли. Русские весьма самокритично оценивают  эффективность своих действий, а  ведь в конечном счете (на большом временном отрезке) народ всегда прав.

 

Но, с другой стороны, это не мешает нашим соотечественникам самоуверенно считать, что в их системе управления, как и во всем образе жизни, есть существенные преимущества.

 

1*Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / Под общ. ред. Иванова В.П. - М.: Известия, 2003. - 216 с.

 

 

 

И если мы посмотрим на достигнутые  результаты, то обнаружим, что преимущества действительно есть -- конечные цели, которые ставят перед собой страна в целом, государство или крупная социальная группа, как правило, достигаются. "Истинный защитник России -- это история: ею в течение трех столетий неустанно разрешаются в пользу России все испытания, которым подвергает она свою таинственную судьбу", -- писал об этом Ф. И. Тютчев.

 

В одних случаях успех был достигнут благодаря государству (территориальное расширение и внешнеполитический авторитет царской и советской России, научные достижения середины XX века), в других -- вопреки ему и даже в борьбе с ним (например, расцвет русской классической литературы в XIX веке и взлет "русского авангарда" в живописи начала XX столетия).

 

Неразумное государственное устройство? Конечно, неразумное, это уже несколько  столетий все знают, и множество  примеров у всех на слуху. Тем не менее общественное мнение на протяжении тех же самых нескольких веков воспринимало как само собой разумеющееся тот факт, что это неразумное государственное устройство обеспечивает неуклонное территориальное расширение России и усиление ее влияния в мире.

 

Были периоды гегемонии России в Европе -- например, вторая четверть XIX века, когда Россия была "жандармом Европы". Россия захватила шестую часть земного шара, был период в XX веке, когда около половины человечества находилось под прямым или косвенным руководством Москвы. На протяжении всей истории человечества подобное удавалось лишь очень немногим государствам, так что Россия управляется, может быть, и не слишком эффективно, но, во всяком случае, результативно.

 

В плановой экономике XX века, с одной  стороны, -- неоспоримые свидетельства неэффективности, расточительства и надвигающегося застоя, с другой стороны -- столь же весомые примеры количественных достижений, смакуемые официальной пропагандой: "В 50-е годы темпы экономического роста в СССР, по моим расчетам, не уступали темпам экономического роста Японии и ФРГ в тот период. Почему же можно говорить о японском и немецком экономическом чуде, но не о советском? Не является ли очень крупным экономическим достижением одновременное решение в течение лишь 30 лет, несмотря на тяжелейшую войну и оккупацию, таких задач, как индустриализация страны, создание механизированного сельского хозяйства, мощной науки, достижение всеобщей грамотности, удовлетворение потребностей населения в продуктах питания, обуви и одежде, повышение продолжительности жизни до уровня самых развитых стран, создание огромной военной мощи, сравнимой с военной мощью самой развитой страны в капиталистическом мире?"

 

Такое же положение с идеологической работой на протяжении всей русской  истории. Как правило, она велась государством, церковью и политическими  партиями совершенно непрофессионально  и неэффективно, нередко превращая  эти важные институты в посмешище в глазах населения. И фольклор иронизировал по поводу священников не меньше, чем по поводу секретарей парткомов.

 

Как начали с того, что наломали дров в процессе крещения Руси, так  и продолжали в том же духе до настоящего времени, касалась ли идеологическая работа религии, отношения к властям, к общественной морали и нравственным ценностям. А уж то, какой профанацией  и профессиональным убожеством отличалась идеологическая работа последних десятилетий  советской власти, мы знаем на собственном  опыте. И тем не менее, будучи посмешищем для собственного населения (чего стоят одни только "политические" анекдоты), системе управления почему-то удавалось в конечном счете формировать общественное сознание. Огромный процент голосующих за КПРФ -- лишнее тому доказательство.

 

Какую бы сферу деятельности ни рассматривать, обнаруживается одна и та же закономерность -- неподходящими, негодными средствами все-таки достигается весомый результат. В этом, по-видимому, и заключается парадокс российского управления -- управление, неэффективное в каждом конкретном пункте в каждый момент времени, в конечном счете достигает таких успехов, для достижения которых вообще-то требуется эффективное управление. Например, в военно-политической сфере, имея, как правило, устаревшую по системе комплектования и подготовки армию, управляемую косным офицерским корпусом, действуя по неправильным канонам и нередко проигрывая сражения, далеко не всегда выигрывая войны, Россия тем не менее вплоть до недавнего времени приобретала территории, а не теряла их.

 

Провалы и достижения принадлежат  одной и той же стране, объясняются  одной и той же системой управления, одним и тем же менталитетом населения. И успехи, и неудачи имеют общие  причины. Просто на разных этапах исторического  процесса одни и те же характеристики системы управления проявляются  по-разному.

 

В последующих главах предпринята  попытка понять, какие скрытые  пружины обеспечивают функционирование русской модели управления, как они  проявляются в различных сферах деятельности и в разных обстоятельствах.2*

 

 

 

 

 

 

 

 

 

__________________________________________________________________________

 

2* Русская модель управления. Прохоров А.П. М.:ЗАО "Журнал Эксперт", 2002.

- 276 стр.

 

 

3. Особенности современной российской модели государственного управления.

Мобилизационно- распределительный характер управления.

Российская политическая система  с учетом полномочий президента значительно  отличается от западноевропейских парламентских  форм правления. Немецкий политолог  Э. Шнайдер считает, что России, скорее, соответствует модель президентской системы. Единственное обстоятельство, указывающее на парламентский характер российской формы правления, по его мнению, заключается в том, что Государственная Дума может добиться роспуска неугодного ей правительства. Правда, она лимитирована определенным сроком: если дважды в течение трех месяцев выразит недоверие правительству или откажет ему в доверии по его запросу. Эта процедура может иметь место лишь в течение первого года после выборов или в полгода до президентских выборов, ибо в эти сроки Президент не имеет права распускать Государственную Думу. Именно это обстоятельство позволяет некоторым исследователям (В.Стеффани) обозначить политическую систему России как «парламентскую форму правления с доминированием президента»18.

 

 Немецкий ученый сравнивает  форму правления в России с  французской и американской моделями  и делает вывод, что она не  является копией французской,  однако ориентируется, скорее, на  эту модель, чем на американскую. Правда, в отдельных пунктах она отклоняется от французской и приближается к американской. Это касается срока полномочий президента, возможности импичмента, президентского вето, права на законодательные инициативы, ежегодных посланий «О положении в стране».

 

 Российский политолог В.Никонов  считает, что «мы имеем дело  со  смешанной президентско-парламентской моделью, где имеются посты и влиятельного президента, и премьера, зависимого от парламента»19. Такую же точку зрения высказывает О.Зазнаев, который аргументирует свой выбор тем, что для этой модели характерны всенародные выборы президента, формирующего правительство с полного или частичного согласия парламента и имеющего право распустить законодательный орган власти при выражении им недоверия к кабинету министров. В России президент назначает председателя правительства с согласия Государственной Думы, а членов кабинета – по предложению председателя правительства. Т.е. отличительной чертой российской формы правления, по мнению исследователя,  является двойная ответственность правительства: перед президентом и перед нижней палатой парламента, что не позволяет считать ее чисто президентской20.

 Другие исследователи (С.А.Грановский) считают, что в России парламентско-президентская  форма правления, обосновывая  свой выбор тем, что президент,  избираемый народом, имеет полномочия, позволяющие ему действовать  независимо от правительства,  а наряду с президентом действует  правительство, ответственное перед парламентом.4*

 

 Тем не менее, преобладающим  является мнение о том, что  Россия – это президентская  республика.

__________________________________________________________________________

4* Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): Учебное пособие. М.: Экономика, 2000, стр.89.

 

Федеративное устройство России закреплено в Конституции 1993 года. Оно основывается на принципах государственной целостности, единства системы государственной  власти, разграничения предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправия и самоопределения народов.

Конституция России закрепляет конкретный численный, видовой и именной  состав субъектов Федерации. В соответствии с Основным Законом государства  в состав Российской Федерации входит 89 субъектов, в том числе: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Исторически они появлялись и видоизменялись в разное время  как внутренние образования РСФСР (за исключением Тувы), что получало отражение в Конституциях РСФСР 1937 и 1978 гг., а в последующем было оформлено Федеративным договором  от 31 марта 1992 года. Количественное изменение  субъектов Федерации в последние  годы связано с укрупнением некоторых  из них. Так, Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ с 1 декабря 2005 г. объединены в Пермский край22, Камчатская область и Корякский автономный округ с 1 июля 2007 г. образуют Камчатский край23, Красноярский край, Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономные округ до 31 декабря 2007 г. создадут новый субъект24, в апреле 2006 г. провели референдум об объединении Иркутская

 область и Агинский Бурятский  автономный округ.

    Отношения центра и субъектов Федерации в России поставлены на правовую основу. Конституцией разграничены предметы ведения и полномочия каждого субъекта Федерации: определено, какие вопросы решают только центральные органы правления (внешняя политика, оборона, федеральные энергетические системы, транспорт, связь и др.), какие относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов (природопользование, образование, культура, здравоохранение и т.п.).

     Регламентация прочих вопросов составляет область исключительного ведения субъектов Федерации. По этим вопросам региональные органы правления обладают всей полнотой государственной власти. При принятии федерального закона по вопросам, не входящим в компетенцию центральных органов правления, действуют нормативно-правовые акты субъекта Федерации.

    В Конституции заложен принцип сохранения целостности государства, который, однако, может сочетаться с правом наций на самоопределение в Российской Федерации. Подчеркивается, что право одной нации на самоопределение всегда ограничено правом другой нации, а право отдельной нации на самоопределение ограничено правом всего многонационального народа на сохранение целостного государства. Наряду с национальным, правовым и экономическим регулированием отношений между субъектами и центром в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения центральные органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему государственной исполнительной власти в

стране.5*

 

 

5* Сомлев Е. Н. Научные основы управления и организации труда. — М.: Высшая школа, 1998.

 

Таким образом, конституционные основы российского федерализма создают  предпосылки для совершенствования  управления огромной страной, упрочения  государственности, территориальной  и социальной целостности, развития демократии посредством соблюдения прав и законных интересов различных  национальностей, обеспечения необходимого баланса экономических, политических, этнических и социальных сторон общественной жизни.

 

 В настоящее время в России  сложилась специфическая федеративная  система, которой присущи следующие  черты:

 

 – смешанный этнотерриториальный характер построения федерации, чреватый этноконфликтами;

 

 – асимметричность масштабов  федеральных единиц и, соответственно, неравный вес голосов проживающего  в них населения;

 

 – неравенство статусов субъектов  федерации (различия между республиками  и другими субъектами, наличие  субъектов федерации, входящих  одновременно в состав других  субъектов);

 

 – экономическая, социальная  и политическая дифференциация  регионов, которые значительно отличаются  друг от друга по условиям  жизни и труда граждан, по  степени эффективности социальной  инфраструктуры, по удельному весу  и роли демократических институтов  и процедур, по уровню политической  активности и характеру политических  предпочтений электората;

 

 – дотационность большинства субъектов федерации, а, следовательно, их зависимость от субвенций федеральной власти;

 

  – провинциальный централизм, т.е. воспроизводство (в ухудшенном  варианте) на региональном уровне  существующих отношений центр  - регионы;

 

 – авторитаризм региональных  элит, меньший, чем в центре, контроль за их деятельностью со стороны гражданского общества и правовых институтов;

 

 – неоправданно высокая роль  субъективного фактора, когда  личные качества главы региона  и его персональные связи в  центре во многом определяют  отношение федеральных властей  к региону и тем самым - социальное  и экономическое положение проживающих  в нем граждан.

 

 Учет перечисленных особенностей  российского федерализма представляет  собой непременное условие позитивного  решения проблем, связанных с  совершенствованием взаимоотношений  центр - регионы в публичной  сфере.

 

 Специфика российского федерализма  определяется также социокультурными особенностями страны, историческим опытом взаимоотношений центра и регионов. Для российского федерализма характерно соединение национально-государственного и административно-территориального принципов построения системы правления. Это связано с многонациональным составом населения страны, в которой проживает 160 этносов различной численности. Однако в отличие от других государств, в России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с центром.

 

 Под воздействием процесса  суверенизации регионов авторы  Конституции России заложили  в ней два классических положения:  запрет на односторонний выход  субъекта Федерации из союзного  государства и запрет на одностороннее  изменение статуса субъекта Федерации. 

 

 Уровень самостоятельности  субъектов Российской Федерации  фактически определяется не их  конституционным статусом, а кругом  полномочий и предметов ведения.  Посредством механизма распределения  полномочий устанавливается степень  и форма децентрализации, учитывающие  специфику того или иного региона.  Отсюда отличительная особенность  российского федерализма - взаимное  делегирование полномочий. Смысл  его состоит в том, что субъект  Федерации передает свои полномочия  центру и наоборот. Благодаря  этому Федерация создается как  бы снизу на основе договорных  отношений. Поэтому российскую  модель федерализма можно назвать  конституционно-договорной.

 

 Для российского федерализма  характерно соединение национально-государственных  и территориальных принципов  формирования федеративного государства.  При таком подходе учитывается,  что на протяжении веков Россия  была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом более сотни народов.

 

 На формирование современного  российского федерализма не могла  не сказаться угроза распада  России, особенно реальная в 1991-1992 гг. Российская Федерация была  создана на тех же принципах,  что и Союз ССР. Причины,  приведшие к распаду СССР, сказались  на нарастании центробежных, сепаратистских  тенденций внутри России. В их  основе лежало стремление самостоятельно  распоряжаться своим экономическим  богатством, природными ресурсами,  плодами своего труда, получить  большую свободу, уменьшить зависимость  от центра.

 

 Вслед за всеми автономными  республиками, осенью 1991 г. провозгласившими  себя суверенными государствами,  заявили о повышении своего  статуса - о преобразовании в  республики - большинство автономных  областей. Края и области также  начинали открытую борьбу за  расширение своих прав и полномочий, за равноправие с республиками.

 

 Первым серьезным шагом на  пути сохранения единства России  стал Федеративный договор, подписанный  31 марта 1992 г. в Кремле большинством  субъектов Российской Федерации. 

 

 В настоящее время реальный российский федерализм представляет собой территориальную форму демократии, строгое разграничение функций и собственности между федеральной и региональной властями, все большая передача властных функций и средств для их выполнения из Центра в регионы вместе с ответственностью за реализацию функций и использование средств.