Наближення державної служби до стандартів Європейського союзу

ЗМІСТ

1.      Вступ..................................................................................................

2.      Стан державної служби в Україні: проблеми та перспективи

розвитку .............................................................................................

3.      Стандарти  Європейського Союзу  в галузі державної служби....

4.      Напрямки  наближення державної служби  в Україні до стандартів

         Європейського Союзу : проблеми та шляхи  їх вирішення  ...........

5.      Висновки ..............................................................................................

6.      Використанні джерела .......................................................................

ВСТУП

           Перехід України від Радянської Соціалістичної Республіки до незалежної держави зумовив трансформацію у соціальних відносинах у суспільстві, зміни у політичній, економічній та інших сферах та спричинив створення нового для України інституту – державної служби – сформована згори донизу система повноважень, компетенції і відповідальності людей, що працюють в органах системи державної влади й управління і діють в інтересах держави [9].

              За час з моменту її створення державна служба України пройшла етап формування й становлення. У світлі глобалізаційних та інтеграційних процесів, що відбуваються у світі, свого розвитку набуває тенденція демократизації державної служби та адаптації її до стандартів, що розроблені та використовуються розвиненими демократичними країнами.

         Стратегічним курсом України є інтеграція до європейського співтовариства, що зумовлює необхідність здійснення суттєвих інституційних змін, гармонізацію національного законодавства з європейським, модернізацію державного управління та державної служби.   Тому сьогодні проблемам адаптації державної служби в Україні до стандартів Європейського союзу приділяється особлива увага як з боку науковців, так і тих, хто реалізує функції держави. Для України, як країни, що обрала стратегію європейської інтеграції, дослідження стандартів Європейського Союзу в галузі державної служби є особливо актуальним, оскільки дає необхідні орієнтири для успішного проведення адміністративної реформи та процесу демократизації в цілому.

         Мета роботи полягає у виявленні проблем, які перешкоджають адаптації державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу та пошуку шляхів їх вирішення.

Для реалізації мети дослідження були поставленні наступні завдання:

-       розглянути стан державної служби України, проблеми та перспективи її розвитку;

-       ознайомитися з Європейськими стандартами в галузі державної служби;

-       з’ясувати проблеми на шляху до адаптації державної служби України до Європейських стандартів;

-       запропонувати шляхи вирішення проблем адаптації державної служби України до Європейських стандартів.

     Об’єктом дослідження в даній роботі є державна служба в Україні, предметом дослідження виступають теоретичні та практичні аспекти адаптації державної служби до європейських стандартів.

Основними джерелами написання роботи були: нормативні та законодавчі акти, наукова та періодична література.

І. СТАН ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ

      Процес розвитку державної служби в Україні почався 1993 року з прийняттям Закону "Про державну службу" [2]. На той час це був досить перспективний закон, який дозволив побудувати систему державної служби та заклав певні виклики для її вдосконалення та подальшого розвитку на майбутнє.

     Сьогодні Україна прагне до покращення та оптимізації системи державного управління, удосконалення механізмів державної служби з урахуванням європейського досвіду. Політичні зміни, що відбулися в Україні, чіткий курс на євроінтеграцію – відкрили нові можливості: провести системну реформу інституту державної служби України, адаптувавши її до норм та стандартів Європейського Союзу. В цьому напрямку Україна активно працює на законодавчому рівні. 

     З метою вдосконалення функціонування інституту державної служби відповідно до Указу Президента України від 11 лютого 2000 року № 208 “Про підвищення ефективності системи державної служби” було розроблено Стратегію реформування системи державної служби в Україні, яка передбачала реформування системи державної служби на 2000-2004 рр. Постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 р. була затверджена Програма розвитку державної служби на 2005–2010 рр.[5], яка відзначала, що державна служба є складовою державного управління, спрямованою на задоволення потреб суспільства, забезпечення захисту основних прав і свобод людини і громадянина, послідовного і сталого розвитку країни та поступового входження її до європейської спільноти.  

       Метою цієї Програми, що розроблена відповідно до Конституції України, законодавства України, положень Послання Президента України «Європейський вибір» Концептуальні засади стратегії економічного і соціального розвитку України на 2002–2011 роки» [3], Указу Президента України від 5 березня 2004 р. «Про концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу» [4] є визначення та здійснення комплексу заходів, спрямованих на забезпечення ефективної діяльності органів державної влади, інших державних органів та досягнення європейських стандартів рівня життя громадян України.

      Констатуючи позитивні результати реалізації Головдержслужбою України завдань та заходів Програми розвитку державної служби на 2005–2010 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 року № 746 (із змінами та доповненнями) є необхідність продовження формування та реалізації єдиної державної політики у сфері державної служби,  участь у формуванні державної політики у сфері служби в органах місцевого самоврядування відповідно до викликів сьогодення.

Враховуючи те, що в Україні продовжується адміністративна реформа, Прийняття державної цільової програми розвитку державної служби на 2012 – 2016 роки є необхідною умовою для забезпечення комплексного підходу до розвитку системи державної служби та залучення ключових учасників цього процесу: центральних та місцевих органів виконавчої влади, Центру адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, Національної академії державного управління при Президентові України та її регіональних інститутів, вищих навчальних закладів, що здійснюють підготовку фахівців у галузі знань «Державне управління», мережі центрів перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій, міжнародних організацій.

        18 – 19 травня 2010 року в ході переговорів між Україною та ЄС щодо ідентифікації пріоритетів співпраці у рамках Національної індикативної програми на 2011 – 2013 роки, у тому числі Річної програми дій на 2011 рік, було представлено основні напрями реалізації реформи державного управління та державної служби. Європейська сторона підтримала ініціативу України щодо започаткування секторальної бюджетної підтримки для реалізації реформ.

      Але наявність значної кількості нормативно-правових актів, які регулюють державну службу, жодною мірою не означає, що сучасний стан законодавства України про державну службу є завершеним і відповідає вимогам часу та стандартам Європейської спільноти [8 с. 75].

Причинами неефективності системи державної служби та служби в органах місцевого самоврядування є:

–   непрозорість системи управління персоналом та пов’язана з цим проблема корупції державних службовців;

– низька інституційна спроможність кадрових служб, пов’язана з неможливістю виконання ними провідної ролі у питаннях управління персоналом;

–   відсутність механізму здійснення ротації персоналу та умов для постійного професійного розвитку без відриву від роботи;

–   відсутність єдиних засад стратегічного планування діяльності в органах державної влади з орієнтацією на досягнення очікуваних результатів;

–   недостатня якість та доступність державних послуг фізичним та юридичним особам, що посилює негативне сприйняття всієї системи державного управління;

–   формальність використання (недієвість) процедур оцінювання діяльності державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування та їх низький вплив на проходження служби, а також підвищення результативності діяльності державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, відсутність єдиних критеріїв оцінювання;

–   неефективність класифікації посад державних службовців, що не відображає відмінності у роботі державних службовців та відповідно спричиняє невідповідності в оплаті їх праці.

         Серед основних проблем найважливішою є питання розмежування адміністративних та політичних посад на державній службі, а також стабільності та політичної нейтральності державних службовців. Розмежування політичних і адміністративних посад досягається за рахунок відокремлення відповідальності.

      Вкрай необхідно реформувати систему оплати праці державних службовців з метою залучення до державної служби найбільш кваліфікованих фахівців, посилення мотивації їх роботи, зокрема, шляхом забезпечення конкурентоспроможності заробітної плати державних службовців на ринку праці на основі принципу рівної оплати за рівну працю.

         З проблемою прозорої і достатньої оплати праці пов'язана проблема корупції та хабарництва серед посадових осіб усіх рівнів в органах державної влади та місцевого самоврядування в Україні, вирішення якої потребує кардинальних змін, зокрема, шляхом посилення відповідної законодавчої бази.

     Наразі вирішення усіх цих проблем закладено у положення нового Закону України “Про державну службу”, прийняття та впровадження якого стане ключовим моментом реформування державної служби України.

           Таким чином, потрібна кардинальна зміна основ державної служби, яка має враховувати всі її форми, радикально змінить пріоритети розвитку державної служби в контексті її спрямування на потреби людини та громадянина, створить умови для наближення стандартів державної служби України до тих, які застосовуються у країнах-членах ЄС. Напрями цієї роботи в цілому визначені Концепцією адаптації інституту державної служби до стандартів Європейського Союзу, яка як стратегічний документ дозволяє нам спрямувати діяльність у розбудові та оновленні державної служби.

ІІ. СТАНДАРТИ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ В ГАЛУЗІ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

        Перш ніж говорити про наближення державної служби в Україні до європейських стандартів для розбудови сучасно системи державної служби в нашій країні, необхідно чітко уявити, що собою являють ці демократичні стандарти.

     В даний час в літературі немає чіткого тлумачення поняття «європейські стандарти». Деякі з авторів вважають, що поняття європейського стандарту стосується тільки адміністративного простору – дотримання основних нормативно-правових документів, які встановлюють соціально-політичне обличчя держави, фіксують принципи її функціонування й розвитку. Інші вважають, що європейські стандарти – це сукупність норм, принципів, правил організації діяльності державних структур. Інші – строго навпаки – окремо виділяють європейські принципи управління, та визначають їх, у свою чергу, через сукупність стандартів.

     Необхідні для ефективної реалізації державної служби демократичні стандарти ЄС, хоча і не мають чітко сформульованих норм, але визначаються законодавством і реалізуються за допомогою комплексу програм та механізмів контролю й підзвітності. Ці стандарти в країнах-членах ЄС втілені в різних нормативно-правових актах, серед яких закони про державну службу, адміністративні процедурні та процесуальні кодекси [13, с. 168].

Європейське врядування - низка правил, процесів та норм поведінки, що стосуються способу реалізації владних повноважень, особливо щодо питань забезпечення їх відкритості, участі громадськості, підзвітності, ефективності та скоординованості дій – гарантує належне управління через такі базові демократичні принципи:

-      Відкритість (openess) передбачає активну комунікацію із громадськістю стосовно завдань і обов’язків різних органів влади та державних установ, а також рішень, які приймаються ними;

-       Участь (participation ) передбачає сприймання громадян та їхніх організацій не як пасивних об’єктів (або суб’єктів) політики й адміністративних рішень, а як безпосередніх, активних і зацікавлених сторін, що мають право брати широку участь у процесі прийняття адміністративних рішень на всіх етапах політики – від початкових стадій і протягом усього циклу політики й управління;

-          Підзвітність (аccountability), що базується на засадах права європейців на “належне управління” (“right to good administration”/Європейська хартія основних прав, стаття 41), окрім традиційних типів відповідальності (політичної та адміністративної) передбачає також обов’язок реагування влади на потреби громадян. Це вимагає чіткого розподілу обов’язків – не лише між органами й установами, що приймають рішення, але й між ними та інститутами громадянського суспільства. Також це передбачає й вищий рівень відповідальності з обох сторін.

-           Ефективність (еffectiveness): державна політика, законодавча система повинні відповідати реальним суспільним потребам, мати чіткі цілі й прийматися із врахуванням оцінки їх очікуваного впливу та попереднього досвіду. Управлінські рішення мусять прийматися своєчасно й передбачати певну міру гнучкості в їх реалізації з метою врахування місцевих умов, специфічних особливостей сфери управління;

-                Злагодженість/зв’язок (coherence) потребує не лише політичного лідерства, а й більшої послідовності між різноманітними інструментами, механізмами політики та різними стратегіями впливу на одну й ту ж реальність.

У діяльності державної служби України простежуються тенденції до приведення її функціонування у відповідності з розробленими європейськими стандартами. Зокрема, це робота щодо розроблення та впровадження системи управління якістю на відповідність вимогам ДСТУ ІSО 9001-2001² [16, с.18].

      Крім підвищення якості державних послуг, що надаються споживачам, система забезпечує мінімізацію неефективного витрачання державних коштів; виявлення та ліквідацію неефективних робіт; підвищення продуктивності праці персоналу; підвищення прозорості в діяльності державних органів.

Уваги також заслуговує використання в Україні програми для оцінки сфери державного управління країн-кандидатів на вступ до ЄС за розробленим комплексом базових показників SIGMA, запровадження програми TWINNING и TAIEX – робота щодо впровадження елементів державного управління, необхідних для адаптації національного законодавства до законодавства ЄС [17, с. 61].

    Таким чином, в даному питанні було проаналізовано основні міжнародні демократичні стандарти та програми під кутом зору вдосконалення контролю в державній службі України. Розглянуті європейські стандарти якості та програми знаходять широке застосування в країнах-претендентах на членство в ЄС, в тому числі й в Україні. Такі програми, як SIGMA, TWINNING та TAIEX передбачають тісну співпрацю державних службовців країн-кандидатів з колегами державними службовцями країн-членів Європейського Союзу, обмін досвідом через конференції, семінари, так і через виконання конкретних проектів по розвитку тієї чи іншої галузі.

Як зазначив Т.В.Мотренко: «уміння жити за європейськими стандартами і нормами, що є загальновизнаними у більшій частині світу, необхідне нам аби дати європейську якість життя громадянину, а країну в цілому зробити конкурентноздатною в умовах глобальної економіки» [12].

ІІІ. НАПРЯМКИ НАБЛИЖЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ ДО СТАНДАРТІВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ:

ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ ЇХ ВИРІШЕННЯ

        Відповідно до Концепції адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу, наближення інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу має здійснюватись за такими пріоритетними напрямами [4]:

- вдосконалення правових засад функціонування державної служби;

- реформування системи оплати праці державних службовців;

- встановлення порядку надання державних послуг та вдосконалення нормативного регулювання вимог професійної етики державних службовців;

- вдосконалення та підвищення ефективності управління державною службою;

- професіоналізація державної служби.

        У рамках європейських програм, розкриваються не тільки загальні напрями діяльності, в яких необхідно усувати невідповідність із стандартами ЄС, але й конкретні проблеми та напрями їх вирішення [9, с. 93]. Серед проблем, які перешкоджають реальній адаптації до умов Європейського співтовариства і які потребують вирішення можна віднести такі [14]:

1) стан сучасного законодавства України стосовно державної служби;

2) відсутність чіткого законодавчого розмежовування політичних та адміністративних функцій у системі державного управління, що призводить до не завжди обґрунтованої плинності кадрів державної служби в залежності від політичних змін;

3) відсутні законодавчо закріплені критерії віднесення до посад державних службовців працівників, які реалізують відповідні державно-владні повноваження, а тому чітко не визначено коло осіб, на яких поширюється законодавство про державну службу;

4) діяльність держслужбовців залишається недостатньо відкритою та прозорою, не створено умов для надійного контролю за такою діяльністю з боку суспільства, що надає додаткові можливості для зловживань, порушень, хабарів, безвідповідальності;

5) низькою залишається якість управлінських послуг, які надаються державними службовцями, відсутні чітко регламентовані процедури та національні стандарти надання послуг;

6) недосконалою є система проходження державної служби, тобто система відбору, призначення на посади, просування по службі;

7) не врегульоване питання запобігання конфлікту інтересів на державній службі, тобто розмежування державного і приватного секторів.

     Що стосується сучасного законодавства України, то на даний час інститут державної служби України діє на підставі Закону України, який прийнятий в час, коли країна здійснювала перехід до нової економічної і соціальної формації. З того часу, реформування держави проходить швидкими темпами, закон постійно доповнюється різноманітними підзаконними актами. На сьогодні увесь цей громіздкий нормативно-правовий «пласт» робить функціонування державної служби малоефективним, ускладнює процес адаптації, знижує спроможність державної служби.

        Для вирішення цієї проблеми, на мою думку, необхідним є прийняття нового закону про державну службу, який би враховував вимоги часу, а саме те, що стосується визначення основ державної служби, її місця в системі державного управління, кола осіб, які належать до державних службовців, критеріїв віднесення їх до відповідних категорій посад та механізмів прирівнювання певних посад виходячи зі змісту роботи, її впливу на прийняття кінцевого рішення, рівня посадової відповідальності, порядку та умов переведення державних службовців з одного державного органу до іншого, а також посилення соціальних гарантій державних службовців, у тому числі в разі звільнення з посади з не залежних від них причин, прийняття на державну службу. Проект такого закону вже розроблено, але він також має свої недоліки, зокрема звуження кола осіб, що підлягають під визначення «державний службовець».

      Що стосується розмежування адміністративних і політичних посад, то Україні слід врахувати досвід європейських країн, які володіють ефективними та результативними системами державної служби. Цікавим є досвід Польщі, де розмежовані політичні та адміністративні посади у законодавстві. В Україні необхідно прийняти відповідний нормативно-правовий акт, в якому необхідно визначити вичерпний перелік посад, що належать до політичних.

З другою проблемою тісно зв’язана проблема відсутності законодавчо закріплених критерії віднесення до посад державних службовців працівників, які реалізують відповідні державно-владні повноваження, а тому чітко не визначено коло осіб, на яких поширюється законодавство про державну службу. В цьому напрямку також цікавим є досвід республіки Польща, де штат державних службовців включає тільки ті посади, на які поширюється влада Голови Ради Міністрів, передбачена статтями 146, 153 Конституції Республіки Польща [15, с 186]. Встановлені такі категорії працівників штату державної служби: призначені державні службовці, працівники державних установ, що не є державними службовцями. Службовці, які входять до складу інших державних інституцій (Парламент, Президент, Омбудсмен, Конституційний суд та інші) не входять до складу державних службовців. Міністри, держсекретарі, помічники міністрів і посадові особи воєводств і їх заступники є політичними особами, які не охоплюються державною службою. Таким чином, статус державного службовця надається лише тим працівникам органів державної влади, професійна діяльність яких пов’язана з практичним виконанням функцій держави. Працівники органів місцевого самоврядування взагалі не є державними службовцями, оскільки вони є самостійною ланкою і не відносяться до органів держави.

Відсутність достатньої відкритості і прозорості у функціонуванні органів державної влади призводить до більших проявів корупції та зловживань у сфері державної служби. Щодо побудови системи управління конфліктом інтересів та запобігання корупції на державній службі то в першу чергу необхідно впровадити антикорупційне законодавство та забезпечити діяльність спеціально уповноваженого органу (особи) з питань антикорупційної політики. При цьому функція врегулювання конфлікту інтересів є новою і не виконується сьогодні жодним органом, а розпорошені сьогодні функції запобігання проявам корупції будуть передані від інших органів та сконцентровані в одному відповідно до міжнародної практики.   

               Разом з тим, досягти ефективності запобігання корупції неможливо без побудови відповідної системи професійного навчання державних службовців з питань запобігання та протидії корупції.

Низькою залишається і якість державних послуг. Основою для встановлення порядку надання державних послуг має стати нормативне визначення поняття "державні послуги". У межах компетенції кожного органу державної влади необхідно на рівні стандартів визначити обсяг державних послуг, порядок надання та критерії оцінки їх якості, передбачивши запровадження відповідальності за порушення порядку надання таких послуг. З цією метою слід систематично проводити оцінки результатів діяльності державних органів через опитування громадян для виявлення задоволення їх

потреб у послугах. Модернізувати та удосконалити діяльність апаратів державної влади, оптимізувати чисельність, постійно проводити моніторинги відповідності діяльності апаратів вимогам суспільства.

       З огляду на це потребує вдосконалення нормативне регулювання вимог професійної етики державних службовців, підстав та процедури притягнення до відповідальності за її порушення.

Врегулювання зазначених питань має узгоджуватися із судовою реформою, заходами щодо запровадження адміністративної юстиції і дасть можливість забезпечити ефективний захист прав громадян у разі їх порушення органами державної влади.

          Одним із чинників, який сповільнює інтеграцію України до Європейського Союзу є недостатньо ефективний кадровий потенціал державної служби [6]. Саме ефективна система набору та відбору на державну службу є головною умовою ефективності державного управління загалом [11, с.4].

       При наявності вакантних посад в органі державної влади в 90% випадків оголошується конкурсний відбір. У  Польщі   з    метою    уникнення     політизації   процесу    добору    персоналу     детально         сформульовані       жорсткі   вимоги    до  кандидатів    на  посади    у  державному      секторі.

          Так,   кандидати,   перш   ніж   отримати   статус   державного   службовця,   мають   пройти  кваліфікаційні процедури протягом кількох років. Кандидата призначають на посаду на   тимчасовій   контрактній   основі   (до   3   років).   У   цей   період   працівник   проходить           шестимісячне    стажування     та  отримує     певну   початкову     професійну     підготовку.  Підготовчий      період   закінчується    іспитом,    який   приймає    екзаменаційна      комісія.  У  разі  позитивного   результату    та  за  умови,  що   кандидат    має   університетський   ступінь, дворічний стаж роботи на державній службі, володіє щонайменше однією  іноземною   мовою   та   не   стоїть   у   резерві   збройних   сил,   він   отримає   контракт   на  роботу у державному секторі на невизначений термін.

     Запозичення європейського досвіду конкурсного відбору державної служби можливе за повної гармонії запропонованих елементів з існуючою системою державної служби, та повинно відповідати вимогам часу, держави та державних службовців, бути поступовим, доцільним, та охоплювати такі аспекти [7]:

-       професіоналізм;

-       залучення незалежних експертів;

-       вимоги до кандидатів на посади державних службовців тотожні вимогам до посади;

-       відкритість для громадськості процедури конкурсного відбору.

     Для вирішення питання врегулювання конфлікту інтересів на державній службі необхідним є прийняття Закону України «Про конфлікт інтересів у діяльності публічних службовців». Цей Закон дозволить визначити поняття, засади запобігання та способи врегулювання конфлікту інтересів, що виникає в діяльності публічних службовців при виконанні ними своїх службових обов’язків, а також засади відповідальності за порушення вимог цього Закону щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів.

Таким чином, для перетворення державної служби України у державну службу європейського зразка необхідно в законодавчих актах передбачити:

– встановлення публічно-правових відносин між державними службовцями і державою;

– забезпечення політичної нейтральності державних службовців шляхом розмежування політичних та адміністративних посад у системі виконавчої влади;

– чіткі критерії віднесення до посад державних службовців працівників, які виконують відповідні державно-владні повноваження;

– реформування і законодавче врегулювання системи оплати праці державних службовців;

– встановлення прозорих та справедливих принципів відбору на посади державних службовців виключно на конкурсних засадах;

– запровадження в системі держслужби управління персоналом, що базується на принципах законності, компетентності та професійних заслуг;

– встановлення індивідуальної дисциплінарної відповідальності державних службовців, конкретного переліку дисциплінарних порушень і дисциплінарних стягнень, процедури наслідування їх та порядку оскарження.

ВИСНОВКИ

Україна прагне стати частиною Європейського адміністративного простору. Рух до Європи має супроводжуватися подоланням істотних розбіжностей українських і європейських реалій, цінностей, ідей, динаміки розвитку, що потребує принципово іншої державно-управлінської моделі та подальшого реформування державної служби, приведення її до європейських стандартів.