Государственная гражданская служба федеральной исполнительной власти. Особенности, специфика, перспективы развития

Федеральное агентство по образованию  РФ

Байкальский государственный университет  экономики и права

Кафедра: Экономики и государственного управления

Факультет: Государственного и муниципального управления

Курсовая работа

По дисциплине: «Основы организации государственной и муниципальной службы»

На тему:

«Государственная  гражданская служба федеральной  исполнительной власти. Особенности, специфика, перспективы развития»

                                                                       Выполнила: Томшина Ирина

                                                                                     Группа У-09-1

                                                                Проверила:  к.э.н., доцент

                                                                Бахтаирова Елена Александровна

Иркутск 2013

Содержание:

Введение…………………………………………………………………………3

Глава 1.Понятие, система и принципы государственной службы……...5

           1.1.Особенности федеральной гражданской службы…………………11

Глава 2. Гражданская служба федеральной исполнительной власти…………………………………………………………………………...11

           2.1. Особенности государственного управления в федеральной исполнительной власти……………………………………………………………………14

           2.2.Функции федеральной гражданской службы……………………....16

           2.3.Условия и порядок поступления на федеральную гражданскую службу в федеральный орган исполнительной власти………………………..18

           2.4.Квалификационные требования при поступлении на гражданскую службу в Аппарат Правительства………………………………………………21

           2.5.Ограничения, связанные с гражданской службой…………...……..22

Глава 3. Проблемы и перспективы развития государственной гражданской службы федеральной исполнительной власти…………….23

Заключение……………………………………………………………………...27

Список литературы…………………………………………………………….28

Введение

Государство,  являясь  особой организацией  публичной политической  власти  господствующего класса  (социальной  группы,  блока классовых сил всего народа),  имеет свои  задачи  и функции.

Эти  задачи  и  функции  практически  реализуются  посредством  конкретных  действий  личного  состава,  находящегося  на  службе  у  государства  -  государственных  служащих. 

Задачи  и  функции  государства  становятся,  при  их  практической  реализации,  задачами  и  функциями  служащих.  От  государственных  служащих  зависит  работа государства.

Государственная  служба  продолжает  и  завершает организацию  механизма  государства,  придавая ей готовый вид  и делая ее пригодной к практической  реализации  задач и функций государства.  В каждое  звено государственного  механизма  служба  вносит жизнь,  комплекс  мер,  средств,  форм  и  методов  для  реальной,  практической  деятельности.

Государственная  служба  выступает  в  качестве  первейшего  организационного  средства  выполнения  государством  своих  целей.

В  структуре  государственной  службы  различаются  две стороны,  две группы  отношений: 

• организация  государственной  службы  ее  подготовка  и служебная деятельность;   
• осуществление  каждым и всеми служащими своих  служебных  практических  полномочий.

Организация  государственной  службы  включает  в себя:

1. установление  должностных  наименований  и  определение  полномочий  по  каждой  должности; 
2. выработка  правил  поступления  на  государственную  службу;
3. подготовка  кадров  и повышение их  квалификации; 
4. правила  продвижения  по  службе; 
5. применения  мер  поощрения  и  мер  дисциплинарной  и  иной  ответственности; 
6. правила  прохождения службы  и прекращения служебных отношений и т.д. 

          Данная  область  отношений  связана  с  кадрами  и  имеет  подготовительные  цели  для практической  деятельности.

Другая  сторона  государственной  службы  -  это  практическая  деятельность  государственных  служащих  по  реализации  порученных  им  полномочий.

Каждый  служащий занимает  должность,  определяющую  объем  его  полномочий,  которые  и  подлежат  реализации.  Со  стороны  материального  содержания,  эти полномочия  весьма  разнообразны. Разнообразны  они  и  по  правовым  формам  своей  реализации  (составление  документов,  работа  с  ними,  прием  лиц,  рассмотрение  жалоб  и  т.д.).

Государственная  служба  представляет  собой  один  из  правовых  институтов,  нормы  которого  регулируют  обе  стороны  государственной  службы  (организацию  государственной  службы  и  осуществление  государственными  служащими практических  полномочий).  Как правовой  институт,  государственная служба  объединяет  нормы различных отраслей  права -  административного,  трудового финансового и некоторых других  отраслей  и потому  относится к сложным правовым  институтам.

В  настоящее  время,  данная  тема  широко  обсуждается в научных кругах,  на  страницах монографий,  учебных пособий,  выходит множество  законов и подзаконных нормативных правовых  актов.  Это связанно  с новыми  подходами  к  пониманию  и  месту  государственной  службы  в  современном государстве,  а также с проведением реформ в данном  направлении

Глава 1. Понятие, система и принципы государственной  службы

К числу важнейших  правовых и организационных основ системы государственной службы в РФ  относятся понятия государственной  службы и ее видов, а также принципы ее построения и функционирования, классификация должностей государственной службы и государственных служащих, квалификационные требования к государственным служащим и правовое положение (статус) государственных служащих.

В Федеральном законе от 27 мая 2003г. «О системе государственной  службы в РФ», в соответствии с Конституцией РФ определены единые, правовые и организационные основы системы государственной  службы, в том числе управления в этой сфере, а также закреплены общие правила государственной  службы России, которые должны применятся при правовом регулировании всех видов и уровней государственной  службы, а так же применение их на практике  соответствующими государственными органами  и должностными лицами.

Впервые понятие государственной  службы было нормативно закреплено в  п.1 ст. 2 Федерального закона  от 31 июля 1995г. «Об основах государственной  службы Российской Федерации» (ныне утратившим силу), где под государственной  службой  понималась профессиональная деятельность граждан РФ  по обеспечению исполнения полномочий только государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ и ее субъектов.

 В ст. Закона «О системе государственной  службы Российской Федерации» дано новое определение понятия государственной  службы. Теперь государственная  служба  РФ определяется как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных  государственных органов; субъектов Федераций; органов государственной власти субъектов Федераций, иных государственных органов субъектов Федераций; лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лица,  замещающих  государственные должности РФ); лиц, замещающих должности, установленные конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федераций (лица, замещающие государственные должности субъектов федераций).

 Что касается лиц,  замещающих государственные должности  РФ, то сводный перечень наименований таких должностей был утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995г¹. К ним относятся: Президент и Председатель правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители законодательной и исполнительной власти субъектов Федераций, депутаты, министры, судьи и некоторые другие. Лица, замещающие эти должности  и не являющиеся государственными служащими, осуществляют общегосударственные  функции, и на них, в соответствии с их компетенцией, возлагается ответственность за положение дел в стране, а также нормальное функционирование государственного аппарата.

Государственная служба представляет собой вид общественно- полезной профессиональной служебной деятельности, которая хотя и носит обслуживающий (обеспечивающий) характер, в конечном итоге заключается в содействии по реализации задач и функций  того государственного органа, службы или учреждения, в котором государственный служащий проходит службу.

Федеральным законом  от 27 мая 2003г. установлена новая система  государственной службы с видовой классификацией. Если ранее, согласно Федеральному закону «Об основах государственной  службы Российской Федерации», государственная  служба подразделялась только по уровням – на федеральную и субъектов РФ, то теперь, согласно закону от 27 мая 2004г., она подразделяется на три вида – гражданскую, военную и правоохранительную. При этом только гражданская государственная служба подразделяется на  федеральную государственную гражданскую службу  государственную гражданскую службу субъектов РФ. А военная и правоохранительную служба, наряду с государственной гражданской службой,  считаются видами федеральной государственной службы. Наряду с федеральной государственной службой, в России складывается государственная гражданская служба субъектов Федераций, которая в значительной степени регулируется региональным законодательством исходя из общин (единых) правовых и организационных основ, но с учетом местных условий.

Законом о системе  государственной  службы в РФ установлены  следующие основные принципы ее построения и функционирования.

1. Принцип федерализма, который обеспечивает единство системы государственной  службы и соблюдения конституционного разграничения предметов  ведения и полномочий федеральными органами  государственной власти и органами государственной власти субъектов Федераций. Федеральная государственная служба находится в ведении Конституции Р.Ф, согласно статье 71.

Учитывая  наличие  в субъектах РФ (республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области), только одного вида государственной  службы, Федеральным законом «О системе государственной  службы Российской Федерации» (ст. 2) установлено, что правовое  регулирование и организация федеральной государственной гражданской  службы  находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской  службы субъекта Федераций  находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а ее организация – в ведении субъекта Федерации.

2. Принцип законности означает, что исполнительные органы и должностные лица при осуществлении  своих задач и функций  обязаны строго соблюдать  законы и иные нормативные акты о государственной  службе. Принцип законности  отражает требования ст. 4 Конституции о том, что Конституция страны и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ, а все остальные нормативно правовые акты, в том числе по вопросам государственной  службы, должны соответствовать Конституции. Нельзя допускать такого явления, когда субъекты Федерации отдают предпочтение  своим правовым актам, в том числе по вопросам государственной гражданской службы, по сравнению с федеральными актами. Понимание и применение всех правовых актов должно быть единообразным. Всякое правонарушение должно влечь за собой ответственность виновных лиц.
3. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдение  и защиты представляют собой новое явление в российском законодательстве. Для правового государства в Р.Ф должно быть характерным, когда права личности действительно являются высшей ценностью, а  все государственные служащие  несут предусмотренную  законодательством РФ ответственность за деяния, нарушающие права  и законные интересы граждан. Гражданин должен быть надежно защищен от  «усмотрений» органов государства и его работников. Отсюда вытекает необходимость совершенствования национального законодательства, приведение его в соответствие  с общепризнанными принципами и нормами  международного права, международными договорами  России и стандартами, в том числе по вопросам государственной службы.
4. Принцип равного доступа граждан к  государственной службе закреплен в ст. 32 Конституции. Это соответствует ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966г. Сущность принципа заключается в том, что при приеме на государственную службу, не допускаются: прямые или косвенные  ограничения в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия  или отсутствия гражданства  субъекта РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность доступа к государственной службе  обусловлена владением государственным языком РФ, возрастом и другими требованиями, установленным федеральным законом о виде государственной службы.
5. Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода  к организации государственной службы, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Федераций. Конечно, субъекты Федерации,  действуя в рамках своей компетенции, вправе сами определять структуру своих органов власти, органов по вопросам государственной гражданской службы и кадров и самостоятельно осуществлять кадровую политику. Однако, при этом должны использоваться:  общероссийская система государственных должностей, классных чинов и единый порядок прохождения государственной гражданской службы.
6. Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы нашел свое отражение в законодательном закреплении единства основных  квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы и должностей муниципальной службы. Требований к профессиональной подготовке, переподготовке по повышению квалификации государственных гражданских служащих и муниципальных служащих. Соотносимы основные условия оплаты служебной деятельности и социальных гарантий, а также пенсионного обеспечения.
7. Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества объективное информирование общества о деятельности государственных служащих является важной предпосылкой  эффективного функционирования государственной службы.

Статьей 15 Конституции  установлено, что законы подлежат обязательному опубликованию, неопубликованные законы не применяются.

Подлинной подконтрольности государственных служащих  не может  быть без разрешения гласности, учета  общественного мнения, открытости и  доступности  для контроля, систематического освещения  деятельности органов государственной власти  средствами массовой информации. Ни один работник государственных  органов не может оставаться вне контроля, вне критики.

8. Принцип профессионализма  и компетентности   государственных служащих имеет первостепенное значение при отборе кандидатов для замещения должностей государственной службы. Профессионализм означает исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей постоянно (в течение определенного времени) по приобретенной профессии за регулярно получаемое вознаграждение, проявляя при этом глубокое и всестороннее  знание правил и процедур, владение практическими навыками в определенной сфере деятельности. Компетентность отражает объем знаний и опыт работника.
9. Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность  как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц крайне необходима для обеспечения  нормальной деятельности  государственных органов, исключения фактов коррупции и принятия незаконных решений.

Реализация перечисленных  принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы.

1.1.Особенности федеральной гражданской службы

Характеристика федеральной  гражданской службы дается в Федеральном  законе «О системе государственной  службы РФ». В статье 5 п. 2 сказано: «Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации».

В целом, это определение вполне согласуется с ранее рассмотренными определениями государственной службы РФ и государственной гражданской службы. Единственное, что в нем не выражено определенно, так это то, что гражданские служащие в соответствующих ситуациях могут не только обеспечивать, но и исполнять полномочия государственных органов. Поэтому здесь вполне целесообразно привести и авторское определение: федеральная гражданская служба - это профессиональная административная (аппаратная) деятельность гражданских служащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных государственных органов.

Глава 2. Гражданская служба федеральной исполнительной власти.

Среди центрально-федеральных  подсистем гражданской службы особую значимость, по своей роли, имеет гражданская служба исполнительной власти. Во-первых, она располагает самым большим среди всех ветвей федеральной власти управленческим аппаратом. По численности он составляет 79,3% от всего количества федеральных гражданских служащих.

Во-вторых, это единственная ветвь федеральной гражданской  службы, в которой просматривается субординационный характер. Здесь имеются три, в определенной мере, соподчиненных между собой уровня. Высший уровень составляет гражданская служба президента. Затем, слабо подчиненная ей, гражданская служба Правительства. Нижнюю ступень этой иерархии занимают гражданские службы федеральных министерств и ведомств, которые подчиняются не только гражданской службе Правительства, но и гражданской службе Президента. При этом, федеральная гражданская служба исполнительной власти имеет в субъектах РФ свои представительства в виде территориальных органов управления различных министерств и ведомств. Стало быть, между этими тремя уровнями федеральной гражданской службы действует, хотя и весьма ограниченная и в чем-то несовершенная, вертикаль власти.

 В-третьих, данная ветвь гражданской службы более других обеспечена нормативными актами. Основные процессы здесь достаточно занормированы, хотя многие вопросы еще регулируются старыми аппаратными традициями и волей непосредственных руководителей.

Высшим уровнем гражданской службы федеральной исполнительной власти является гражданская служба, осуществляемая в рамках административных структур Президента. Она имеет достаточно многочисленный и сложный аппарат в структуре федеральной гражданской службы. Это наиболее меняющаяся и, все еще находящаяся в процессе организационного поиска, гражданская служба.

Администрация Президента формируется  на основании пункта «и» ст. 83 Конституции РФ и является структурным подразделением, обеспечивающим деятельность Президента. В соответствии с проведенной в марте 2004 г. Реорганизацией, в ее составе насчитывается 18 управлений. В их числе аппарат Совета безопасности РФ, аппарат полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, аппарат советников, государственно-правовое управление, канцелярия, контрольное управление, реферантура, секретариат руководителя Администрации, управление по внешней  политике, управление по внутренней политике, управление по кадровым вопросам и государственным наградам, управление по вопросам государственной службы, управление по обеспечению конституционных прав граждан, управление информационного и документационного обеспечения, управление по работе с обращениями граждан, управление пресс-службы и информации, протокольно-организационное управление, экспертное управление.

Второй уровень гражданской  службы федеральной исполнительной власти составляет гражданская служба Правительства. Она занимает промежуточное  положение между гражданской  службой Президента и гражданскими службами министерств и ведомств. Вместе с тем, как уже говорилось, это особая подсистема, во-первых, в структуре гражданской службы федеральной исполнительной власти, а во-вторых, в структуре всей федеральной гражданской службы.

Третий уровень федеральной  гражданской службы исполнительной власти образуют гражданские министерства и ведомства (службы и агентства). Они чрезвычайно разнообразны по своему содержанию и социальному назначению.

Анализ деятельности федеральных  министерств и ведомств показывает на сложившиеся, в основном не вполне рациональные и недостаточно стабильные, гражданские службы. Дело в том, что в данной подсистеме все подразделения управленческих аппаратов напрямую подчинены министрам и руководителям ведомств, которые часто меняются. Со сменой первых руководителей, как правило, меняются их заместители. Последние, в свою очередь, меняют руководителей курируемых им подразделений. А новые руководители подразделений «обновляют» состав своих подчиненных. Подобные, достаточно массовые, «обновления», конечно, негативно сказываются на профессионализме и компетентности гражданских служащих, на эффективности деятельности самих министерств и ведомств.

Решение этой проблемы возможно только за счет повышения правовой и административной стабильности гражданских служб  федеральных министерств и ведомств. Если попытаться опереться на зарубежный отечественный опыт, то во всех федеральных министерствах и ведомствах имело бы смысл учредить должности руководителей аппаратов (что сделано уже довольно последовательно в Администрации Президента, аппаратах Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, в некоторых министерствах и ведомствах). Наделить их статусом высших должностей гражданской службы, замещаемых на постоянной основе. И главное – сделать, замещающих эти должности лиц, ответственными за профессионализм и компетентность подчиненных им управленческих аппаратов. При таком порядке министры и руководители ведомств будут приходить и уходить, а руководители аппаратов оставаться, выполняя свою основную функцию хранителей и поборников управленческой эффективности гражданских служб соответствующих министерств и ведомств.

2.1. Особенности  государственного управления в  федеральной исполнительной власти.

Власть как одна из ветвей государственной власти обладает рядом особенностей, что, безусловно, отражается на характере и определении органа исполнительной власти. Выделить их можно путем рассмотрения признаков такого органа, затем сформулировав его определение и кратко охарактеризовав виды органов исполнительной власти.

Признаки органа исполнительной власти

Орган исполнительной власти: 1) составная часть механизма исполнительной власти; 2) действует, исключительно, в сфере исполнительной власти; 3) выступает по поручению и от имени Российского государства; 4) осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; 5) обладает собственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.

Таким образом, орган  исполнительной власти - составная  часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства (Российской республики в составе Российской Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.

В определенном объеме, в самой Конституции, содержится классификация органов исполнительной власти. Это: 1) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 2) правительства, советы министров; министерства, комитеты; службы, главные управления, департаменты, администрации, мэрии, отделы и др. (по организационно-правовым формам). В административно-правовой литературе различают органы общей компетенции (правительства, советы министров); органы отраслевой компетенции (министерства, комитеты и др.), органы межотраслевой компетенции (государственные комитеты по статистике, таможенный; по высшему образованию и др.)

Эти органы, в свою очередь, делят по порядку детальности: на коллегиальные и единоначальные. К коллегиальным относятся правительства, советы министров, государственные комитеты, комитеты, единоначальным — министерства, главные управления, департамент.

В последние годы появилась и получила развитие такая форма как федеральная служба: безопасности, по валютному и экспортному контролю; занятости, миграционная и др.

2.2.Функции федеральной гражданской службы.

 Большая часть государственных  служб федеральных органов государственной власти осуществляет свою деятельность в настоящее время на основе нормативно закрепленных положений или регламентов, в которых данная проблема получила определенное решение. И это, конечно, положительно сказывается на результатах данной деятельности.

Если же исходить из сущности и социальной роли федеральной гражданской  службы как административной деятельности, то ее функции, в основном детерминируются теми государственными органами, в рамках которых действуют. И, в частности, в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (2004г.) в п. 2 выделяется пять функций:

1. принятие нормативных актов;
2. контроль и надзор;
3. правоприменительные функции;
4. управление государственным имуществом;
5. оказание государственных услуг.

Более обстоятельно они  выглядят следующим образом:

1) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на определенный круг лиц;

2) под функциями по контролю и надзору понимаются:

- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения,

- выдача органами государственной  власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного  вида деятельности и (или) конкретных  действий юридическим лицам и  гражданам,

- регистрация актов,  документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

3) под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров;

4) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

5) под функциями  по оказанию государственных услуг, понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц.

Следовательно, федеральные  министерства осуществляют функции  по принятию нормативных правовых актов  для исполнения органами государственной (исполнительной) власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.