История развития отечественного делопроизводства по обращениям граждан

  Министерство  образования РФ

  Орловский государственный университет 

Факультет документоведения и педагогического  образования. 
 

                                           Кафедра: Документоведения

                                           и документационного

                                           обеспечения управления. 
 

  История развития отечественного делопроизводства по обращениям граждан. 

  Курсовая  работа студентки 4 курса дневного отделения. 

Содержание.

1.Введение………………………………………………………………………..3

2. Понятие  «обращение граждан»………………………………………………4

3. Этапы  отечественного делопроизводства…………………………………...8

4. Работа  с обращениями граждан в приказном  делопроизводстве…….........9

4.1. Челобитная - многофункциональный документ…………………………..9

4.2. Разновидности  челобитных………………………………………………...11

4.3. Структура и формуляр челобитных…………………………………….....12

5. Обращения  граждан в коллежском делопроизводстве……………………..17

6. Обращения  граждан в министерском делопроизводстве…………………..18

7. О  работе с обращениями граждан  в первые годы советской власти……...20

7.1. Первые нормативно-правовые акты о работе с заявлениями и

       жалобами граждан………………………………………………………….20

7.2. Губернские  бюро жалоб…………………………………………………....21

7.3. Анализ  жалоб и заявлений…………………………………………………26

8. Работа  с обращениями граждан в 30-е  годы………………………………..28

9. Законодательство  РФ о работе с обращениями  граждан…………………..30

10. Особенности  организации и ведения делопроизводства  по обращениям граждан на современном  этапе…………….…………………………………...38

11. Заключение…………………………………………………………………..50

12. Литература……………………………………………………………….......51 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Введение.

  Каждый  гражданин, живущий в Российской Федерации, может обратиться в государственные  органы власти и управления, организации  любой формы собственности, партии и общественные организации письменно или устно для того, чтобы выразить свое мнение о каких-либо сторонах жизнедеятельности государства и общества.

  Работа  с обращениями граждан и её законодательное регулирование  прошли эволюционный путь становления  и развития, соответствующий этапам отечественного делопроизводства.

  Тема  «работа с обращениями граждан» является актуальной. Так как государство  рассматривает обращения граждан  как важное средство реализации их конституционного права вскрывать  недостатки в деятельности государственного аппарата, отдельных организаций, вносить предложения по совершенствованию их работы, принимать участие в восстановлении нарушенных прав и свобод, а также в обеспечении социальной справедливости.

  При написании курсовой работы использовались законодательные акты, научная литература, учебники, периодические издания.

  Объектом  является обращение граждан.

  Предметом изучения данной темы является работа с обращениями граждан.

  Цели  данной курсовой работы:

  - рассмотреть вопросы законодательного  регулирования работы с обращениями граждан в различные исторические периоды;

  - раскрыть понятие «обращение  граждан»;

  - рассмотреть работу с обращениями  граждан в различных этапах  делопроизводства. 
 
 
 
 

2. Понятие «обращение  граждан».

  К обращениям граждан относятся предложения, заявления, жалобы, ходатайства. Каждое обращение может быть подано одним гражданином - индивидуальное обращение или несколькими гражданами - коллективное обращение.

  Предложение- это обращение гражданина, направленное на совершенствование работы органов власти и управления, решение важных вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер их деятельности, в котором предлагаются пути и способы решения затронутых проблем. Иными словами, это обращение всегда содержит конкретные предложения, направленные на совершенствование различных сторон жизнедеятельности государства и его институтов, и не связано с нарушением или реализацией прав гражданина.

  Заявление- это обращение гражданина по поводу реализации принадлежащих ему личных прав и законных интересов, закрепленных Конституцией РФ, федеральными законами, не связанное с нарушением этих прав и интересов. Таким образом, гражданин пишет заявление в том случае, когда знает, что наделен конкретными правами, и хочет эти права реализовать.

  Жалоба- это обращение гражданина о нарушении его прав, свобод и законных интересов. Жалоба подается гражданином, когда он хочет восстановить свои права или законные интересы, нарушенные действиями (или бездействием) органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных и выборных лиц, руководителей организаций и общественных объединений. Необходимо знать, что в соответствии со ст. 5 Закона №4866-1 жалоба может быть подана не позднее трех месяцев с момента, когда гражданину стало известно о нарушении его прав, и не позднее одного месяца со дня письменного или устного уведомления органа власти  или должностного лица об отказе в удовлетворении его требований, содержащихся в обращении. Если срок подачи жалобы пропущен по уважительной причине, он может быть продлен при условии, что гражданин представляет оправдательные документы. Безусловно, подаваемая жалоба не должна содержать материалы клеветнического характера, выражения, оскорбляющие честь и достоинство лиц, на которых жалуется гражданин. В противном случае в соответствии со ст. 129 и 130 Уголовного кодекса РФ он может быть подвергнут наказанию в виде штрафа или обязательных либо исправительных работ.

  В последние годы законодательством  РФ введен еще один термин в понятие  «обращения граждан»- «ходатайство».

  Ходатайство- это обращение гражданина, подаваемое в письменной форме, с просьбой о признании за ним определенного статуса, прав, гарантий, льгот с предоставлением документов, их подтверждающих. Этот вид обращения оформляется лишь в случаях и по вопросам, установленным законодательством РФ. Очень важно, чтобы ходатайства и все необходимые документы были оформлены в соответствии с требованиями закона. Например, лица, которые имели в прошлом гражданство СССР, представляют документы, подтверждающие факт проживания на территории Российской Федерации на день обращения. Эти граждане представляют ходатайство, к которому прикладывается вид на жительство, а при его отсутствии- паспорт гражданина СССР образца 1974 г. с отметкой о регистрации по месту жительства или со свидетельством о регистрации по месту жительства или по месту пребывания, либо документ, удостоверяющий личность иностранного гражданина или лица без гражданства со свидетельством о регистрации по месту жительства или месту пребывания.

  Законом г. Москвы от 14.02.1996 №4 «О референдуме города Москвы» в ст. 8 предусмотрена возможность направления ходатайства о проведении референдума для реализации гражданской инициативы жителей Москвы. В случае подачи ходатайства данный закон предусматривает необходимость указать формулировку вопроса или вопросов, выносимых на референдум, фамилии, имена и отчества, даты рождения, адреса мест жительства, серии и номера паспортов или заменяющих их документов членов инициативной группы, а также лиц, уполномоченных действовать от имени инициативной группы. К ходатайству обязательно должен быть приложен протокол собрания инициативной группы, на котором принималось решение о необходимости проведения референдума.

  Коллективное  обращение- это обращение двух или нескольких лиц в письменном виде, содержащее частный интерес, либо обращение, принятое на митинге, собрании и подписанное организаторами и (или) участниками митинга или собрания, имеющее общественный характер.

  Закон г. Москвы «Об обращениях граждан» ввел еще один вид обращения (разновидность коллективного обращения)- петицию.

  Петиция- это коллективное обращение граждан в органы власти города о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения городского законодательства. В случае получения петиции мэр г. Москвы совместно с городской думой рассматривает высказанные в ней предложения и в двухмесячный срок со дня официального внесения петиции принимает по ней решение.

  Граждане  имеют право обращаться в соответствующие  инстанции как письменно, так  и устно.

  Письменные  обращения граждан должны содержать наименование и адрес органа власти, организации или должностного лица, которым они адресованы, изложение существа предложения, заявления, жалобы или ходатайства, фамилию, имя, отчество обращающихся, их адреса, номера телефонов, дату и личную подпись. Если в обращении не указаны фамилия, адрес (места жительства, работы или учебы) и личная подпись, оно считается анонимным  и не должно рассматриваться, поскольку ответить будет некуда и некому.

  Устные  обращения граждан излагаются во время личного приема. Если изложенные факты и обстоятельства очевидны и не требуют дополнительной проверки, а личности обращающихся известны, на них дается устный ответ. В некоторых случаях, когда для квалифицированного ответа требуется время для наведения справок и т.д., гражданину отвечают письменно.

3. Этапы отечественного  делопроизводства.

  Работа  с обращениями граждан и её законодательное регулирование  прошли эволюционный путь становления  и развития, соответствующий этапам отечественного делопроизводства.

  В истории делопроизводства России выделяются 2 периода: история дореволюционного делопроизводства и делопроизводство в советскую эпоху.

  Делопроизводство  дореволюционной России включает 3 этапа развития, каждый из которых  получил своё название по центральным органам управления соответствующего периода:

  приказное делопроизводство (XVI-XVII вв.)

  коллежское  делопроизводство (XVIII в)

  министерское  делопроизводство (XIX- нач.XX в)

  Государственное делопроизводство советской эпохи  начинается в октябре 1917 г. и заканчивается в декабре 1991 г.

  В приказном делопроизводстве частные  лица посылали в государственные  учреждения челобитные.

  В коллежском делопроизводстве челобитные стали называть прошениями.

   4. Работа с обращениями  граждан в приказном  делопроизводстве.

  4.1 Челобитная - многофункциональный  документ.

  Официально-деловой  стиль формировался на протяжении нескольких веков, и большое значение в его  развитии имел период 17-18 вв., связанный  с формированием приказного делопроизводства и с деятельностью Петра I.

  Среди многочисленных и разнообразных  по своей социальной значимости, по сфере использования и по своим  формальным особенностям деловых документов 17 века особо привлекают внимание челобитные. Так назывались в 16-17 вв. всякого рода прошения, заявления, жалобы на имя царя, членов его семьи, патриарха, феодала.¹

  Как показывают памятники письменности 14-16 вв., слово «челобитная» появляется в московской деловой письменности в последней четверти 15 в., заменяя  употреблявшийся до этого термин «жалобница», имевший более узкое значение (акт, содержащий жалобу).

    Челобитные Московской Руси представляют  особый интерес, так как с  одной стороны, отражают традиционную  приказную стихию, а с другой- отличаются широтой охвата действительности., тематическим разнообразием и включением в свою сферу элементов живой разговорной речи. Если говорить о содержании челобитных, то, по-видимому, нет такой стороны русской жизни 17 в., которой бы не касался этот документ. Просили о приеме на службу, об освобождении от нее по старости или увечью, о служебном перемещении, писали челобитные с просьбой о суде по кражам и грабежам, нарушениям договоров, невыплате долгов. Широкий охват русской действительности 17 в., богатство бытовыми подробностями обеспечивают разнообразие лексического фонда челобитных.²

  Челобитная  в 17 в.- многофункциональный документ. Термин «челобитная» являлся в 17 в. Родовым наименованием определенной группы актов (прошений, официальных  заявлений, жалоб, доносов) по «государеву  слову и делу».

  Официально-деловой  характер челобитных обусловлен прежде всего тем, что по законам того времени всякое обращение в правительственные органы адресовалось на имя царя-самодержца; известную роль играло и то, что челобитные на имя царя составлялись в земских избах, где сосредоточивалось управление «посадской общиной», т.е. в органах, стоящих на грани правительственных и частных учреждений.

   4.2 Разновидности  челобитных.

  Челобитные  относятся к официально-деловой  письменности, т.к. они либо представляют собой документ судебной практики (исковая, изветная, повинная, ставочная, отсрочная, мировая челобитные), либо являются документами, на основе которых верховная власть принимает определенное решение и издает соответствующий официальный акт, выдает жалованную, льготную или какую-нибудь другую грамоту, дает указание «подписать» данную челобитную, т.е. сделать на ней имеющую силу указа пометку о принятом по челобитной решении или же официально регистрирует чье-либо заявление о чрезвычайном событии (побеге, смерти, недостойном поведении, угрозе убийством или пожаром), тем самым, снимая с заявителя вину за возможные последствия происшедшего или предупреждая возможность преступления (явочная челобитная).³

  Вместе  с тем челобитные являются и частно-деловыми актами, т.к. они в подавляющем  своем большинстве связаны с интересами определенного лица, касаются взаимоотношений между отдельными членами общества: это исковые челобитные, просьбы о суде, пересуде, перенесении судебного дела в другой орган, о предоставлении льгот, откупов, о приеме на службу или освобождении от нее, о пожалованиях за службу, о разрешении обмена поместьями и т.д.

  Все указанные выше разновидности челобитных - обычные документы частно-управленческой переписки между феодалом- землевладельцем (царем, вотчинником или помещиком, представителями белого и черного духовенства), предпринимателем- промышленником или купцом и их «людьми» (крестьянами, ремесленниками, работниками, старостами, приказчиками и др.

4.3 Структура и формуляр  челобитных.

  Описание  структуры различных видов челобитных и их формуляра дает возможность выделить их постоянные, повторяющиеся из документа в документ части, определить набор специфических языковых средств (устойчивых предложений, штампов, клише), которые использовались при написании каждой такой части. Приемы построения и формуляр отражают традицию, сложившиеся способы оформления данной разновидности актов.

  В соответствии со структурой челобитных в их формуляре выделяют устойчивые сочетания (формулы) начального протокола (заголовок, вводная формула акта), и конечного протокола (концовка, заключительная формула акта).

  Начальный протокол челобитных представляет собой  полное двусоставное глагольное распространенное предложение. Порядок слов обратный, предложение начинается с косвенного дополнения. В водной формуле челобитных выделяют 3 элемента:

  адресат- косвенное дополнение в дательном  падеже;

  челобитье- сказуемое предложения;

  адресант (челобитчик)- подлежащее предложения.

  Каждый  из этих элементов дополняется относящимися к нему словами и словосочетаниями (согласованными и несогласованными определениями, приложениями).

  Остановимся на отдельных элементах начального протокола челобитных.

  Формула адресата включает в себя собственное имя того лица, к которому обращается челобитчик (имя и отчество, крайне редко- имя, отчество и фамилию у светских лиц), а также его титулы, например:

  Великому  гсдрю црю и  великому кнзю Петру  Алексъвичу всеа Великия  I Малыя i Бълыя Росиi самодержцу бьет челом холоп твои.

  В анализируемых материалах представлены также титулы в формуле адресата официальных челобитных на имя духовных носителей разного ранга: Великому гсдрю стъишему Никону патриарху московскому и всея Великия и Малыя Росиi бьет челом Васка Шорин.

  Как видно из приведенных примеров, во всех случаях обращения к светским властям челобитчики указывают в водной формуле отношение адресата к верховной государственной власти, от имени и по поручению которой действует данный светский правитель.

  Таким образом, формула адресата в заголовке  челобитной носит традиционный характер, переменным элементом в ней является лишь собственное имя лица, которому направляется данный акт.

  Рассмотрим  употребление челобитья в начальном протоколе. Челобитье- сказуемое в предложении, составляющем начальный протокол челобитной. Оно представляет собой фразеологизм бить челом⁴ с глаголом в форме 3-го лица единственного или множественного числа настоящего времени. Челобитье употребляется во всех разновидностях челобитных- официально-деловых и частно-деловых.

  В рассматриваемых официально-деловых  XVII в и частных актах в 5,6% всех случаев бить челом используется в значении «жаловаться, предъявлять иск» и имеет при себе косвенное дополнение в винительном падеже с предлогом «на», например: Црю гсдрю и великому кнзю Михаилу Федоровичу всеа Русиi бьет челом Васка Шорин на зятя своево на Степана Федорова.

  В результате исследования установлено, что в явочных челобитных официально-делового и частного характера челобитье  дополняется глаголом являть⁵ без дополнения или с дополнением в винительном падеже с предлогом «на»: бьет челом и являетъ холоп твои кадашевецъ Петрушка Семенов…; бьет челом и являет холопъ твои садовникъ… на Микиокоровд жену Басаргина.

  В заголовочной формуле фразеологизм бьет (бьют) челом всегда располагается  между данными об адресате и сведениями о челобитчике.

  Итак, рассмотрение второго элемента вводной  формулы челобитных показывает, что  традиционным является употребление в  ней глагольного фразеологизма  бить челом на кого-либо.

  Последним элементом заголовка в исследуемых  деловых челобитных XVII века является формула адресанта. Данные об адресанте челобитных являются подлежащим в предложении- формуле начального протокола. Приведем несколько примеров: бьет челом холоп твои кадашевец Якушко Петровъ…; бьет челом сирота твои Ардынские слободы тяглец Трошка Тимофъев.

  Из  приведенных примеров видно, что  подлежащим в водной формуле являются данные об адресанте: его имя, отчество (или наименование по отцу) и фамилия  или прозвище. Эти сведения об адресанте  всегда сопровождаются приложением⁶: холоп твой (ваш) у служилых людей разных сословий, сирота твой (ваш) у крестьян, богомолец твой (ваш) у священнослужителей всех рангов.

  Основная  часть челобитных состоит из двух разделов. Первый из них содержит изложение  обстоятельств дела, мотивов, причин, которые побудили челобитчика обратиться с просьбой, жалобой, официальным заявлением о чем-нибудь или с предъявлением исковых претензий к кому-нибудь, и называется казусным. Во втором разделе излагается просьба или сообщается о тех действиях, которые были бы желательны для адресанта челобитной в связи с изложенными обстоятельствами дела (просительная часть). Такое построение челобитной является обычной нормой.

  Казусная  часть начинается с датировки, которую  выражает обстоятельство времени: указывается  год и чаще всего в предложном падеже с предлогом в (в нынешнем или в прошлом, в… году); далее следует указание на месяц, как правило, в родительном падеже (декабря) и на день, когда произошло описываемое, чаще всего в винительном или предложном падеже с предлогом в (въ десятыи ден).

  Таким образом, анализируемый материал позволяет нам говорить о наличии формулы: Нынешнего… года декабря в… день.

    Повествовательная часть, начинающаяся  с датировки, отмечена во всех  разновидностях челобитных. Этот  основной способ зачина изложения  обстоятельств дела лишь в собственно челобитных уступает повествовательному- глагольному- зачину.

  Изложение обстоятельств дела начинается с  глагола- сказуемого, подлежащее следует  за ним. Такое начало свойственно  повествовательному стилю речи.

  В казусном разделе челобитных, где сообщается о том или ином событии в жизни челобитчика, обстоятельствах, условиях, в которых он оказался и которые вынудили его обратиться в официальные органы или к феодалу с жалобой, просьбой, официальным заявлением, доносом или иском, изложение сути дела ведется свободно. Тем не менее, и в этом разделе используются и традиционные формулы, и устойчивые, выработанные приказно-деловой практикой приемы начала повествования.

  Второй  раздел основной части челобитной представляет собой особую формулу, в которую заключалось содержание просьбы.

  В подавляющем большинстве исследуемых  челобитных официального и частного характера формула просьбы начинается с развернутого обращения: полного  титула, имени и отчества адресата с эпитетами милосердный или  милостивый, присоединяемым к титулу царя, и благоверная, который включался в титул царицы. После обращения в рассматриваемых актах следует побудительное предложение со сказуемым- глаголом пожаловать⁷ с обязательным прямым дополнением меня, нас. В качестве второго однородного сказуемого в формуле просьбы используется обычно глагол волеизъявления велеть⁸ в сочетании с инфинитивом, называющим желаемое действие.

  Заключительная  формула (конечный протокол) челобитных весьма единообразна как в официально-, так и в частно-деловых актах. Она состоит из обращения и глагола смиловаться в повелительной форме: Црь гсдрь смилуися.

  Такая формула конечного протокола (с  глаголом смиловаться в повелительной  форме) представлена в 42,7% случаев в  официально-деловых челобитных (прошения (13), изветные (3), исковые (20), явочные (9), отсрочные (2)) и в 30% случаев в частно-деловых (прошения (4), изветные (1), исковые (7), явочные (3)).

  Более распространена была форма конечного  протокола, в которой употреблялись  оба глагола: смилуйся, пожалуй, в результате чего автор стремился усилить воздействие на адресата: црь гсдрь смилуися пожалуй. Данная конечная формула в 52,7% случаев используется в официально-деловых актах (прошения (19), изветные (4), исковые (24), мировые (2), явочные (7), отсрочные (1), ставочные (1)) и в 62% случаев- в частных челобитных (прошения (18), изветные (1), исковые (9), явочные (3)).

  Таким образом, конечный протокол челобитных в двух его вариантах: обращение + смилуйся (смилуйся, пожалуй)- был единым и для официально- и для частно-деловых челобитных XVII в, отступления обнаружены лишь в 5%. Большая часть отступлений заключается в отсутствии формулы конечного протокола.

  5. Обращения граждан  в коллежском делопроизводстве.

  В период коллежского делопроизводства наименование вида документа- «челобитная»- не изменилось. Значительным изменениям подверглась форма их написания. В 1723 г. Петр I издал указ «О форме суда», который во многом изменил правила составления челобитных.⁹ Указ предписывал, чтобы титул царя указывался только один раз в начале челобитной, а сама просьба излагалась по пунктам. Это облегчало изучение содержания челобитных и формулирование решений об их исполнении, которые проставлялись на полях против каждого пункта.

  Текст челобитных в XVIII в. писали в следующей последовательности: в начале указывался титул царя: «Державнейший царь, государь милостивейший», затем излагалось содержание просьбы, которая начиналась со словесной формулы: «Всемилостивейший государь, прошу Вашего Величества», а заканчивать челобитную следовало словами: «Вашего Величества нижайший раб». В правление Екатерины II эта уничижительная формула была отменена и челобитные (которые все чаще стали называть «прошения челобитчиковые») стали подписывать «Всеподданнейший» или «Верноподданнейший».

6. Обращения граждан в министерском делопроизводстве.

  В период министерского делопроизводства письменные обращения частных лиц  в государственные учреждения были названы «просительские дела и бумаги». В их состав входили прошения, жалобы и отзывы. В прошениях излагались просьбы. Их было несколько видов: