Организация и методика проведения налоговых проверок. Налоговое администрирование: принципы и организация

Министерство образования и  науки Российской Федерации

Федеральное агентство  по образованию

Государственное образовательное  учреждение

высшего профессионального  образования

финансово-экономический  факультет

кафедра налогов  и налогообложения

КУРСОВАЯ  РАБОТА

ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПРОВЕДЕНИЯ НАЛОГОВЫХ  ПРОВЕРОК

НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ:

ПРИНЦИПЫ  И ОРГАНИЗАЦИЯ

Введение

Тема данной курсовой работы « Налоговое администрирование».

Одним из приоритетных направлений демократического развития российского общества и повышения качества экономического роста является достижение высокой эффективности государственного управления в сфере налогообложения, успешность проведения научно обоснованной административной реформы. Именно налоговое администрирование призвано навести порядок в налоговых отношениях государства и налогоплательщиков. Однако, несмотря на возросший интерес в научной и практической литературе к вопросам налоговой деятельности государства, исследование вопросов налогового администрирования в правовой науке находится на начальной стадии. А ведь одной из главных составляющих надежной системы сбора и перераспределения налогов является налоговое администрирование. В современных условиях экономического кризиса вопрос налогового администрирования принимает особую актуальность, ведь для проведения эффективной финансово-экономической политики государству необходимо иметь такую систему налогового администрирования, механизм которого надежно обеспечивал бы налоговые поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды.

Целью данной работы является изучение налогового администрирования как правовой категории и рассмотрение основных моментов его организации в Российской Федерации.

Исходя из поставленной цели можно выделить основные задачи исследования, которые помогут точнее уяснить сущность работы, как-то:

1. определение понятия «налоговое администрирование», изучение его со стороны правовой категории через систему принципов;
2. проведение анализа в области налогового планирования и оценка результатов контрольной работы налоговых органов, осуществляющих налоговое администрирование;
3. выявление основных проблем организации налогового администрирования в современных условиях, а также путей его совершенствования.

При написании  данной курсовой работы были использованы законодательный материал, а также учебные пособия и различные научные статьи, относящиеся к налоговой тематике.

1 Организация  налогового администрирования в  Российской Федерации

1.1 Налоговое администрирование  как правовая категория

Одной из основных задач налоговой политики является формирование такой модели правового воздействия на отношения, возникающие в процессе установления, исчисления и уплаты налогов (налоговые отношения), которая позволяла бы сбалансировать публичные и частные интересы различных участников экономических отношений, обеспечивая выполнение органами публичной власти своих законодательно определенных функций наиболее эффективным и минимально затратным образом, при этом по возможности минимальным образом вторгаясь в право частной собственности и негативно воздействуя на развитие экономических отношений.

Администрирование как основная функция управления, в соответствии с классической теорией  управления, включает: планирование - постановку целей, задач (заданий); организацию - создание формальной структуры подчиненности и соответствующего разделения работы между подразделениями; руководство - оперативное принятие решений в виде приказов и распоряжений, обеспечение согласованности взаимодействия всех подразделений; учет; контроль; анализ.

Несмотря на возросший интерес в научной  и практической литературе к вопросам налоговой деятельности государства, исследование вопросов налогового администрирования  в правовой науке находится на начальной стадии. В современных  официальных документах определение термину "налоговое администрирование" не дается. Сам термин "налоговое администрирование" зачастую встречается в контексте его совершенствования и улучшения. При этом следует отметить, что среди российских экономистов до сих пор отсутствует единство в понимании налогового администрирования. В юридической литературе не дается определения понятия налогового администрирования. Экономистами и юристами оно в основном определяется как деятельность налоговых органов (в соответствии с их правами и обязанностями) по осуществлению контроля за соблюдением налогового законодательства. Однако при таком определении налогового администрирования происходит замена термина "налоговый контроль" другим термином - "налоговое администрирование"

По мнению Л.Я. Абрамчик, налоговое администрирование можно рассматривать как своеобразный механизм управления в налоговой сфере. При этом в узком смысле налоговое администрирование автор определяет как повседневную деятельность налоговых органов и их должностных лиц, обеспечивающую своевременную и полную уплату налогоплательщиками в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платежей.

Как считает  Л.И. Гончаренко, налоговое администрирование - это определяющая часть управления налоговой системы, внутренний фактор ее развития. Налоговое администрирование осуществляется исполнительными органами власти и налоговыми органами. Текущий и последующий мониторинг позволяет принимать управленческие решения, направленные на поддержание и развитие налоговой системы и налоговых органов как ее части.

Более широкое  определение налогового администрирования  следующее: это приведение процесса взимания налогов и возникающих  отношений и связей между представителями  налоговых органов и налогоплательщиков в соответствии с изменившимися  производственными отношениями и формами хозяйствования. Более конкретное определение: это деятельность уполномоченных органов власти и управления, направленная на исполнение законодательства по налогам и сборам, обеспечение эффективного функционирования налоговой системы и налогового контроля. Налоговое администрирование - это организация сбора налогов: от определения состава налоговой отчетности до разработки правил регистрации налогоплательщиков. Это также перечень информации, которую фирмы должны предоставлять налоговикам, с одной стороны, и та информация, которой налоговики должны делиться с фирмами - с другой стороны. Правила проверки, ответственность за налоговые нарушения - все, что сосредоточено вокруг налогов.

Таким образом, налоговое администрирование можно  определить как урегулированную нормами права деятельность государственных уполномоченных органов в налоговой сфере, направленную на реализацию эффективной налоговой политики.

Налоговое администрирование - это определяющая часть управления налоговой системы, внутренний фактор ее развития. Понятие налоговой системы состоит из совокупности двух взаимообусловленных признаков. С одной стороны, это совокупность налогов, сборов, других платежей, закрепленных в качестве государственных доходов. С другой стороны, это совокупность процессуальных отношений по поводу установления, изменения, отмены налогов, платежей, по поводу организации контроля и регламентации ответственности за нарушение налогового законодательства.

Налоговое администрирование  является частью налоговой деятельности, которая представляет собой подотраслевое проявление (разновидность) государственной и, соответственно, юридической деятельности. Следует отметить, что деятельность в широком понимании этого термина складывается из самой деятельности, предмета деятельности и средств деятельности, в узком смысле слова деятельность обозначает лишь саму деятельность, т.е. процесс. При этом деятельность в узком понимании представляет собой элемент деятельности в широком аспекте. Процессуальная форма является главным систематизирующим фактором деятельности, поскольку упорядочивает все элементы содержания, обусловливает их организацию и взаимодействие, создает необходимый правовой режим для продуктивного ее осуществления

Правовая форма  налоговой деятельности является результатом воплощения в жизнь функционального взаимодействия государства и права. Данная деятельность осуществляется государством охранительными и регулятивными способами. Механизм регулятивного способа обеспечивается регулятивными нормами, к которым относятся нормы, непосредственно направленные на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей. Это основная масса налогово-правовых норм, поскольку цель налогового права заключается в том, чтобы отрегулировать отношения в этой сфере, установив субъектов этих отношений, их обязанности и права, порядок реализации и т.д.

Таким образом, налоговое администрирование - это  управление налоговыми правоотношениями с помощью определенной государственной  финансово-экономической политики, с учетом ответственности за выполнение порученных задач, при непосредственном участии специальных государственных органов. Механизм налогового администрирования состоит из свода законодательных, подзаконных и инструктивных правил поведения в обозначенной сфере государственного управления, возлагаемых на каждого участника правоотношений.

Соотношение налоговой  политики и налогового администрирования  выражается в их тесной взаимосвязи. Однако определяющим в этой связке является налоговая политика. Налоговое администрирование является средством проведения политических государственных решений в налоговой сфере.

Налоговая политика - это система мер по налоговому регулированию, планированию и контролю. В политике преобладает и обосновывается идейная сторона принятия мер, решений по курсу действий, а в администрировании - их организационно-исполнительская сторона. Что касается содержательной сущности того и другого, то она одинакова, поэтому администрирование можно принять за механизм реализации налоговой политики, а механизмом реализации самого администрирования считать процедуры или реальные мероприятия. Налоговая политика, таким образом, формирует организационный механизм налоговой системы и определяет содержание администрирования налоговой системой.

1.2 Принципы налогового администрирования

Налоговое администрирование  как часть функционирующей системы, делающее это функционирование достаточно эффективным для общества, нуждается  в пересмотре фундаментальных основ  его организации. Определяя принципы налогового администрирования, следует отнестись к этому как к вопросу институционального ряда. Принципы не могут быть чем-то незыблемым и однозначным. Изменяются ситуация, условия деятельности - изменяются и принципы, которыми руководствовались люди в своей деятельности, поведении.

Общая теория права  определяет принципы как основные, исходные положения какой-либо теории, учения, мировоззрения. Установление перечня  принципов налогового администрирования  является одним из основных вопросов, по которым определяются критерии эффективности налогового администрирования. Известно два возможных пути управления - прогрессивный и экстенсивный.

Анализируя  процесс налогового администрирования  в России, можно выделить несколько  групп принципов, на основе которых строится процесс налогового администрирования. Необходимо отметить, что существуют принципы устойчивые, являющиеся сущностью администрирования. Есть принципы, которые определяют методологию, т.е. совокупность способов, приемов эффективного и оптимального достижения целей налогового администрирования.

Отдельные ученые выделяют помимо сущностных и методологических принципов еще и принципы как  основные правила административной налоговой деятельности. В основу налогового администрирования положены цель и задачи функционирования налоговой системы, меры налоговой политики государства и его субъектов, положения налогового законодательства, концепции и научные прогнозы. Изложенное является одним из основных сущностных принципов налогового администрирования, поскольку само по себе администрирование не может существовать отдельно от объекта управления - налоговой системы со всеми входящими в нее компонентами.

Следующим сущностным принципом является соответствие налогового администрирования установленным  государством критериям и приоритетам налоговой реформы - тем основным направлениям, которые требуется решать в первоочередном порядке. Указанный принцип предусматривает, что управление в налоговой сфере строится в рамках проводимой в государстве налоговой политики с учетом особенностей, присущих отдельным видам налогов и сборов.

Немаловажным  аспектом при определении принципов  налогового администрирования является максимальный учет налоговых потенциалов  и уровней налогового бремени  по отраслям хозяйствования, по регионам, по категориям налогоплательщиков. Осуществление налогового администрирования должно проводиться с учетом, например, налоговых возможностей конкретных территорий. За регионами в последние 3-4 года наблюдается закрепление регионального права осуществлять налоговое администрирование. И этот процесс продолжается. В компетенцию регионов включены законодательные функции по подготовке и принятию налоговых законов, перечень которых установлен НК РФ.

К иным принципам  налогового администрирования могут  быть отнесены целевые установки налогового администрирования в регионах и задействованных в нем органов власти, включая учет региональной специфики как в общегосударственном, так и в собственно региональном администрировании; разумное, обоснованное использование зарубежного опыта; паритет федерального и регионального администрирования. К методологическим принципам следует отнести скоординированные совместные действия, сотрудничество и контакты представителей государственных органов власти и налоговых служб; приоритет контрольно-экономической работы налоговых органов, дифференциация подходов к контрольным проверкам налогоплательщиков; поиск и реализация новых методов администрирования (идей и методического обеспечения).

Кроме приведенных  принципов выделяется группа принципов - основных правил административной налоговой деятельности: налоговое администрирование инвестиционной деятельности, развития малого бизнеса и других важных экономических и социальных процессов; особое внимание к администрированию отношений между налоговыми органами и налогоплательщиками; погашение не начисленных, а не поступивших в бюджет платежей - недоимок.

Каждое из направлений  налогового администрирования взаимосвязано  друг с другом. Их существование  и развитие строится в соответствии как с общими принципами налогообложения, такими как справедливость, определенность, удобство, эффективность, так и принципами, свойственными исключительно налоговому администрированию.

К таким принципам  можно отнести принцип комплексности, который предусматривает осуществление администрирования во взаимосвязи с оптимизацией всех элементов системы управления налогами, в том числе: целей, функций, технологии принятия и реализации управленческих решений, численности и квалификации кадров, организации их рабочих мест, механизмов и технического обеспечения управления.

Второй принцип - это оптимальное структурирование организации налогового администрирования, которое требует обязательного  соблюдения следующих основополагающих условий при ее формировании:

1. приоритет на всех стадиях объекта управления, т.е. совершенствование собственно системы налогов и соответствующего ей механизма налогообложения, что должно, в свою очередь, определять рациональность построения структуры самих налоговых органов;
2. строгая вертикаль единоначалия всех налоговых органов сверху донизу. Такой подход обеспечивает персонификацию ответственности руководителей всех уровней, исключающую игнорирование либо дублирование решений (функций);
3. гармонизация структурных элементов организации налогового администрирования, которая предусматривает соответствие структуры и количества управляющих органов на каждом уровне иерархии (т.е. по горизонтали) структурным особенностям по вертикали (количеству и специфике этих уровней) ее самой;
4. сбалансированность и в то же время разделение обязанностей, прав и ответственности каждого органа управления и каждого в них работника в целях создания условий для эффективности их совместного функционирования.

Третий принцип - результативность совершенствования  организации налогового администрирования, предусматривающая оценку ее качества по конечным результатам выполнения поставленных перед ней задач.

И последний  принцип - принцип согласованности  общей концепции совершенствования  организации налогового администрирования  с организационной основой ее реализации и наличием необходимых для этого ресурсов. Несоблюдение указанного принципа может привести, например, к такой ситуации, когда причиной прекращения выполнения намеченной налоговой администрацией программы сплошной компьютеризации налоговых органов и автоматизации обработки отчетной документации может стать отсутствие у нее средств для приобретения достаточного количества компьютерной техники и оснащения ею своих подразделений.

2 Анализ организации налогового администрировании в Российской Федерации

Как ранее было выявлено, ни НК РФ, ни иные акты законодательства о налогах и сборах не только не раскрывают содержания категории "налоговое администрирование", но и вообще данного термина нигде текстуально не содержат.

Сам термин "налоговое администрирование" стал применяться относительно недавно в основном в публицистических и научных материалах, посвященных налогообложению. Эта понятие стало использоваться и в некоторых подзаконных нормативных актах.

Так, в Приказе  МНС РФ от 16.04.2004 N САЭ-3-30/290 понятия "налоговое администрирование" и "налоговый контроль" используются как синонимы. А вот в Приказе ФНС РФ от 24.11.2004 NСАЭ-3-15/135@ понятие "налоговое администрирование" уже фактически противопоставляется понятию "налоговый контроль". В Постановлении Правительства от 27.04.2005 N 133-СФ термин "налоговое администрирование" обозначает понятие, охватывающее всю систему налогообложения России.

Можно было бы предположить, что, посвятив законопроект налоговому администрированию, законодатель, во-первых, должен дать четкое определение налоговому администрированию (например, в ст. 2 НК РФ "Отношения, регулируемые законодательством о налогах и сборах" или в ст. 30 НК РФ "Права налоговых органов"); во-вторых, соответствующие поправки в НК РФ должны непосредственно касаться именно налогового администрирования.

Однако ни того, ни другого сделано не было. Поправки коснулись почти всех статей первой части НК РФ и некоторых статей второй части, поэтому создается  впечатление, что вся первая часть  НК РФ (и немного второй) - это все налоговое администрирование.

Администрирование как таковое понимается как бюрократический метод управления посредством командования. В то же время администрировать означает управлять посредством приказов и распоряжений, часто без учета конкретных условий работы, существа дела и т.п.

Если исходить из анализа содержания поправок к  НК РФ в их совокупности, можно предположить, что отношения в сфере налогового администрирования - это любые отношения, связанные с прямым или косвенным взаимодействием фискальных (в первую очередь налоговых) органов с обязанными лицами - налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами, банками и др., причем это взаимодействие в первую очередь касается процедурных и процессуальных аспектов: последовательности действий, сроков их совершения, порядка оформления и обязательных реквизитов соответствующих документов и т.д.

Если же исходить из научного определения «налогового  администрирования», то это, в узком  смысле, повседневная деятельность налоговых органов и их должностных лиц, обеспечивающую своевременную и полную уплату налогоплательщиками в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платежей, в широком смысле, налоговое администрирование можно определить как урегулированную нормами права деятельность государственных уполномоченных органов в налоговой сфере, направленную на реализацию эффективной налоговой политики, которая включает в себя текущий и последующий мониторинг, который позволяет принимать управленческие решения, направленные на поддержание и развитие налоговой системы и налоговых органов как ее части.

Таким образом, исходя из определения налогового администрирования  в научной литературе, для оценки эффективности организации налогового администрирования в Российской Федерации, необходимо провести анализ контрольной работы налоговых органов по организация сбора налогов в бюджетную систему Российской Федерации и сравнить ее показатели с запланированными.

Данные по планируемым  и фактическим налоговым поступлениям в федеральный бюджет за 2006-2008 гг. представлены в Таблице 1.

Таблица 1 - Планируемые  и фактические налоговые поступления  в федеральный бюджет за 2006-2008 гг. (млрд. руб.)

Как видно из Таблицы 1, в целом фактические налоговые поступления в федеральный бюджет в 2006-2008 гг. имеют небольшое отклонение от запланированных показателей. Можно отметить положительную тенденцию роста налоговых поступлении. Это, в первую очередь, связано с организацией работы Правительства РФ по совершенствованию налогового администрирования. Так, 27 июля 2006 года Президент РФ подписал Федеральный закон N 137-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и часть вторую НК РФ и в отдельные законодательные акты РФ в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования". Изменения в Налоговый кодекс, внесенные данным законом, вступили в силу 1 января 2007 г., за исключением некоторых положений, срок вступления в силу которых специально указан.

Можно сказать, что закон во многом выполнил свою задачу: устранились многие пробелы и неточности, выявленные практикой применения кодекса, закрепились некоторые необходимые процедуры, устранились старые противоречия между законом и практикой, а также между отдельными положениями налогового законодательства.

Темпы роста налоговых поступлений в 2006-2008 гг. году значительно превысили уровень инфляции и темпы развития экономики в целом. В результате работы налоговых органов в 2008 году в бюджетную систему Российской Федерации поступило на 28% больше, чем в 2006 году.

Положительной тенденции роста налоговых поступлений способствует и такой аспект работы налоговых органов, как досудебное урегулирование налоговых споров.

Значительных  успехов налоговая служба достигла и в контрольной работе. По данным ФНС России, за четыре последних  года количество проверок снизилось в три раза, при этом их эффективность увеличилась в четыре раза. Рост эффективности и результативности налоговых проверок при одновременном снижении их количества свидетельствует не только о качестве планирования и аналитической работы, но и о возросшем качестве самих мероприятий налогового контроля.

Большую роль в  формировании доходов консолидированного бюджета страны играет налог на прибыль, который также имеет положительную  динамику. Также в 2006-2008 гг. улучшилось администрирование зарплатных налогов, росту поступлений которых во многом способствовала работа комиссии по легализации налоговой базы. Прирост поступлений по НДПИ: в 2008 г. в основном связан с тем, что в начале года сохранялись высокими цены на нефть на мировом и внутреннем рынках.

Однако, как видно из Диаграммы 1, большое отрицательное отклонение от запланированных показателей имеет НДС, особенно в 2007-2008 гг. Именно при администрировании этого основного бюджетообразующего налогового дохода (приблизительно 30% от всех доходов бюджета) возникают наиболее серьезные проблемы. Это, в первую очередь, связано со сложной процедурой  возмещения НДС и недостаточно развитой нормативной базой.

Диаграмма 1 –  Динамика поступления НДС в 2006-2008 г.

Таким образом, из всего вышенаписанного, можно сделать вывод о том, что в целом система налогового администрирования в Российской Федерации  постепенно налаживается, изменения в налоговом законодательстве эффективно реализуются на практике. Об этом свидетельствуют положительные тенденции роста налоговых поступлений в бюджетную систему РФ и практическое совпадение запланированных показателей с фактическими.

Но перед налоговыми органами поставлены новые задачи, для решения  которых необходимо реализовать  все возможности и мобилизовать резервы, и постоянно искать новые нестандартные пути

3 Проблемы и перспективы налогового администрирования в России

3.1 Актуальные проблемы развития  налогового администрирования в Российской Федерации

Одно из ключевых направлений налоговой реформы на современном этапе - совершенствование налогового администрирования. Сложная управленческая система налогового администрирования не работает, требуется кардинальная перестройка всех ее элементов. Необходимо выполнить требование президента страны Д.А. Медведева в части устранения имеющихся претензий к работе налоговых органов.

Широкий спектр дискуссий вокруг проблемы налогового администрирования показывает ее комплексный  характер. До сих пор не сформулирована ключевая управленческая задача институционального администрирования. Поэтому в современных условиях очень сложно улучшать налоговое администрирование.

Как уже было отмечено выше, в настоящее время существует некоторая неясность в определении понятия "налоговое администрирование". В действующем Налоговом кодексе данный термин фактически отсутствует, а в многочисленных подзаконных актах имеет различное, часто противоречивое значение.

Некоторую определенность вносит Федеральный закон N 137-ФЗ от 27.07.06 г., который фактически содержит целый  комплекс мер по совершенствованию налогового контроля. В нем уточнены права и обязанности налогоплательщиков и налоговых органов, положения, касающиеся порядка и сроков взыскания налогов, пени и санкций. В законе затронуты также вопросы декларирования налогов, их возврата (возмещения) и т.п.

При осуществлении налогового контроля следует обратить внимание на то, что управление налогами может осуществляться как налоговыми органами, так и специалистами по налоговому планированию на уровне фирмы. Во многих компаниях устанавливается так называемая предельная налоговая нагрузка и вырабатываются меры для легального снижения налоговых платежей до величины такой нагрузки (построение соответствующих схем договорных отношений, выбор режимов налогообложения, "удобных" для налогоплательщика положений в учетной политике и прочее). Это является ни чем иным, как администрированием налогов, зачастую основанном не только на налоговом и гражданском праве, но и на внутренних регламентах компании. Однако главная цель, поставленная сегодня перед обществом - совершенствование такого управления именно на государственном уровне, и под налоговым администрированием следует понимать прежде всего совокупность мероприятий по управлению отношениями в сфере налогообложения, осуществляемых уполномоченными на то органами власти (Министерство финансов России и подотчетная ему Федеральная налоговая служба (ФНС), Федеральная таможенная служба (ФТС), органы внутренних дел).