Планирование расходов бюджета субъекта Российской Федерации на оказание финансовой помощи местным бюджетам

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ РФ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«КАЗАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ»

Кафедра «Финансы и кредит»

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Бюджетное планирование»

тема: Планирование расходов бюджета субъекта Российской Федерации на оказание финансовой помощи местным бюджетам

Казань 2011

5

Содержание

Введение

1. Необходимость и формы финансовой поддержки местных бюджетов за счет средств бюджетов субъектов РФ

2. Методика планирования расходов бюджета субъекта Российской Федерации на оказание финансовой помощи местным бюджетам

3. Перспективы совершенствования методики планирования расходов бюджета субъекта Российской Федерации на оказание финансовой помощи местным бюджетам

Заключение

Список использованных источников

Приложения

Введение

Актуальность данной работы связана с ролью органов государственной власти в субъектах РФ. Как известно, одно из выражений управления региональной экономикой является формирование стабильности формирования финансовых ресурсов в регионе, что не обходиться без доведения до должного уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Цель таких действий понятна – обеспечение стабильности выполнения муниципалитетами возложенных на них задач по организации и осуществлению местного самоуправления.

Система регионального управления межбюджетными отношениями, в связи с реформами в системе местного самоуправления, находится в современной России на стадии становления. При этом, современные реалии таковы, что экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления крайне недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. В этой связи, актуальными становятся вопросы повышения эффективности различных методик управления межбюджетными отношениями. В частности, бюджетного планирования трансфертов из регионального в местные бюджеты.

Отметим, что система межбюджетных отношений в Российской Федерации характеризуется заметными отклонениями в уровне обеспеченности регионов собственными бюджетными ресурсами. Возможности местных властей самостоятельно осуществлять масштабные инвестиции в системообразующие объекты инфраструктуры в большинстве субъектов РФ ограничены. Это и определяет необходимость мобилизации усилий региональных и местных властей в направлении повышения качества финансового менеджмента органов исполнительной власти и бюджетной дисциплины, с одной стороны, и привлечение источников финансирования программ и проектов, с другой.

Следует отметить, что в большом массиве новой литературы по проблемам управления финансами местного самоуправления крайне мало изданий, посвященных собственно управленческой деятельности, в частности, практическим методам и технологиям планирования оказания финансовой помощи местным бюджетам с учетом различных условий муниципального управления. Учитывая актуальность и сложность проблем становления системы управления региональными и муниципальными финансами, и возникает насущная потребность в исследовании вопросов планирования внешней финансовой помощи, так как от решения этой задачи в огромной мере будет зависеть успешность финансовой деятельности муниципалитетов. При этом, нужно заметить, что указанная значимость проблемы представляют определенный интерес для изучения, что и формирует актуальность данной работы.

Цель написания данной работы, является исследование планирования расходов бюджета субъекта Российской Федерации на оказание финансовой помощи местным бюджетам. Для достижения цели работы, необходимо было решить следующие задачи:

–                    исследовать необходимость и формы финансовой поддержки местных бюджетов за счет средств бюджетов субъектов РФ;

–                    рассмотреть методику планирования расходов бюджета субъекта Российской Федерации на оказание финансовой помощи местным бюджетам;

–                    определить перспективы совершенствования методики планирования расходов бюджета субъекта Российской Федерации на оказание финансовой помощи местным бюджетам.

Теоретической и методологической основой проведения исследования стали нормативно-правовые акты, источники учебной литературы и материалы периодической печати, различные отчеты, решения и другие нормативно-правовые акты, созданные в Республике Татарстан её органами власти.

Структура работы следующая: введение, три главы основной части, заключение, список использованных источников.

1. Необходимость и формы финансовой поддержки местных бюджетов за счет средств бюджетов субъектов РФ

При формировании и исполнении местных бюджетов, на практике часто оказывается, что собственных налоговых и неналоговых доходов не хватает для покрытия всех расходных обязательств. Причины такой ситуации в современной России известны:

а) местные бюджеты формируются за счет наиболее сложных в сборе и экономически менее объемных (по сравнению с другими) видами налоговых доходов – налога на имущество физических лиц и земельного налога. Налоговая база по таким видам налогов растет (если вообще растет), очень медленно, да и то, в основном за счет переоценки по итогам инфляции. Кроме того, по сравнению с другими видам федеральных и региональных налогов, местные налоги формируются в гораздо меньших объемах;

б) часто, муниципальным образованиям, органами государственной власти передаются функции по решению вопросов государственного, а не только местного значения.

Возможны и другие причины, однако и указанных достаточно для понимания того, что очень часто финансовые возможности местных бюджетов оказывают значительно ограничены по сравнению с федеральным и региональными бюджетами. Это приводит к формированию дефицита местных бюджетов, то к ситуации, когда объективно, расходные обязательства по решению вопросов местного значения оказываются гораздо больше по объему, нежели объем поступлений налоговых и неналоговых доходов. Разрешение данной проблемы имеет несколько вариантов:

а) сокращение расходов, что не всегда возможно;

б) увеличение налоговых и неналоговых доходов. Данный вариант также ограничен, как законодательно (нельзя ни устанавливать новых налогов, ни существенно изменять ставки по уже имеющимся), так и объективно из-за трудностей развития доходного потенциала муниципального образования;

в) привлечение кредитов и займов, как у вышестоящих органов государственной власти, так и на рынке капиталов (у банков, институциональных инвесторов). Но это создает возможность только временной ликвидации дефицита местного бюджета, и создает необходимость погашать муниципальный долг;

г) привлечение финансовых средств в виде финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Последний вариант по сравнению с другими приведенными, оказывается наиболее предпочтительным и обоснованным. В самом деле, если допустить, что из всего объема налоговых доходов собираемых на территории муниципального образования, только небольшая часть в виде доходов от местных налогов, зачисляется в пользу местного бюджета, а остальная передается в вышестоящие бюджеты, то объективных причин не иметь возможность увеличить данную долю просто нет. Особенно если рост финансовых потребностей муниципального образования обоснован (например, необходимы средства на капитальный ремонт инженерной инфраструктуры и т.д.).

В итоге, на практике наиболее распространенным способом увеличения финансовых возможностей местных бюджетов следует признать предоставление из вышестоящих бюджетов финансовой помощи, которая часто формируются на основе части налоговых доходов, собранных на территории данного муниципального образования. К сожалению, в бюджетном законодательстве нет точного определения «финансовая помощь бюджету». Однако, из характеристик данной финансовой категории, становиться ясно, что под финансовой помощью следует понимать предоставление из вышестоящих бюджетов денежных средств для покрытия части расходных обязательств местных бюджетов в связи с недостаточностью собственных налоговых и неналоговых доходов. Причины ее предоставления можно указать следующие:

а) недостаток собственных налоговых и неналоговых доходов местного бюджета по объективным причинам, при наличии значительного объема определенных законодательно или по иным причинам, расходных обязательств. Например, в связи с проживанием на территории муниципального образования значительного количества пенсионеров и отсутствия у них значительного объема имущества и земли, а также крупных предпринимательских структур. Или в связи с необходимостью ликвидации последствий стихийного бедствия;

б) недостаток собственных налоговых и неналоговых доходов местного бюджета по субъективным причинам, при наличии значительного объема самостоятельно сформированных органами местного самоуправления (но не без участия органов государственной власти), расходных обязательств. Например, в связи со строительством крупных социально-значимых объектов;

в) увеличение под влиянием органов государственной власти количества и объемов расходных обязательств органом местного самоуправления путем передачи им выполнения части государственных функций. Например, по осуществлению воинского учета.

Органы государственной власти субъектов РФ, из своих бюджетов, могут предоставить финансовую помощь местным бюджетам. И в связи с причинами, можно указать, что данная финансовая помощь будет играть следующие функции:

а) компенсационную, т.е. компенсировать недостаток доходов местных бюджетов, возникшего по объективным или субъективным причинам;

б) регулирующую, т.е. финансовая помощь может предоставляться тем муниципальным образованиям, покрытие расходных обязательств которых, признается целесообразным органами государственной власти в данным момент.

Вполне естественно, что наличие различных причин и оснований предоставления финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ, требует своего законодательного и технического определения. Связано это с тем, что требуется определить, финансовую суть финансовой помощи местным бюджета. Ясно, что средства, полученные в рамках финансовой помощи, должны обладать следующими свойствами:

а) их можно использовать на покрытие расходных обязательств, аналогично налоговым и неналоговым доходам, без существенных ограничений. То есть, финансовая помощь должна быть таким же доходом, как налоговые и неналоговые доходы;

б) они могут иметь целевое назначение. Например, выделяться на покрытие только определенных расходных обязательств. Поэтому они должны определенным образом обособляться от других видов поступлений в бюджет;

в) их предоставление не должно быть возмездным и возвратным, так как в противном случае, это как нарушает сам принцип финансовой помощи (она априори бесплатная и безвозвратная), так и переводит ее в разряд бюджетных кредитов.

Согласно статье 41 Бюджетного кодекса РФ (далее БК РФ), к доходам бюджетов относятся наряду с налоговыми и неналоговыми доходами, также и безвозмездные поступления. Поэтому, финансовая помощь местным бюджетам, принимает на практике форму безвозмездных поступлений. К ним, в свою очередь, относятся (согласно положениям того же Бюджетного кодекса РФ), дотации, субвенции, субсидии и иные трансферты из других бюджетов бюджетной системы [1]. Отметим, что в БК РФ не содержит (в статье 6) определение указанных финансовых потоков, так как в соответствующих статьях кодекса они используются применительно к конкретным видам бюджетных ассигнований. Поэтому, по правовой базе затруднительно сопоставить финансовую помощь и безвозмездные поступления. То есть, ответить на вопрос, в какой форме безвозмездных поступлений предоставляется помощь, каков их целевое предназначение и обоснованность использования. Вместе с тем, Е.Ю. Грачева, исходя из смысла бюджетного законодательства (в частности, статей 129-142.4 БК РФ), исходя из общего содержания их понятий, указывает на то, что финансовой помощью можно обозначить следующие виды безвозмездных поступлений в местные бюджеты [8, с. 49]:

–                    дотации, под которыми БК РФ подразумеваются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе. Обычно определяются, что дотации предоставляются для выравнивания бюджетной обеспеченности. Следовательно, финансовая помощь, оформленная в виде дотаций – это средства, имеющие общее назначение (т.е. покрытие любых расходов) и выполняющие в основном компенсирующие функции. Их предоставление производиться по причине нехватки доходов бюджета в силу объективных причин (из-за низкого доходного потенциала муниципального образования);

–                    субвенции, под которыми подразумеваются бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету из бюджета субъекта РФ на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Следовательно, финансовая помощь, оформленная в виде субвенций – это средства, имеющие целевое назначение (т.е. только на покрытие специально обозначенных расходов) и выполняющие компенсирующие функции. Их предоставление производиться по причине нехватки доходов бюджета в силу субъективных причин (например, из-за решений органов государственной власти);

–                    субсидии, под которыми подразумеваются бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету из бюджета субъекта РФ на условиях долевого финансирования целевых расходов. Следовательно, финансовая помощь, оформленная в виде субсидий – это средства, имеющие целевое назначение, и имеющее возможность одновременно выполнять и компенсирующую и регулирующую функции, так как такая финансовая помощь предоставляется с условием софинансирования. Их предоставление производиться по причине необходимости совместного участия в мероприятиях по социально-экономическому развитию муниципального образования, требующих дополнительных финансовых ресурсов.

Согласно материалам исследований В.Б. Зотова, можно составить структуру финансовых потоков по финансовой помощи, которая представлена на рис. 1.1. Но отметим, что не стоит отождествлять финансовую помощь и безвозмездные поступления, так как безвозмездные поступления – это лишь форма финансовой помощи. Одновременно, финансовая помощь также не обязательно должна предоставляется именно в форме безвозмездных поступлений. Если исходить из сути финансовой помощи, ее функций и специфики, к ней можно также отнести:

а) передачу местному бюджету из бюджета субъекта РФ денежных средств напрямую, и оформление их в виде безвозмездных поступлений;

б) передачу местному бюджет денежных средств не напрямую, а опосредованно – через отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов;

в) косвенная финансовая помощь, в том числе и без прямого предоставления денежных средств. Например, гарантий, списания задолженности, отмены тех функций, под которые формируются расходные обязательства и т.д.

Рис. 1.1. Форма и структура финансовой помощи бюджетам муниципальных образований из вышестоящих бюджетов [15, с. 171]

По нашему мнению, для местного бюджета, особой разницы нет, в какой форме будут оформлены те денежные средства или иные финансовые активы и выгоды, которые передаются ему с целью финансовой помощи, так как предназначение данной помощи – это облегчение выполнения финансовых обязательств органами местного самоуправления.

Однако, следует отнести к ключевой форме финансовой помощи именно безвозмездные поступления в местные бюджеты из вышестоящих по той причине, что это наиболее удобная форма таких действий. В самом деле, если исходить из равенства муниципальных образований по получению налоговых доходов, то передать финансовую помощь в виде отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, не получить только одному конкретному местному бюджету. А косвенная финансовая помощь, не всегда возможна. В отличие же от указанных форм, предоставление финансовой помощи именно в форме безвозмездных поступлений, не обладает такими ограничениями. Ее можно предоставлять: адресно, в заранее спланированном объеме, в любой конкретный момент времени и т.д.

Финансовая помощь, имеющая форму безвозмездных поступления в местные бюджеты и из бюджета субъекта РФ, по своим характеристикам соответствуют всему комплексу определения доходов бюджета[1], которое приведено в статье 6 БК РФ. То есть, под такой финансовой помощью понимаются денежные средства, поступающие в местный бюджет из регионального, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита местного бюджета. Также, у местных бюджетов, формируется полный спектр прав собственности на финансовую помощь в форме безвозмездных поступлений из бюджета субъекта РФ. Поэтому, к ней применяются все положения статьи 47 БК РФ, то есть, помощь в форме безвозмездных поступлений можно считать аналогом собственного дохода местного бюджета. Аналогом по той причине, что согласно статье 47 БК РФ, собственный доход бюджета должен иметь возможность полностью или частично быть закрепленным на постоянной основе за местным бюджетом [11, с. 117]. Естественно, что в отношении финансовой помощи этого сказать нельзя, так как факт ее предоставления – это право, а не обязанность органов государственной власти.

По нашему мнению, финансовая помощь в форме безвозмездных поступлений в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ, может играть достаточно важную роль в финансовом обеспечении расходных обязательств органов местного самоуправления. При этом, она является одним из механизмов региональных межбюджетных отношений. Как известно, одним из определяющих факторов финансового благополучия федеративного государства является уровень развития его территорий – общественно-территориальных образований, входящих в его состав. Межбюджетные же отношения как финансово-правовой институт представляют собой совокупность взаимосвязанных норм, регулирующих создание качественно однородной группы общественных отношений. Сущность и содержание межбюджетных отношений в регионе, раскрываются в определении, которое содержится в Бюджетном кодексе РФ (в статье 6), где межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Регулирование бюджетных отношений предполагает их упорядочение, направление и развитие в процессе функционирования бюджетов. По смыслу БК РФ необходимость в таком регулировании обусловлена федеративным устройством России [11, с. 118]. Поскольку финансовая помощь может обеспечить территориальное перераспределение финансовых ресурсов и оказать непосредственное воздействие на социально-экономическое развитие муниципальных образований, ее использование в рамках межбюджетных отношений реализует конституционные права граждан, что определяет ее важность.

В зависимости от ситуации, возможны различные виды финансовой помощи в форме безвозмездных поступлений. Например, для бюджета Республики Татарстан (согласно Закону Республики Татарстан от 21 декабря 2010 г. № 94-ЗРТ), на 2011 годы было запланировано видов финансовой помощи местным бюджетам, которые представлены в Приложении 1. Из Приложения 1 видно, что условия предоставления финансовой помощи местным бюджетам, проистекают из причин ее предоставления в каждом конкретном случае. В большинстве случаев, местным бюджетам просто не хватает средств для реализации стоящих перед ними задач, и тогда вышестоящий бюджет субъекта РФ может направить финансовую помощь в виде безвозмездных поступлений (т.е. источники доходов) нуждающимся бюджетам, что позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе региона. Поэтому, финансовая помощь в форме безвозмездных поступлений в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ в полной мере соответствуют используемому в Бюджетном кодексе РФ понятию «бюджетное выравнивание» (часть механизма бюджетного регулирования). Под бюджетным выравниванием понимается процесс, осуществляемый органами власти субъектов РФ с целью сглаживания различий в уровнях социально-экономического развития нижестоящих территорий для обеспечения их гражданам государственных гарантий на определенном, минимально допустимом уровне. Поэтому, финансовая помощь в виде дотаций, как способ бюджетного регулирования, включает в себя выравнивание бюджетной обеспеченности и стимулирование деятельности органов местного самоуправления. Для этого, менее благополучным из них выделяется помощь в виде дотаций, которые увеличивают доходы местных бюджетов до уровня обеспечения расходов в расчете на одного жителя, примерно равного расходам государственных и муниципальных образований среднего достатка [11, с. 121].

Однако, финансовая помощь не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В задачи финансовой помощи входит также возмещение местным бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня (за счет субвенций), и возможное долевое участие бюджетов субъектов РФ в расходах нижестоящих бюджетов с учетом стимулирования приоритетных (наиболее социально значимых) с позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств местных бюджетов (за счет субсидий). Следовательно, институт финансовой помощи в бюджетном регулировании представляет собой совокупность финансово-правовых методов и средств, при помощи которых органы власти субъектов РФ воздействуют на процессы формирования и использования бюджетных ресурсов. При этом данный механизм оказывает влияние на социально-экономическое развитие региона.

Таким образом, исследовать необходимость и формы финансовой поддержки местных бюджетов за счет средств бюджетов субъектов РФ, можно прийти к следующим выводам. Под финансовой помощью следует понимать предоставление местному бюджету из бюджета субъекта РФ денежных средств (финансовых активов и иных выгод), для покрытия части расходных обязательств местных бюджетов в связи с недостаточностью собственных налоговых и неналоговых доходов. Необходимость в финансовой помощи (т.е. причины ее предоставления), возникает в основном тогда, когда у органов местного самоуправления при формировании местных бюджетов по объективным причинам не хватает средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Финансовая помощь может предоставляться в различных формах. Однако наиболее удобной из них является механизм безвозмездных поступлений, в виде дотаций, субсидий и субвенций. В итоге, финансовая помощь с экономической точки зрения, представляют собой специфически вид собственного дохода местного бюджета, который поступает во временное или постоянное пользование без затрат на его приобретение, с возможностью возврата или на безвозвратной основе. Это основное отличие полученных в рамках финансовой помощи средств от налоговых и неналоговых доходов местного бюджета, так как их поступление в бюджет связано с формирование определенного объема затрат на их получение. Финансовая помощь из бюджетов субъектов РФ в местные бюджеты в форме безвозмездных поступлений, по своей функциональной направленности, является инструментом регулирования межбюджетных отношений, и решает следующие задачи: выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности (помощь в виде дотаций), компенсации части расходных обязательств (помощь в виде субвенций), софинансирование важных видов расходов (помощь в виде субсидий).

2. Методика планирования расходов бюджета субъекта Российской Федерации на оказание финансовой помощи местным бюджетам

Органы власти субъектов РФ заинтересованы в эффективном использовании финансовых ресурсов региона, разумном, не подавляющем деловую активность увеличении доходов и регионального и местных бюджетов, а также экономном расходовании бюджетных средств. Совокупность целей и методов эффективного использования финансовых ресурсов субъекта РФ в интересах населения региона составляет суть региональной финансовой политики. При этом, цели региональной финансовой политики следующие [15, с. 184]:

а) обеспечение текущих расходов регионального бюджета для достижения качества жизни населения на уровне не ниже минимальных социальных стандартов;

б) формирование бюджета развития для решения перспективных задач;

в) обеспечение финансирования возложенных на органы государственной власти и местного самоуправления государственных полномочий;

г) обеспечение сбалансированности бюджетов в региональной бюджетной системе.

Система целей региональной финансовой политики логически перетекает в общую задачу обеспечения финансовыми средствами исполнения государственных полномочий отдельных муниципальных образований, их комплексного и устойчивого социально-экономического развития, а также исполнения государственных полномочий, возложенных на конкретное муниципальное образование, так как по своей сути, субъект РФ состоит из муниципалитетов. Соответственно, насколько сильно развиты муниципальные образования в регионе – насколько сильно развит и сам регион.

Основным инструментом достижения этих целей, является рациональная организация бюджетного процесса в субъекте РФ и подведомственных муниципальных образований по представлению им в случае необходимости, соответствующей финансовой помощи. То есть не только соучастие органов власти субъекта РФ в деятельности органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проектов муниципальных бюджетов, их утверждение, но и исполнение и контроль исполнения. При этом, эффективная организация бюджетного процесса на всех его стадиях позволяет находить в консолидированном бюджете субъекта РФ дополнительные источники финансовых ресурсов и обеспечивать экономное расходование бюджетных средств на местах.

Отметим также, что бюджетный процесс хотя и регламентируется нормами Бюджетного кодекса РФ, но осуществляется органами власти субъекта РФ в отношении органов местного самоуправления самостоятельно. В этой связи, достаточно важным процессом, является процесс разработки проекта бюджета субъекта РФ в части планирования безвозмездных перечислений в пользу местных бюджетов, так как именно они связаны с необходимостью компенсаций достаточно большой доли неопределенности в вопросе формирования доходной базы местных бюджетов. Именно поэтому сфера планирования расходов на финансовую помощь местным бюджетам, в форме безвозмездных поступлений в местные бюджеты из регионального, играют достаточно большую роль в процессе результативного формирования и исполнения консолидированного бюджета [15, с. 185].

Рассмотрим указанные положения на примере конкретного субъекта Федерации – Республики Татарстан. В данном субъекте РФ, планирование расходов из бюджета субъекта РФ на финансовую помощь местным бюджетам в 2009-2011, с методической точки зрения, базируется на Приказе Министерства финансов Республики Татарстан от 30 апреля 2008 г. № 02-51 «Об утверждении Порядка планирования бюджетных ассигнований бюджета Республики Татарстан на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов». Данная методика учитывает положения статей 49 и 53 Бюджетного кодекса РТ, Положения о составлении проекта бюджета Республики Татарстан на очередной финансовый год и плановый период, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 28.03.2008 № 206 «О порядке составления проекта бюджета Республики Татарстан и проекта бюджета Фонда обязательного медицинского страхования Республики Татарстан на очередной финансовый год и плановый период».