Практика и проблемы функционирования полномочных представителей президента РФ в федеральных округах

Содержание

Введение

Актуальность темы курсовой работы состоит в том, что становление и развитие Российской Федерации в 90-х годах XX века характеризовалось системным кризисом, одной из составляющих которого стало нарушение политического баланса между федеральным центром и субъектами РФ, что негативно сказалось на состоянии российской государственности, единстве и безопасности страны. Поиск более совершенных форм и методов построения системы государственной власти и управления привёл политическое руководство страны к началу административного реформирования. Одной из составных частей данного процесса явилось образование нового административного звена - федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента РФ.

Объектом курсовой работы является институт полномочных представителей Президента РФ, обеспечивающий реализацию главой государства своих конституционных полномочий и способствующий повышению эффективности деятельности органов государственной власти и управления.

Предмет курсовой работы составляют теоретическая, законодательная и практическая база правового регулирования вопросов организации и деятельности полномочных президентских представителей в федеральных округах.

Цель курсовой работы состоит в изучении политической природы и содержания, институциональных характеристик и правовых основ функционирования института полномочных представителей Президента РФ. Достижение поставленной цели обусловило решение ряда исследовательских задач.

В соответствии с целью были поставлены следующие задачи:

- раскрыть  конституционно-правовые основы  института полномочных представителей  Президента Российской Федерации  в федеральных округах;

- дать  оценку институту полномочных  представителей Президента РФ  как структурную составляющую  укрепления вертикали власти;

- рассмотреть  оптимизацию деятельности института  полномочных представителей Президента  РФ.

Методологической основой курсовой работы служат как общенаучные методы познания - диалектический, историко-логический, системно-аналитический, социально-психологический, так и частно-научные методы - логико-юридический, системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, сравнительно-правовой.

Теоретическую основу курсовой работы составили труды таких ученых, как С.А.Авакьян, М.В.Баглай, Л.К.Болтенкова, Р.М.Дзидзоев, Е.И.Козлова, О.Е.Кутафин, В.О.Лучин, Н.А.Михалева, В.И.Лысенко, Л.А.Окуньков, В.Е.Чиркин, Д.Ю.Шапсугов, И.А. Умнова, Б.С.Эбзеев.

Курсовая работа состоит из введения, двух вопросов, каждый из которых разбит на два подвопроса, заключения и списка использованных нормативных актов и литературы.

1. СТАТУС ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ

1.1 Образование федеральных  округов и введение института  полномочных представителей Президента  РФ в федеральных округах: история  вопроса

Президент и Правительство Российской Федерации, согласно ч. 4 ст. 78 Конституции, обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России. Естественно, что многие из вверенных ему полномочий глава государства реализует с помощью должностных лиц и органов, в ряде случаев прямо указанных в Конституции.

Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета, независимости и целостности государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Эту статью часто называют «набором скрытых полномочий Президента».

До принятия Конституции 1993 г. Президент определялся как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти, не обладающий, однако, полномочиями устанавливать основные направления внутренней и внешней политики и не являющийся главой государства. В соответствии с Конституцией 1993 г. Президент - глава государства, занимает особое место в системе органов государственной власти и не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей. Как справедливо подчеркивает Е.И. Козлова, данное положение не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от неё. В Конституции заложена «система сдержек и противовесов», способствующая сбалансированному взаимодействию властей: «каждая из них осуществляет свои конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими властями, обеспечена определёнными рычагами влияния на иные власти и на Президента».

Таким образом, разделив страну на федеральные округа, Президент РФ действовал в пределах своих конституционных правомочий определять основные направления внутренней политики и обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, закреплённых в ч. ч. 2, 3 ст. 80 Конституции РФ. Как подчеркивает А.В. Семенов, «цель создания данной специальной единицы деления государства видится в необходимости оптимизации функционирования в Российской Федерации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, равно как для усиления контроля за системой территориальных органов федеральными органами исполнительной власти».

Конституционность создания непосредственно института полномочного представителя Президента в федеральном округе также не вызывает сомнений. Е.М. Ковешников подчеркивает, что Конституция РФ позволяет выстраивать президентские структуры в любом направлении по личному усмотрению Президента. Это - Администрация Президента РФ, Совет безопасности, полномочные представители Президента. В Конституции для этого предусмотрены и организационные возможности. Так, пункт «к» ст. 83 предусматривает, что Президент РФ назначает и освобождает своих полномочных представителей. «Без ограничения сферы деятельности таких представителей они могут быть назначены практически всюду - от федеральных министерств и ведомств до муниципальных образований».

Юридически понятие статуса может быть выражено прежде всего через компетенцию органа (должностного лица), которая представляет собой совокупность полномочий по предметам ведения, отнесённым к данному органу Конституцией и законодательством Российской Федерации, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. Статус государственного органа, органа государственной власти или должностного лица характеризуется его функциональным назначением, управленческим профилем, структурно-функциональными качествами и особенностями, его наименованием, определением принадлежности к видам и уровням государственной власти, положением в иерархии государственных органов.

Утверждённое Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (далее – Положение) является именно таким актом, в котором на основе Конституции и федерального законодательства системно определены основные задачи полномочного представителя, его функции, права, организация и обеспечение деятельности.

Создание института полномочных представителей потребовало изменения и других федеральных органов власти. Территориальные органы, выполняющие сугубо федеральные функции, имеют разные структуры: Генеральная прокуратура, Министерство внутренних дел, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба безопасности, санитарный, горный, атомный и другие надзоры, Центробанк, федеральное казначейство и др. Поэтому если и уместно говорить о «вертикали власти», то только в отношении федеральных органов.

В связи с образованием федеральных округов обращает на себя внимание и тенденция реорганизации не только властных институтов. В частности, создаются окружные средства массовой информации под эгидой Российского информационного центра.

При полномочных представителях функционирует ряд консультативных совещательных органов - аналог коллегий федеральных органов исполнительной власти при полномочных представителях Президента РФ в регионах, советов руководителей субъектов Федерации, советов по местному самоуправлению, - основной функцией которых является разграничение властных полномочий федеральных, региональных и муниципальных структур.

Таким образом, можно определить направления работы полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах:

1) осуществление  общих для округов экономических проектов, которые были бы нацелены на создание рабочих мест в регионах, подъем жизненного уровня населения, формирование окружных рынков труда;

2) воздействие  на политические процессы в  регионах, вследствие чего был  бы защищён избирательный процесс, а кадровая политика позволяла  бы выдвигать в руководители  регионов не только компетентных  и предприимчивых, но и честных  людей, которые пользовались бы  авторитетом среди населения;

3) всемерная  поддержка самостоятельности населения, прежде всего экономической дееспособности, развитие гражданских инициатив  и институтов.

Создание института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах позволяет рассматривать управленческий механизм в стране не как двухуровневый (федеральный центр - субъект Федерации), а как трехуровневый (центр - федеральный округ - субъект Федерации).

Полномочные представители являются гарантами единства общероссийского и окружного экономического пространства.

Необходимо отметить, что первые годы существования нового института показали недостаточность наделения представителей Президента в федеральных округах только координирующими функциями, как это сформулировано в нормативных документах. Сейчас полпреды в силу разных обстоятельств вынуждены вмешиваться в компетенцию исполнительных органов власти. В этом контексте противоречия между их юридическим статусом и полномочиями, с одной стороны, и их фактической ролью и местом в системе государственного аппарата современной России - с другой, являются весьма значительными. Да и нормативные акты о полпредах содержат в себе много неясностей и противоречий. Нужно преодолеть это несоответствие между правовым положением и практикой. Чётко прописанное законодательство о полпредах должно фиксировать и регулировать то, что сложилось или складывается в политической реальности.

Среди юристов нет единогласия в понимании самой необходимости утверждения вертикали власти. Так, Д.Ю. Шапсугов полагает: «Проблема вертикали власти... юридически не может ставиться на уровне органов власти Российской Федерации ввиду ее конституционной основанности на разделении властей. Она не может ставиться на уровне взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов в силу федеративного характера их взаимоотношений. Она не может ставиться и на уровне субъекта Федерации, поскольку здесь мы имеем только один уровень государственности... Проблема же вертикали власти - прагматико-политическая задача, являющаяся отражением попытки дальнейшей централизации государственной власти, особенно исполнительной власти, которая фактически подчинена президентской власти, являющейся самой сильной в современном мире. Потребность же в «вертикали» власти характерна... для неразвитых состояний власти, или в случаях чрезвычайных положений».

1.2 Цели и задачи деятельности  полномочных представителей Президента  РФ в федеральных округах

В Положении среди задач выделена организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти. Среди функций полпреда названы также организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе и взаимодействие с Главным контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

В пункте 7 Положения перечисляются права полпредов. В соответствии с этим нормативным актом полномочный представитель Президента РФ имеет право «привлекать сотрудников Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа».

Основными задачами полномочного представителя являются:

- организация  в соответствующем федеральном  округе работы по реализации  органами государственной власти  основных направлений внутренней  и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

- организация  контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

- обеспечение  реализации в федеральном округе  кадровой политики Президента  РФ;

- представление  Президенту РФ регулярных докладов  об обеспечении национальной  безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном  и экономическом положении в  федеральном округе и внесение  ему соответствующих предложений.

Как видим, задачи сформулированы достаточно чётко и выделяют определенные сферы деятельности полномочных представителей Президента. Задача обеспечения реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации выводит этот сегмент государственного управления на уровень федерального, «расстановка кадров» становится важным делом президентской власти.

В области укрепления государственности перед полпредами Президентом было поставлено три задачи:

- чёткое  законодательное определение полномочий  центра и субъектов Федерации;

- наведение  порядка в системе территориальных  структур федеральных органов  власти;

- наведение  порядка в межбюджетных отношениях, законодательное утверждение новой  практики распределения трансфертов.

Так же расставлены следующие приоритеты:

1) координация  деятельности органов власти  на региональном уровне. Причем  особое внимание, по мнению центра, стоит уделять работе в регионах  правоохранительных органов и  силовых структур. Из частной эта задача превратилась для России в серьёзную федеральную, требующую согласованных действий в регионах;

2) продолжение  работы по приведению региональных  законодательств в соответствие  с федеральным;

3) разграничение  полномочий между всеми органами  власти;

4) построение  бюджетного федерализма, организация  распределения финансовых ресурсов  в субъектах Федерации;

5) содействие  процессу судебной реформы;

6) усиление  эффективности государственной  службы, которая должна проявиться  в оптимизации работы федеральных  структур власти на местах;

7) кадровая  политика, подбор руководителей федеральных структур власти субъектов Федерации;

8) становление  структур гражданского общества  в регионах.

Из этого следует, что реформа вертикали власти преследует цель преодолеть негативные последствия суверенизации российских регионов.

Именно для координации интересов Российской Федерации и ее субъектов значительную роль приобретает институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах. Его правовой статус определяется в четырех важных сферах.

Во-первых, - в пределах территории, которая находится в ведении его управления. Создание федеральных округов - источник прав и обязанностей, функций и компетенции полномочного представителя Президента Российской Федерации. Этот макрорегион объединяет различные административно-территориальные единицы - субъекты Российской Федерации, например, области, края, республики, - в единое целое. Тем самым без нарушения Конституции РФ появляются практические возможности синхронизации управленческих усилий в стране, выработки мер, в том числе и правового характера, по укреплению государственности Российской Федерации с одновременным развитием федерализма.

Во-вторых, правовой статус института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе чётко обозначен в нормативных правовых актах, которые были подробно проанализированы выше. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. и Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе предельно чётко определили задачи, функции, права и обязанности полпредов. Это составило основу компетенции всего института полномочных представителей, создало юридическую базу для достижения поставленных Президентом РФ целей.

В-третьих, правовой статус института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе зависит от формирования организационных основ его деятельности. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, смежные с ним нормативные правовые документы, а также документы, принятые самими полномочными представителями Президента в федеральных округах, направленные на административную адаптацию ранее существовавшего института полпредов в субъектах Российской Федерации, создали организационную структуру, позволяющую выполнять задачи и функции, которые возложены на полномочных представителей в федеральных округах Президентом РФ.

В-четвертых, статус полномочных представителей - сравнительная категория. Для его определения следует проанализировать динамику правового положения института губернаторов, глав администраций, президентов субъектов Российской Федерации.

2. ПРАКТИКА И ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ

федеральный округ представитель президент

2.1 Основные направления взаимодействия  полномочных представителей Президента  Российской Федерации в федеральных  округах с высшими должностными  лицами субъектов России

Взаимодействие полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с руководителями высших органов исполнительной власти субъектов детерминировано рядом поставленных перед ними задач, обусловлено единством системы органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Весь спектр совместной деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и высших должностных лиц субъектов можно дифференцировать по следующим направлениям: взаимодействие в реализации кадровой политики, организационное взаимодействие, взаимодействие в сфере правотворчества, взаимодействие в области защиты прав и свобод, взаимодействие при осуществлении контроля и ответственности.

Общая конструктивная направленность участия аппаратов полномочных представителей Президента России в федеральных округах в формировании резерва управленческих кадров в регионах не вызывает сомнений. Указанная деятельность способствует обеспечению единства государственной власти, эффективности реализации кадровой политики Президента России на территории Федерации и ее отдельных субъектов.

Вместе с тем, аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах являются самостоятельными подразделениями Администрации Президента Российской Федерации и в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации.

Государственные служащие аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах не обязаны подчиняться нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта, иные органы государственной власти регионального уровня не вправе привлекать полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и сотрудников его аппарата к участию в деятельности региональных органов власти в обязательном порядке.

Другой аспект организационного взаимодействия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с высшими должностными лицами субъектов Федерации сконцентрирован на их совместной деятельности в рамках консультативных и совещательных органов. Эти органы, как правило, именуются советами или комиссиями. Их можно условно разделить на две большие группы: первая группа - органы, создание которых в обязательном порядке не предусмотрено федеральным законодательством (учреждаются полномочными представителями по собственному усмотрению), вторая группа - органы, создание которых в обязательном порядке предусмотрено федеральным законодательством (усмотрение полномочных представителей исключается). Характер участия высшего должностного лица в работе консультативного или совещательного органа зависит от того, к какой группе он относится, с какой целью создаётся, на какой сфере деятельности специализируется.

Деятельность высшего должностного лица субъекта Федерации в рамках органа, относящегося к первой группе, отличается высокой степенью координации со стороны аппаратов полномочных представителей. Вопрос о вхождении руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в состав данного органа решается полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе самостоятельно. Чаще всего членом подобного рода совета или комиссии является не сам губернатор, а его заместитель или иной представитель регионального органа исполнительной власти. Основная цель участия главы региональной исполнительной власти в работе консультативных и совещательных органов первой категории сводится к обеспечению деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратов.

Как представляется, активное участие полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в правотворческой деятельности субъекта могло бы значительно оптимизировать его работу, предупредив возникновение ситуаций, требующих применение мер контроля и ответственности, способствовать достижению верховенства федерального законодательства и единства правового пространства России.

Другое приоритетное направление взаимодействия полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и высшего должностного лица субъекта Федерации сфокусировано на защите прав и свобод человека и гражданина. В числе полномочий полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, очерченных в Указе Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849, отражено его право направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан. На практике данное правомочие реализуется через сеть общественных приёмных, учреждаемых полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе. Следует отметить, что адресация жалоб и обращений высшему должностному лицу субъекта - не единственное направление взаимодействия общественных приёмных полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе с высшим должностным лицом субъекта. Взаимодействие осуществляется и в других сферах правозащитной деятельности.

Несмотря на чрезвычайную важность и эффективность деятельности общественных приёмных полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, приходится с сожалением констатировать, что, их правовой статус до сих пор не урегулирован в едином нормативно-правовом акте федерального уровня. По нашему мнению, функцию полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе по организации общественных приёмных, приема населения, рассмотрения писем, жалоб и обращения граждан целесообразно прописать в Положении «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

Ведущим направлением деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе является реализация его контрольных полномочий. Контроль является и целью создания этого института, и основной задачей, и функцией. Специфика взаимной деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и высшего должностного лица субъекта в сфере контроля заключается в том, что последнее, с одной стороны, способствует реализации некоторых контрольных полномочий полномочного представителя на уровне региона, с другой - само является подконтрольным объектом. Примеры участия высшего должностного лица субъекта в реализации контрольных полномочий полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе можно найти в региональной практике. Как показывает анализ, высшее должностное лицо обеспечивает подготовку и проведение проверок деятельности органов исполнительной власти полномочным представителем. Вместе с тем к его функциям относится и организация мероприятий по устранению недостатков, выявленных в ходе осуществления контроля.

Высшее должностное лицо выступает объектом контрольной деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в результате осуществления функций, установленных Указом Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

Таким образом, характер совместной деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации зависит от реализуемого ими направления и варьируется от рекомендаций и предложений в адрес руководителя региональных органов исполнительной власти (региональная кадровая политика, организация системы и структуры органов исполнительной власти субъекта, региональное правотворчество, отдельные аспекты правозащитной деятельности) до координационных действий со стороны полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (сфера контроля и ответственности).