Пути совершенствования кадровой политики в органах государственного и муниципального управления

12

Введение

Под политикой организации, как правило, понимается система правил, в соответствии с которой действуют люди, входящие в организацию. Важнейшая составная часть стратегически ориентированной политики организации - ее кадровая политика, которая определяет философию и принципы, реализуемые руководством в отношении человеческих ресурсов. Цель кадровой политики - обеспечение оптимального баланса процессов обновления и сохранения численного и качественного состава кадров в соответствии с потребностями самой организации, требованиями действующего законодательства и состоянием рынка труда.

Термин "кадровая политика" может иметь широкое и узкое толкование.

В широком смысле это система осознанных и определенным образом сформулированных и закрепленных правил и норм, приводящих человеческий ресурс в соответствие с долговременной стратегией фирмы.

Нередко при широком понимании кадровой политики необходимо обращать внимание на особенности реализации властных полномочий и стиля руководства. Косвенно это находит свое отражение в философии организации, коллективном договоре и правилах внутреннего распорядка. Отсюда следует, что все мероприятия по работе с кадрами - отбор, составление штатного расписания, аттестация, обучение, продвижение -могут заранее планироваться и согласовываться со стратегическими целями и текущими задачами организации.

В узком смысле это набор конкретных правил, пожеланий и ограничений (зачастую неосознаваемых), реализующихся, как в процессе непосредственных взаимодействий между сотрудниками, так и во взаимоотношениях между работниками и организацией в целом.

В этом смысле, например, слова "кадровая политика нашей фирмы состоит в том, чтобы брать на работу людей только с высшим образованием", могут использоваться в качестве аргумента при решении конкретного кадрового вопроса.

1. Государственная кадровая политика и управление

персоналом

1.1. Государство и государственная кадровая политика

Как взаимосвязаны государственная кадровая политика и управление персоналом? В ответе на этот вопрос следует исходить из понимания роли государства как главного субъекта современной общенациональной кадровой политики, ведущей силы социального управления, кадрового обеспечения реформ, становления рыночной экономики и развития демократии. Это обусловлено тем, что государство:

-   является  политической  организацией  многонационального народа России, юридическим  выражением его воли, в том числе политической, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации.     Именно     народ     делегирует    значительную     часть     своих полномочий, в том числе и в определении кадровой политики, государству, его ветвям власти, через него и непосредственно реализует свои функции как первоосновы,      первосубъекта      государственной      кадровой      политики Российской Федерации (далее - ГКП);

-    при   слабости   ныне   формирующихся   институтов   гражданского общества является главным субъектом социального управления;

-  пока еще является главным собственником (ему принадлежат более 20%  предприятий,  особенно  крупных,  природные ресурсы,  значительная часть земли и др.);

-  выступает ведущим (крупнейшим) работодателем: в государственных и   муниципальных   организациях   (предприятиях)   работает   37-38%   всех занятых в экономике,  17% - на предприятиях смешанной формы, где велика доля собственности государства.

Следовательно, государство имеет значительные возможности и ресурсы      для      определения      стратегии      и      тактики      формирования

(воспроизводства),   развития   и   рационального   использования   кадрового потенциала, всех трудовых ресурсов страны.

Легитимное признание стратегии социально-экономического и политического развития России создает предпосылки для разработки концепции государственной кадровой политики в Российской Федерации, а также стратегии кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы, отраженной в концепции государственной кадровой политики в государственной службе (кадровой политики в государственной службе).

Отсутствие государственной кадровой политики в Российской Федерации существенно тормозит решение кадровых проблем в обществе. В настоящее время уже сформировались важнейшие концептуальные идеи и отдельные блоки ГКП: в развитии общего и профессионального образования, в кадровом обеспечении государственной и муниципальной службы, в регулировании кадровых процессов в предпринимательской сфере. Другое дело, что кадровая политика (в том числе в сфере государственной службы) проводится непоследовательно, неэффективно; значительная часть профессионально подготовленных кадров используется нерационально, слабо вводится в действие мотивационный ресурс. Одной из причин такого положения является несформированность в организациях, в том числе в государственном управлении, эффективного механизма, призванного реализовывать кадровую стратегию субъекта управления. Таким механизмом выступает управление персоналом.

1.2. Соотношение государственной кадровой политики и управления персоналом

Общеизвестно, что термин «управление персоналом» пришел к нам из-за рубежа, из сферы организации производства, главным образом из бизнеса, как система эффективного, рационального использования способностей человека, «человеческого ресурса» в организации.

В сфере бизнеса управление персоналом имеет свои отличия от управления персоналом в государственной службе. Несмотря на это, в управлении персоналом и в сфере бизнеса, и в сфере государственной и муниципальной службы больше того, что их объединяет.

Управление персоналом и в сфере бизнеса, и в государственном управлении является механизмом реализации кадровой политики субъекта управления.

В правовых государствах используемые в практике управления персоналом кадровые технологии имеют нормативные правовые основы применения.

Управление персоналом стало профессиональным видом деятельности, требующим высокопрофессиональных специалистов.

В государственной и муниципальной службе Российской Федерации в настоящее время активно формируется механизм реализации государственной кадровой политики, основной частью которого является управление персоналом государственной службы.

Управление персоналом государственной службы Российской Федерации - это система управленческого воздействия на работников государственных органов в целях наиболее эффективного использования их профессиональных и личностных способностей и возможностей.

В этом управленческом процессе решаются многие практические задачи формирования и востребованности потенциала кадров конкретного государственного органа, начиная с практики их поиска и отбора на службу, обеспечения профессионального развития и карьерного роста служащих, стимулирования качества и эффективности их труда, создания системы их правовой и социальной защиты и кончая уходом человека со службы с

сохранением определенных социальных привилегий. Соотношение государственной кадровой политики и управления персоналом в государственной службе представлено в табл. 1.

Таблица 1

Соотношение государственной кадровой политики и управления персоналом в государственной службе

1.3. Кадровый менеджмент и государственная служба

В последнее время управление персоналом в системе государственной службы иногда отождествляют с управлением «человеческими ресурсами», с «кадровым менеджментом». Вряд ли это оправданно, поскольку эти термины отражают различные аспекты работы с кадрами.

Термин «кадровый менеджмент», отражающий систему работы с персоналом, зародился в производственно-предпринимательской деятельности как явление экономическое. Будучи разновидностью форм управления возможностями человека в хозяйствующих субъектах, он базируется на использовании в товарно-рыночных отношениях критериев оценки труда работников как товара. Здесь человек рассматривается как средство получения прибыли, а трудовые отношения регулируются нормами частного права, особенно трудового, гражданского, налогового и др.

На наш взгляд, возможности использования кадрового менеджмента, прежде всего таких технологий, как кадровый маркетинг, кадровый контроллинг и др., в системе государственного управления крайне ограниченны. Их применение возможно лишь в сфере оказания государством социальных услуг населению, а также в целях сравнительной оценки труда служащего на рынке труда. Это обусловлено рядом обстоятельств.

Во-первых, сфера государственной и муниципальной службы строго регламентирована законами и другими нормативными актами; здесь власть, полномочия ее органов, должности, да и сам труд государственного служащего не могут быть товаром и предметом купли-продажи. Во-вторых, для государства государственный и муниципальный служащий - это не только средство, инструмент достижения целей, реализации функций государственных органов, но и творческая личность, гражданин, которому необходимо обеспечить условия существования и дать гарантии всестороннего развития.

В-третьих, действия государственных и муниципальных служащих как носителей властно-управленческих полномочий имеют юридические последствия, за которые несут ответственность не только они сами, но и государственный орган, государство в целом. Государственная служба регулируется нормами публичного (конституционного, административного и др.) права и лишь в отдельных случаях - частного права (гражданского, трудового и др.), когда служащий выступает не как государственный служащий, а как индивидуум, гражданин.

Поэтому вряд ли обоснованно переносить управленческие и кадровые технологии из коммерческой сферы в государственную, а управленческие решения, должности, государственные услуги превращать в предмет купли-продажи. Все это может стать теоретическим оправданием «коммерциализации» государственного аппарата, его коррумпированности, а в конечном счете привести к «приватизации власти».

В отличие от управления персоналом в предпринимательских структурах управление персоналом в системе государственной службы Российской Федерации происходит в рамках единой системы власти и государственного управления, во имя достижения общей цели, на основе единых правовых, организационных и функциональных принципов.

Управление персоналом государственного органа, будучи самостоятельно функционирующей системой, является составной частью системы управления государственной службой как важнейшего механизма государственного управления.

Отсюда и логика понимания назначения и содержания деятельности основных субъектов управления персоналом - руководства государственного органа как главного субъекта и кадровой службы этого органа как функционально-профессиональной управленческой службы. Ведь именно руководство государственного органа как главный субъект управления персоналом определяет кадровую политику в данной организации и обеспечивает функционирование механизма ее реализации.

Итак, управление персоналом включает в себя решение многих задач организации и функционирования государственной службы России и выступает наиболее действенным механизмом реализации государственной кадровой политики в государственном управлении.

2. Стратегия кадрового обеспечения государственной службы

2.1. Характеристика стратегии кадрового обеспечения

В управлении персоналом государственной службы прежде всего важно наметить цели и приоритеты кадрового обеспечения этого социально-правового института - главного мобилизующего и организующего фактора становления системы управления персоналом в государственных органах. При этом необходимо учесть стратегию и принципы формирования и развития системы государственной службы Российской Федерации как единой и целостной общегосударственной системы, на базе и в рамках единой государственной кадровой политики Российской Федерации. Без этого не может быть целостной российской государственности.

Это единство должно быть в главном - в базовых основаниях системы государственной службы Российской Федерации при многообразии кадрового обеспечения, но учитывать региональные и ведомственные различия, специфику ее видов. Поэтому необходим дифференцированный подход к кадровому обеспечению государственного управления в зависимости от уровня (федерального, регионального, муниципального), типа и вида государственной службы, типологии должностей.

Именно в переходный период важно создать в кадровом потенциале государства энергию саморазвития, в основе которой может быть закладываемая в настоящее время энергия созидания (а не только разрушения старого) - четкие общественные цели, новые социальные ценности, жизненные идеалы каждого работника.

Основные положения стратегии кадрового обеспечения государственной службы формулируются в концепции кадровой политики в государственной службе (концепции государственной кадровой политики в государственной службе), которая является научно-теоретическим фундаментом управленческой деятельности в кадровой сфере.

Актуальность разработки и реализации стратегии кадрового обеспечения государственной службы обусловлена и рядом политических обстоятельств. Проблемы расстановки руководящих кадров, формирования выборных органов власти, оценки результатов работы аппарата часто ставятся в центр политического противоборства различных социальных сил. Через кадровую политику предпринимаются попытки «монополизации» руководства сферами и отраслями управления со стороны отдельных «команд» и групп. Нередко конкретные кадровые вопросы решаются методом «проб и ошибок», в рамках «политических компромиссов».

Важно помнить, что государственная служба является не только государственно-правовым, но и социальным институтом. Она служит как бы соединительным мостом между государством и обществом, а государственный служащий одновременно выступает «слугой» и государства, и общества, и населения. Поэтому кадровая политика в государственной службе призвана значительно усилить свою социальную направленность. Чем глубже мы хотим провести совершенствование государственной службы, тем больше надо поднять к ней интерес у самих служащих, сформировать у них убежденность в необходимости преобразований, привлечь их к активному участию в этих переменах.

Государственный служащий действует в системе «человек - власть -человек». Он работает среди людей, воздействует на людей и трудится во имя улучшения условий и качества жизни людей. Он должен иметь высокую человековедческую компетентность - один из важнейших компонентов своего профессионализма. Система управления персоналом призвана воплощать в своем содержании и выборе технологий диалектику государственного, социально-общественного и личностного интересов, находить их оптимально возможный баланс.

2.2. Основные черты кадровой политики в государственной

службе

Перспективы развития кадрового корпуса государственных служащих в условиях правового демократического федеративного государства, потребность в демократизации и демонополизации работы с кадрами позволяют определить сущность новой кадровой политики в государственной службе. Она должна быть:

-   научно  обоснованной,  созидательной,  учитывающей  потребности государства в кадрах в переходный период, но в то же время определяющей последовательность   решения   стратегических   задач.   Кадровая   политика должна быть ориентирована на возрождение и устойчивое развитие России, на   привлечение   к   государственной   и   муниципальной   службе   людей профессионально     подготовленных,     предприимчивых,     с     новаторскими созидательными устремлениями и мотивами;

-  комплексной, базирующейся на единстве целей, принципов, форм и методов  работы   с   кадрами,   учитывающей  различные   аспекты   решения кадровых       вопросов       (экономические,       социальные,       политические, нравственные, социально-психологические и др.);

-   единой   для   всей   России,   но   в   то   же   время   многоуровневой (федеральной, региональной, муниципальной,  отраслевой),  охватывающей весь кадровый корпус, многие кадровые процессы при различной степени государственного воздействия на них;

-  перспективной, имеющей упреждающий и опережающий характер, рассчитанной на формирование кадров первой четверти XXI в. с учетом социального прогресса, в том числе изменения содержания и характера труда государственных служащих;

-  гласной, демократической по целям, социальной базе и механизму решения кадровых проблем, социально справедливой по содержанию;

-  духовно-нравственной, воспитывающей в каждом государственном служащем  человеколюбие,  честность  и  гражданскую  ответственность за порученное   дело   и   личное   поведение,   готовность   и   способность   к общественному и государственному служению;

-  правовой, осуществляемой в рамках и на основе закона, создающего правовые   гарантии   объективного   и   справедливого   решения   кадровых вопросов.

Именно эти черты можно считать теоретико-содержательными принципами кадровой политики в государственной службе. Они придают ей единство, целостность и сущностную определенность в рамках всего государства, в работе с кадрами всех ветвей власти, выступают базой взаимодействия всех субъектов управления персоналом.

2.3. Цели и приоритеты кадровой политики в государственной  службе

Кадровая политика в государственной службе и механизм ее реализации - управление персоналом направлены на достижение стратегических, главных целей:

формирование высокого профессионализма и культуры управленческих и технологических процессов, достижение укомплектованности всех участков государственной службы квалифицированными, активно действующими, духовно-нравственными работниками;

- максимально эффективное использование интеллектуально-кадрового потенциала государственного аппарата, его сохранение и приумножение;

-  создание более благоприятных условий и гарантий для проявления каждым    государственным    служащим     его    способностей,    реализации позитивных интересов и личных планов, всемерного стимулирования его

профессионального роста и служебного продвижения, повышения эффективности трудовой деятельности.

Для достижения этих целей определяются текущие, ближне-срочные задачи и приоритетные направления работы с кадрами различных ветвей власти с учетом специфики функций, принципов комплектования персонала каждого государственного органа.

В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, подписанной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г., кадровая политика рассматривается в качестве одного из основных средств повышения эффективности функционирования системы государственной службы и реализуется путем формирования кадрового состава профессиональных государственных служащих, обладающих необходимыми качествами государственного и общественного служения.

Приоритетными (т.е. первостепенными, неотложными по времени реализации) направлениями кадровой политики в системе государственной службы являются:

-  формирование эффективного механизма подбора кадрового состава государственных служащих и работы с ним, В числе практических мер -переход от назначения к приему на государственную службу на конкурсной основе,    установление    испытательного    срока,    переход    к    служебным контрактам и др.;

-  повышение    престижа    государственной    службы    и    авторитета государственных служащих;

-  совершенствование   программ   подготовки   и   профессионального развития     государственных    служащих.     При    этом     профессиональная подготовка  и   переподготовка  для  государственных  служащих  признаны важнейшими направлениями кадровой политики. В реализации указанных приоритетных направлений наиболее значимо решение следующих основных задач:

-  управление развитием профессиональных качеств государственных служащих;

- обновление и ротация кадрового состава государственных служащих;

-  формирование кадрового резерва и обеспечение его эффективного использования;

-    объективная   оценка   результатов   деятельности   государственных служащих,     в     первую     очередь     при     проведении     аттестации     или квалификационного экзамена.

Эти приоритеты и задачи во многом определяют содержание управления персоналом государственной службы. В ходе реализации кадровой политики должны применяться современные кадровые механизмы и технологии при возрастании роли и ответственности кадровых служб государственных органов.

Следовательно, главной, по существу стратегической задачей кадрового обеспечения государственной службы является формирование компактного, высокопрофессионального, оптимально сбалансированного и эффективного аппарата органов власти всех уровней.

Кадровая политика в государственной службе должна быть стабильной, устойчивой, адекватной потребностям общества и государства, не меняться со сменой руководителя, его команды, не сводиться к «кадровым» перестановкам. Ведь главное в государственной политике -обеспечение национальной безопасности России и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Только в этом случае кадровая политика обеспечит эффективное функционирование системы управления персоналом в государственной службе.

3. Пути совершенствования кадровой политики

3.1. Типы кадровой политики

Анализ существующей в конкретных организациях кадровой политики позволяет выделить, как минимум, два основания для их группировки. Первое основание связано с уровнем осознанности тех правил и норм, которые лежат в основе кадровых мероприятий. По данному основанию можно выделить следующие типы кадровой политики: пассивная; реактивная; превентивная; активная.

Вторым основанием для дифференциации кадровых политик могут быть степень открытости организации по отношению к внешней среде при формировании кадрового состава, ее принципиальная ориентация на внутренние или внешние источники комплектования. По этому основанию традиционно выделяют два типа кадровой политики - открытую и закрытую.Рассмотрим подробнее каждый вариант кадровой политики.

Пассивная и реактивная кадровая политика

Само словосочетание "пассивная политика" на первый взгляд представляется алогичным. Однако нередко встречаются ситуации, при которых руководство организации не имеет выраженной программы действий в отношении собственного персонала, а кадровая работа сводится к рутинному функционированию или ликвидации "непредвиденных и неведомо откуда свалившихся негативных последствий". Для такой организации характерно отсутствие прогноза кадровых потребностей, средств оценки труда и персонала, диагностики кадровой ситуации в целом. Руководство чаще всего вынуждено работать в режиме экстренного реагирования на возникающие конфликтные ситуации, которые стремится погасить любыми средствами, часто не успевая понять причины событий и их возможные последствия.

При реактивной кадровой политике руководство предприятия осуществляет контроль за симптомами негативного состояния в работе с персоналом, предпринимает попытки проанализировать их причины и следит за возникновением конфликтных ситуаций. Предметом специального внимания руководства становятся мониторинг квалифицированной рабочей силы и мотивация персонала к высокопродуктивному труду. Кроме того, на предприятиях предпринимаются определенные меры по локализации кризисных явлений, осуществляются действия, направленные на понимание причин, которые привели к возникновению кадровых проблем. Кадровые службы таких предприятий, как правило, располагают средствами диагностики существующей ситуации и оказания адекватной экстренной помощи. Вместе с тем, несмотря на то, что в программах развития предприятия кадровые проблемы выделяются и рассматриваются специально, основные трудности при использовании реактивной кадровой политики возникают перед организацией при среднесрочном прогнозировании.

Превентивная и активная кадровая политика

В подлинном смысле слова о превентивной кадровой политике можно говорить лишь тогда, когда руководство фирмы (предприятия) имеет обоснованные прогнозы развития ситуации. При этом организация, характеризующаяся наличием превентивной кадровой политики, не имеет средств для влияния на наличную ситуацию. Работники кадровой службы подобных предприятий располагают как средствами диагностики персонала, так и методикой прогнозирования кадровой ситуации на среднесрочный период. Программа развития организации основывается на краткосрочном и среднесрочном прогнозах потребности в кадрах, как в качественном, так и в количественном отношениях. В ней также обычно представлены задачи по развитию персонала. Основная проблема таких организаций - разработка целевых кадровых программ.

Если руководство имеет не только прогноз, но и средства воздействия на ситуацию, а кадровая служба способна разработать целевые кадровые программы, а также осуществлять регулярный мониторинг ситуации и корректировать   исполнение   программ   в   соответствии   с   параметрами внешней и внутренней среды, то можно говорить о наличии в данной организации активной кадровой политики.

С точки зрения механизмов, которые используются руководством организации, можно выделить два вида активной кадровой политики -рациональную и авантюристическую.

При рациональной кадровой политике руководство предприятия имеет как качественный диагноз, так и обоснованный прогноз развития ситуации и располагает средствами для влияния на нее. Кадровая служба предприятия располагает не только средствами диагностики персонала, но и методами прогнозирования кадровой ситуации на среднесрочный и долгосрочный периоды. В программах развития организации содержатся краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный прогнозы потребности в кадрах (качественной и количественной). Кроме того, составной частью плана является программа кадровой работы с вариантами ее реализации.