Тенденции и проблемы развития Конституционного права в Российской Федерации. 3

Введение 

Право в советском обществе до начала девяностых годов было, в основном, продуктом  и юридизированным обеспечением  радикального военно-коммунистического  строя, прикрываемого идеологизированными  понятиями « научного социализма».

Правда, октябрь 1917 года ознаменовался широковещательными юридическими документами- декретами, великим множеством  декретов, иных актов, в последующие годы появилась серия сменяющих друг друга Конституций -1918,1924,1936 годов.

Но революционные  декреты служили, по прямому указанию Ленина, прежде всего, «пропаганде»; а главное и они, и весь гигантский массив  юридических  документов, практика юридических органов строилась в соответствии с « духом революционного правосознания»,ни в самой малости не связывали всевластие партийных чиновников  и административного аппарата партийного государства ,  юридически  облагораживая   ничем не  ограниченные  внесудебные репрессии, расправу с неугодными «контрреволюционерами и оппозицией»

В связи  с этим  невозможно  не отметить две особенности «революционного права» характеризующие его развитие  при сталинском тоталитарном режиме и и выражающие  его тоталитарную природу

Первая  особенность Декреты и иные нормативные  документы того времени открыли  простор, реально включили в жизнь  непосредственно- социальное  революционное право, то есть тот не правовой,  в юридическом смысле феномен, который, как представлялось, был обусловлен потребностями революции, а в действительности лишь обосновывал насилие.

Вторая  особенность- непосредственное включение в ткань революционного права  тоталитарных идеологических моментов.

 Советская  юридическая система выступила  как сугубо государственная, диктаторски-публичная,  которая не только не смогла  противостоять  тоталитарной  системе, но и  стремилась  придать этой системе « законный облик».

К этому  следует добавить то, что отчётливо  проявилось в развитии  « юридической  надстройки социализма»  к тридцатым  годам, когда всецело  утвердился тоталитарный режим, и развеялась практика «революционного права».

Права человека процветали  особой пышностью проявившиеся после принятия Конституции 1936 года  откровенная фальсификация и государственная ложь. Фиктивный характер пышно дикларированных избирательных и политических прав граждан, декларированных этим документом, очевиден.

Нельзя  пройти мимо одной, весьма противоречивой  черты защиты  прав человека «советских времён». С момента  возникновения  правовой системы Советского государства  вся мощь законодательства  была направлена  на обеспечение  социальной защищённости граждан. Именно в связи с этой направленностью получило развитие социальное законодательство, в частности, такие отрасли, как трудовое, социальное обеспечение, семейное право.

Во второй половине пятидесятых и в шестидесятых прошла законодательная реформа, были обновлены основные отрасли законодательства: уголовное, гражданское , трудовое, семейное, земельное. Издавались новые крупные законодательные акты, венцом которых стала «Конституция развитого социализма» 1977 года.

К сожалению, всё это не изменило общего облика советской правовой системы как имеющий тоталитарный характер. Не изменило во многом  потому, что законодательные нововведения, в сущности, не затронули  главного доминирующего положения административно-командного управления, безраздельного господства всесильного аппарата, всевластия бюрократической государственной собственности, репрессивной деятельности карательных органов  и в целом осуществления политико-государственной деятельности помимо  права.

Конституционное право- это система правовых норм конкретной страны, регулирующих положение человека в обществе и государстве, основы общественного строя,  основы организации  и деятельности  системы государственных органов , а также органов самоуправления.

 Развитие  конституционного права является  крупной  научно-теоретической  проблемой конституционного права  в целом.

    Научная разработка данной сложной  и комплексной  проблемы, её  различных сторон и аспектов- приоритетное дело многих  учёных государствоведов , конституционалистов , теоретиков этой ведущей отрасли российского права. Итак, назовём не всех, но самых  известных деятелей  без которых немыслим  сам феномен  «Конституционное право», Как Б.Н. Чичерин; Н.М. Коркунов, А. С. Алексеев, М.М. Ковалевский , В.В. Ивановский, А.Д. Грановский,С.А. Котляровский и другие. Среди видных дореволюционных учёных  в области государственного права -Ф.Ф. Кокошкин, Н.И. Лазаревский, В. М. Гессен.

При рассмотрении данной тематики нельзя обойти молчанием  вопрос об основных этапах развития науки  конституционного права.

     В XX в. в России сменилось два типа конституционного права : 

- дореволюционное  конституционное право, отражающее  переходы страны от абсолютной  к конституционной  монархии ( 1905-февраль 1917 г.), а затем к  парламентской республике ( февраль1917- октябрь1917г.); 

-тоталитарное  конституционное право, появившееся  в результате совершения Октябрьской  революции и просуществовавшее  в разных модификациях вплоть  до периода перестройки.

     Ныне в  России складывается  новый тип конституционного права, соответствующий переходу общества к демократии и учреждающий правовое государство с признанием высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина. 

       Каждый раз смена типов конституционного  права сопровождала бурные события  и общественные потрясения. И каждый раз новый тип полностью отрицал предыдущий. Так что о преемственности в развитии российского конституционного права можно говорить весьма условно или даже негативно, хотя отрицание предшествующего типа всегда оказывало большое влияние на последующее развитие. 

      Нынешний, демократический тип конституционного  права принципиально отрицает  тоталитарный тип, но через  «отрицание отрицания» он как  бы  возвращает государство к  этапу развития, прерванному большевистской  революцией. Следовательно, новое конституционное право России, с одной стороны, как бы восстанавливает связь времён, а с другой – возрождает государство на новой исторической основе. 

 Дореволюционное  конституционное право 

Со второй половины XIX в. начинается процесс перестройки государственной системы и перерастания  абсолютной монархии в конституционную. Этот процесс проходил медленно и мучительно, сопровождаясь нарастанием в стране революционного движения, террористическими актами и ответными репрессиями . 17 октября 1905 г. Николаем II был издан Манифест, провозгласивший «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов».Монарх как бы принимал на себя обязательство не нарушать и охранять провозглашённые права и свободы. Это был, конечно, ограниченный, но всё же  первый в истории России акт о гражданских свободах. Весь мир приветствовал эту победу первой русской революции, и только большевики проигнорировали Манифест, объявив его ловушкой , пустым, формальным актом.                                                                                                             

  Между  тем манифест провозгласил создание  бессословного законодательного  органа (Государственная дума), ограничение власти самодержавного монарха. В сочетании с Основными законами, принятыми 23 апреля 1906 г., и рядом последующих правовых актов  этот акт положил начало конституционному развитию страны. Основные законы учредили двухпалатную  парламентскую систему  ( Государственная дума и Государственный совет) при сохранении сильной власти царя : без его утверждения закон не мог войти в силу. Совет министров был преобразован в постоянно действующий орган, назначаемый царём и ответственный только перед ним. Монарх сохранил полный контроль за формированием политики правительства, и особенно в области внешней политики и военных дел. Для избрания Государственной Думы вводилось избирательское право, основанное  на привлечении к выборам широких слоёв населения, хотя  и на неравных условиях. Государственной Думе, которая должна была избираться сроком на пять лет, предоставлялось право утверждения всех законов, которые, однако, могли приниматься и царём, но с одобрения обеих палат парламента. Депутаты не несли ответственность перед избирателями.                                                              

     Вторая палата ( Государственный  Совет) имела те же права,  что и Дума. Она рассматривала  все законопроекты, принятые первой  палатой, и только в случае её одобрения законопроект передавался на утверждение царю. Состав Государственного Совета наполовину назначался царём, а другая его половина избиралась от духовенства, Академии наук и университетов, земских собраний, дворянских обществ, торговли и промышленности.

      Эти конституционные акты привели к легализации политических партий и обострению межпартийной борьбы. I Государственная дума оказалась бесплодной и просуществовала семьдесят два дня,  II- сто два дня. Монарх активно пользовался своим правом издания указов законодательного характера  « во время прекращения занятий Государственной думы», а также правом  роспуска Думы. Между Думой  и Советом возникали разногласия, государственным  Советом был отклонён ряд важных законопроектов, принятых Думой. Происходили частые смены главы и состава  правительства, акты исполнительной власти стали занимать всё большее место среди источников конституционного права.       

    Развитие нового конституционного  права происходило под влиянием  ведущих политических партий, и  особенно партии конституционных демократов. В программе этой партии, утверждённой на учредительном съезде в октябре 1905 г., выдвигалось предложение создать двухпалатный парламент, в котором вторая палата формировалась  бы из представителей  органов местного самоуправления. 

 Парламенту  предоставлялось право утверждать  любой закон и принимать бюджет. Другая влиятельная партия  центра  « Союзов 17 октября» также требовала  принятия конституции, представительной  системы, основанной на всеобщем  избирательном праве, хотя она не отвергала самодержавия, сильной власти. Ни в одной программе не было идеи  федерализм; многими отвергалась даже автономия территорий.  

       Правовые  же партии, черносотенцы ( « Союз русского народа») упорно настаивали на незыблемости самодержавия как основы формы правления, по существу,  вообще не хотели какого то ни было изменения государственного строя. Напротив, левые партии объявляли самодержавие пережитком и главным препятствием демократизации системы власти. Социал -демократы  выдвигали идеи однопалатного законодательного собрания на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, выборности судов, замены армии вооружением народа, отделения церкви от государства. Они поддерживали передачу власти Учредительному собранию, хотя в то же время большевики бичевали  Государственную Думу, называя её лжепарламентом, и не признавали реальными перемены  в государственном строе. Схожие с социал-демократами планы конституционно- правовой реформы выдвигали эсеры.                                                              

      Таким образом, страна медленно, но определённо эволюционировала  в сторону конституционной монархии  западного типа. Императору принадлежала  верховная самодержавная власть, но она уже не закреплялась  как неограниченная. Постепенно в практику и правосознание внедрялись идеи парламентаризма и независимого правосудия, что подвило к восприятию теории правового государства и народного суверенитета. Однако обстановка революционного брожения, особенно в условиях военного времени, постоянно толкала  режим к репрессиям против революционеров, использованию военно- полевых судов, других чрезвычайных мер поддержания  общественного порядка. Демократизация конституционного права сознательно срывалась усилиями большевиков и эсеров, понимавших враждебность любых реформ своим революционным устремлениям.    

    В ходе Февральской ( 1917г.) революции конституционная монархия была легитимно свергнута. Император Николай II специальным актом передал власть брату Михаилу, который, в свою очередь отрёкшись от престола, предоставил решение вопроса о форме правления  будущему Учредительному Собранию. Депутаты Государственной Думы сформировали Временное  правительство, которое  провело политическую амнистию, взяло под защиту  гражданские права и свободы. Были упразднены жандармерия, полиция и цензура. Это правительство последовательно проводило  курс на недопущение скатывания страны к диктатуре, на проведение Учредительного Собрания.                                                        

    1 сентября 1917 г. Россия провозглашается республикой, к этому времени прекратила свои заседания государственная Дума. Правительство носило коалиционный характер, что

было  связано со стремлением объединить демократические силы страны. Оно  приняло ряд прогрессивных законов( о печати, о рабочих комитетах и др.), отказалось от применения чрезвычайных мер ( аресты без суда и др.).Специальным актом ( август 1917 г.) были введены критерии использования в новых условиях старых законов и постановлений. 

      Временное правительство при содействии общественности и созываемых им Совещаний готовило конституционную  реформу, которую было призвано  осуществить  Учредительное Собрание. Главой государства и правительства должен был стать  временный президент республики с широкими полномочиями, от имени которого  в Учредительное собрание должны были вноситься законопроекты. Учредительное собрание тем самым  превращалось в законодательный орган. Это были только наметки, и трудно сказать, какая форма  правления в конечном счёте была бы избрана Учредительным Собранием. В начале XX в. конституционный строй с такими институтами прочно утвердился  в Великобритании, Франции и других странах Западной Европы, что не могло не оказывать влияния на конституционно-правовое развитие России. Можно смело предположить, что Учредительное собрание установило бы  демократическую республику с конституционным строем, свободно избранным  парламентом  и контролируемой исполнительной властью. Но этим предначертаниям истории и желаниям народа не суждено было сбыться.¹

Тоталитарное  конституционное  право

Оно начинает складываться с 25 октября 1917 г., когда  II Всероссийским съездом Советов был принят Декрет о власти, оформивший государственный переворот.  

      О государственном праве собственно России можно говорить только относительно  периода до 1922 г., т.е. до создания СССР. После этого Россия фактически управлялась союзными органами и законами, у неё, в отличие от других союзных республик, не было даже своего высшего партийного органа- всем вершил союзный ЦК ВКП(б), а затем ЦК КПСС. Вслед за принятием союзных конституций 1936 и 1977 г. были приняты и слепки для РСФСР 1937г. и 1978 г., объявившие  Россию суверенным государством и создавшие свою систему органов власти и управления, а также судов. Но практически они были жестоко встроены в централизованную систему власти фактически  унитарного  государства.

       Как исходные принципы, так и  последующее развитие тоталитарного  конституционного  права обуславливались  учением марксизма-ленинизма, которое рассматривает государство как главное орудие перестройки всех общественных отношений в соответствии с целями коммунизма.

       Общий подход большевиков к  государству был не просто  далёк  от распространённой  на Западе концепции правового  государства, но прямо противоположен. Государству никаким образом не предписывалось охранять права  и свободы граждан  или воздерживаться от вмешательства в индивидуальную свободу, даже если речь шла о представителях « трудящихся классов». На словах права были гарантированы, но на деле ни один индивид  не мог требовать их от государства, ибо действовал принудительный коллективизм в пользовании правами, а государство рассматривалось как олицетворение общих интересов.

      Эта концепция- плод  классовой теории, она закабаляла человека, создавая иллюзию преодоления  буржуазного формализма свободы. Фактически право закрепляло государственное руководство обществом, отказ даже минимальной независимости общественной жизни от государственного вмешательства; контроль огромной бюрократической машины распространялся не только на каждое действие человека, но и на мысли.   

            Развитие нового  государственного  права началось с утверждения  Республики Советов- В.И. Ленин  объявил, что парламентская республика  была бы « шагом назад». Но через непродолжительное время было разогнано Учредительное Собрание и началось свёртывание свободной деятельности местных Советов. В сущности, с января 1918 г. не осталось никаких надежд на демократическое государственное устройство, принятая в июле того же года Конституция РСФСР это подтвердила.  

          Создатели Конституции отбросили  почти все выработанные к тому  времени демократические принципы  представительской системы. Ни  о каких парламентских учреждениях,  ответственном правительстве, признаки  прав оппозиции, подчинении государства праву и.т.д. не было и речи. Проблема превышения власти и её злоупотреблений не вставало, а потому оказался ненужным принцип разделения властей.

           В.И. Ленин прямо обосновывал  единство исполнительной и законодательной власти в пику буржуазному парламентаризму -его не заботили  опасность злоупотребления властью и необходимость взаимного  уравновешивания властей.   

Взамен  свободного парламента появился эрзац- Всероссийский Центральный  Исполнительный Комитет,  который избирался громоздким, легкоуправляемым и формальным съездом Советов. Хотя ВЦИК был наделён большими полномочиями, он всё же не стал действительно высшим  органом власти. Только  в тандеме с назначаемым им Совнаркомом (значительно более узким органом создавался подлинный центр власти, фактически никем не контролируемый.   

 Как  и следовало ожидать, съезды  советов созывались всё реже( от одного раза в квартал  к одному разу в год), большевики  манипулировали ими, как хотели, и практически не ставили на их обсуждение вопросов первостепенного значения. Власть Совнаркома  была заведомо  определена как самая значительная, ибо он, также как и ВЦИК, издавал законодательные декреты и вообще любые распоряжения, и работал при закрытых дверях.

          Неограниченная исполнительная власть стала самой характерной чертой нового государственного устройства. При полном отрицании прав и свобод человека эта власть, сразу ставшая самой главной, не стеснённая судебным или парламентским контролем, рождала чудовищные злоупотребления. На основе негласных указаний расстреливались сотни людей, тысячи были арестованы, выселены из домов, вынуждены эмигрировать.                                                                                                                   Новая  структура  власти практически исключили свободу выборов. Глава 13 Конституции установила откровенную дискриминацию, предоставив право избирать и быть избранными только тем, кто «добывает средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом»,а также солдатам и нетрудоспособным. Этого права лишались лица, прибегающие к наёмному труду, живущие на проценты с капитала, частные торговцы, священнослужители, служащие и агенты бывшей полиции.Даже классы, составляющие основу  «рабочее- крестьянского государства, оказались не равны между собой: рабочие и другие жители городов избирали на съезд Советов от городских Советов одного представителя от25 тысяч избирателей, а крестьяне от губернских Советов-от 125 тысяч. Многоступенчатая система  выборов практически лишала рядовых граждан возможности реально влиять на состав высших органов власти.  Вся система Советов, постепенно выстраиваясь  в централизованную систему, являла собой олицетворение диктатуры верхов, требовавших со все большей настойчивостью выполнения своих приказов и уходивших от ответственности  за беззакония на местах. Это была безраздельная, бесконтрольная и абсолютная власть.                                  

  А в апреле 1985 г. начали проводится реформы , направленные на частичное обновление существующей системы. 

       Конституционная реформа 

                  Юридические аспекты укрепления укрепления  субъектов Российской Федерации    

Субъектный  состав и административно-территариальное  деление России являются ключевыми факторами при определении долгосрочной  стратегии развития российского федерализма. Задача оптимизации  субъектного состава России всегда считалась  одной из основных  при подготовке и осуществлении конституционных реформ: так было в 1992 г. (во время подписания федеративного договора), в 1993 г. ( при принятии Конституции РФ), и, наконец, сейчас, когда в очередной раз назрели объективные (экономические, политические и социальные)предпосылки для реформирования федеративное структуры государства.

      Проблема оптимизации субъектного состава Российской Федерации осложнена ассиметричностью федеративного устройства, большим числом разностатусных субъектов, что явилось историческим наследием  советского государственного устройства.

     Конституция РФ 1993 г. отразила  максимально возможный уровень притязаний                            национальных и региональных элит в условиях слабости   центральной   власти, зафиксировав крайне неоднородный субъектный состав Федерации, в котором  особое место занимает феномен « сложносоставных» субъектов. 

    История не знает  сослагательного  наклонения, но , тем не менее, научный интерес имеет вопрос о том, по какому пути развития пошла бы наша страна, если бы автономным округам не был предоставлен статус субъектов Федерации. В первую очередь речь идёт о Тюменской области. Уникальность этого региона определяется тем, что он:   

1) является  основным нефте -газодобывающим  регионом;

2)географически  делит Россию на две части,  простираясь от берегов Карского  моря на Севере до казахской  границы на Юге.

3)обладает, в принципе, завершёнными, достаточно  автономными  транспортной и  энергосистемами;

4)в силу  своего географического положения  может быть в значительной  степени экономически независимым от других регионов страны.Указанные обстоятельства были обозначены для того, чтобы выдвинуть гипотезу о возможности распада Российской Федерации на более мелкие «суверенные»  государства в случае сохранения  в  начале 1990-х гг. организационного единства Тюменской области. Именно единая Тюменская область могла стать «катализатором» центробежных тенденций, явственно обозначавшихся в российском государстве в то время, которые бы с очень высокой степенью вероятности могли бы повлечь его распад.

     Как отмечалось выше, для доказательства  или опровержения выдвинутой  гипотезы требуется самостоятельное научное исследование, которое не утратило своей актуальности до настоящего времени. Здесь же она приводится только с той целью, чтобы подчеркнуть историческую целесообразность сохранения  в 1993 г. той ассиметричности  российского федеративного устройства, которая досталась России в наследство от Советского Союза.

     Однако обстоятельства, которыми  было вынуждено руководствоваться   руководство России в начале 1990-х гг.,в значительной степени отличаются от современных условий. В настоящее время многочисленность субъектов Федерации, их фактическое неравноправие  между собой, экономическая несостоятельность многих из них объективно обуславливают необходимость изменений в субъектном составе России в сторону его сокращения  через укрепление  её субъектов. За укрепление субъектов Федерации в последние годы неоднократно высказывались  многие представители  как исполнительных, так и законодательных органов государственной власти Российской Федерации. Первыми кандидатами на этот процесс стали автономные округа, входящие в состав «сложносоставных» субъектов Федерации.

   В  юридической и общественно-политической  литературе последних лет предлагаются  различные варианты укрепления  субъектов Федерации: путём предоставления  всем вновь образованным  субъектам Федерации статуса республики в составе Российской Федерации или, напротив, через образование губерний, некоторые видят прообразы укрупнённых субъектов в Ассоциациях экономического взаимодействия регионов, другие- в федеральных округах. Очевидно, что проблема назрела, однако простое механическое укрепление регионов ничего не решит, так как ни во властных структурах, ни в научных кругах до сих пор нет ответа на главный вопрос: « Какую федерацию мы должны построить?»

      Правовую основу процесса укрепления  субъектов Федерации в соответствии с п. 2 ст.65 Конституции РФ заложил вступивший в силу в декабре 2001 г. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ « О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской   Федерации»,  регулирующий в том числе и вопросы   укрепления   субъектов Федерации . В указанный закон       31     октября 2005г.     были      внесены          изменения   и   дополнения, обусловленные опытом объединения Пермской области   и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край. Закон    носит   рамочный характер и предполагает, что основанием образования нового субъекта Федерации служит специальный федеральный конституционный закон.