Финансово-экономические аспекты государственной политики в сфере культуры на современном этапе

Введение 

Переживая сложные процессы социально-экономических  преобразований и структурных реформ, Россия оказалась перед реальной угрозой разрушения национальной самоидентификации. Происходящие перемены породили критические  деформации ее культурного пространства. Сохранение его целостности и  единства на основе культурного разнообразия - важнейшая предпосылка успешного  развития России. В этом контексте  определяющая роль культуры в общем  процессе модернизации России состоит  в формировании личности как активного  субъекта экономической жизни и  социальной самоорганизации.

Одним из важнейших направлений государственной  политики Российской Федерации является направление государственной политики в сфере культуры.

Этим  вопросом занимаются специалисты Российской Академии Государственной службы, Научно-исследовательского института искусствознания, Института  философии Академии наук, Высшей школы  экономики, Института проблем информационного  права, Института проблем культурной политики и других научных учреждений.

Очевидно, что укрепление роли государства  в экономической и общественной жизни требуют выработки направлений  государственной политики, которые  позволят обеспечить комплекс действий, направленных на развитие культуры как  ресурса социальной стабильности, духовного  здоровья нации, экономического роста  и национальной безопасности Российского  государства.

Необходим принципиально новый подход к  выбору приоритетов развития сферы  культуры и массовых коммуникаций, основанный на соответствующих положениях Конституции РФ: «каждому гарантируется  свобода мысли и слова; свобода  литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания; гарантируется свобода  массовой информации; интеллектуальная собственность охраняется законом; каждый имеет право на участие  в культурной жизни и пользование  учреждениями культуры, на доступ к  культурным ценностям». Эти положения, конкретизированные в Посланиях  Президента России Федеральному собранию, позволяют определить следующие  основные направления государственной  политики в сфере культуры и массовых коммуникаций на перспективу до 2010 года, которые будут рассмотрены в данной работе.

Несмотря  на более чем сорокалетнюю историю, присутствующее в заголовке этой статьи словосочетание «экономика культуры»  до сих пор может показаться странным, - если не сказать абсурдным, - значительной части читателей. Согласно преобладающей  точке зрения, искусство, занимая  особое место в ряду всех остальных  форм человеческой деятельности, находится "по ту сторону" коммерции и  рынка.

Однако, человеку, нашедшему в себе смелость отойти от этих распространенных романтических  стереотипов, вскоре становится очевидно, что люди, имеющие дело с произведениями искусства и культуры, действуют  в рамках определенной экономической  системы и вынуждены подчиняться  ее логике точно так же, как и  все остальные. Когда директор театра нанимает актеров или электриков, ему приходится иметь дело со вполне определенным рынком рабочим силы и  оплачивать их услуги по расценкам, установившимся на этом рынке. Выбирая репертуар  и устанавливая цены на билеты, он, подобно  любому бизнесмену, вынужден принимать  во внимание вкусы и платежеспособность своих потенциальных зрителей и  т. д. Если рассматривать поведение  отдельных лиц и фирм, которые  занимаются производством или потреблением произведений культуры с экономической  точки зрения, то придется признать, что очень часто производители  и потребители произведений искусства  и культуры ведут себя точно также, как и производители и потребители  других видов товаров и услуг. И то важное обстоятельство, что  в целом ряде аспектов поведение  производителей и потребителей произведений искусства систематически отличается от поведения производителей и потребителей других видов товаров и услуг, усложняя задачу экономиста-исследователя, одновременно делает ее более интересной.

Устойчивый (и развивающийся) интерес, проявляемый  по отношению к экономике культуры учеными, чиновниками и политиками в США, странах ЕС и Юго-Восточной  Азии служит доказательством того, что как в первом, так и во втором из упомянутых выше случаев  традиционный экономический подход может быть очень полезным для  понимания функционирования рынков произведений искусства и индустрии  культуры.  

1. Сохранение и развитие  единого культурного  и информационного  пространства России. 

Единое  культурное и информационное пространство России понимается как пространство событий и социальных процессов, которые объединяют народ, укрепляют  государство, способствуют становлению  гражданского общества на основе духовных ценностей и национальных интересов.

Первоочередные  действия в этом направлении предусматривают  проведение реструктуризации и модернизации ныне действующей сети учреждений культуры и массовых коммуникаций в соответствии с разграничением полномочий различных  уровней власти и управления.

Ответственность за обеспечение условий для создания услуг культуры предусмотрена на уровне субъектов Федерации и  муниципальных образований. В результате недостаточности местных бюджетов началось сокращение объектов культуры и целевых программ развития. Неопределенность некоторых норм Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» поставила под угрозу около 60% организаций  культуры. Поскольку в настоящий  период только формируется налоговая  база поселений - есть опасность утраты творческих коллективов и организаций, создающих культурную среду. В целях  решения проблемы ведется активное сотрудничество с Государственной  Думой по вопросам расширения полномочий муниципальных районов в сфере  культуры.

Перспективной основой для реализации культурной политики регионов, построенной на принципах культурного многообразия, является сохранение нематериального  культурного наследия народов России, в том числе традиционной народной культуры.

Истоки  традиционной культуры сосредоточены  в сельской местности, где проживает  около 30% населения страны. Для обеспечения  услугами жителей сельских поселений  создаются методики и обеспечиваются условия для совершенствования  деятельности государственных и  муниципальных учреждений культуры и средств массовой информации.

В местах сосредоточения миграционных потоков, районах компактного проживания этнических групп, в удаленных районах  Сибири, Дальнего Востока и Крайнего Севера, приграничных территориях создаются услуги, учитывающие национальные традиции и региональные особенности.

Особое  значение приобретает взаимодействие культуры и массовых коммуникаций как  процесса, формирующего «человеческий  капитал» и нравственный ресурс социально-экономического развития государства.

Условием  улучшения доступа населения  к информации является совершенствование  массовых коммуникаций. На этом направлении  приоритетным является создание стратегии  развития телерадиовещательного комплекса  страны, которая будет реализована  путем перехода на новый технический  уровень, включая замену аналогового  телерадиовещания цифровым. Техническое  переоснащение позволит расширить  охват населения страны социально  значимыми проектами, позволяющими увеличить число и качество специализированных программ, включающих новостные, образовательные, художественные, научно-познавательные, спортивные, детские, музыкальные и  другие программы, удовлетворяющие  запросы граждан.

Расширение  возможностей вещания, в том числе  в Интернете, делает приоритетной задачей  создание социально ответственных  продуктов, которые должны быть поддержаны системой государственных грантов: на просветительские проекты по темам  образования, науки, истории отечества; на художественные произведения, создающие  образ положительного героя; на программы, направленные на патриотическое воспитание и борьбу с терроризмом.

Совершенствование технической оснащенности и поддержка  социально-ориентированных продуктов  необходима печатным средствам массовой информации и книгоиздательского дела, в частности изданиям на языках народов  России.

Действия  по сохранению и развитию единого  культурного и информационного  пространства направлены на формирование в обществе позитивного мироощущения, воспитание духовности, патриотизма  и творческой активности нового поколения.   

2. Сохранение и развитие  многонационального  культурного наследия  народов России. 

В целях  сохранения и развития многонационального культурного наследия народов России, необходима поддержка лучших отечественных  традиций в профессиональном искусстве  и народном творчестве. Особого внимания требуют объекты культурного  наследия, музеи, библиотеки, архивы, памятники  архитектуры.

Приоритетной  задачей является поддержка профессионального  искусства как классического, так  и экспериментального. Совершенствование  поддержки творческим коллективам, авторам и исполнителям предусматривает  необходимость развития такого механизма  как государственный и муниципальный  заказ на произведения искусства, имеющие  общественную значимость, направленные на воспитание духовности и патриотизма. К числу примеров можно отнести:

- разработку  Концепции конкурсов для поддержки  провинциальных театров;

- разработку  эффективного механизма государственной  поддержки производства и проката  национальных фильмов.

Развитие  и сохранение традиционной народной культуры предполагает создание информационных банков данных по нематериальному культурному  наследию и обогащение межкультурного диалога на основе реализации творческих проектов (фольклорные фестивали, выставки), а также ратификации Конвенции  ЮНЕСКО «О нематериальном культурном наследии».

Совершенствование системы сохранения объектов культурного  наследия необходимо осуществить путем:

- инвентаризации  и регистрации состава объектов  культурного наследия;

- разработки  нормативных правовых механизмов;

- внедрения  новых технологий проведения  работ по сохранности и реставрации  объектов культурного наследия, обработки, хранения и экспонирования  музейных ценностей, архивных  документов, кинофондов.

Развитие  музеев выстраивается на основании  новых подходов к организации  их деятельности:

- создание  имиджа музея, повышающего его  роль в формировании культурного  пространства;

- разработка  и внедрение новых музейных  технологий на основе маркетинговых  стратегий деятельности («виртуальный  музей», музей-усадьба по модели  «Яснополянского соглашения»).

Совершенствование деятельности библиотек и библиотечного  обслуживания осуществляется по следующим  направлениям:

- переход  на корпоративные электронные  технологии и создание сводного  электронного каталога библиотек  России;

- совершенствование  методологии комплектования и  каталогизации библиотечных фондов  на основе электронных информационных  ресурсов;

- обеспечение  условий доступа населения к  социально значимой информации  путем создания информационно-правовых  центров на базе библиотек,  передвижных систем обслуживания, других технологий, а также увеличения  объемов комплектования.

В архивном деле реализуются следующие направления  развития:

- перевод  архивного фонда на электронные  носители;

- передача  в ведение Федерального Архивного  Агентства федеральных архивных  учреждений и документальных  комплексов, рассредоточенных в  настоящее время по разным  ведомствам;

- создание  условий для повышения уровня  безопасности хранения архивных  документов;

- совершенствование  условий доступа населения к  информации архивов.

Сохранение  и развитие многонационального культурного  наследия народов России должно стать  одним из приоритетных проектов. 

3. Совершенствование  отечественной системы  художественного  образования. 

Президент Российской Федерации В.В. Путин  на Совещании в Кремле 5 сентября 2005 года назвал четыре приоритетных сферы  государственной политики, одной  из которых является образование.

Основные  задачи государственной политики в  области художественного образования  определены в «Концепции художественного  образования в Российской Федерации», утвержденной совместно Минкультуры  и Минобразования России в 2001 году.

Подписав  Болонскую декларацию, Россия приняла  на себя определенные обязательства, в  результате которых будет решена судьба системы отечественного художественного  образования. В связи с чем  важно, чтобы в рамках заявленной интеграции в европейское образовательное  пространство образование в области  искусства сохранило присущие ему  фундаментальность, профессиональную основательность и практическую направленность получаемых студентами знаний и навыков.

В сфере  художественного образования, в  основе которого лежит принцип органичной преемственности и непрерывности  всех этапов обучения, от начального до высшего, предполагаемое введение двухуровневой  системы высшего профессионального  образования (бакалавриат и магистратура) по существу означает альтернативу исторически  сложившейся в России (и в полной мере себя оправдавшей!) трехуровневой  образовательной вертикали: школа - училище - ВУЗ. Этот принцип определяет преимущество отечественной школы  искусств перед западноевропейской, свидетельством чему является абсолютная востребованность выпускников российских творческих вузов ведущими зарубежными  оркестрами, театрами, учебными заведениями  искусств.

Концепция бакалавриата (общепрофессиональная подготовка по небольшому числу базовых направлений) и магистратуры (углубленная специализация  с ориентацией на научно-исследовательскую  работу), возможно, оптимальна для технических  и ряда гуманитарных специальностей, но она не учитывает полностью  особенностей существующей в нашей  стране системы подготовки кадров по творческо-исполнительским специальностям в области искусства.

Совершенно  обоснованным может стать решение  о создании интегрированной непрерывной  программы подготовки магистров (интегрированная  программа подготовки магистра по утвержденному  перечню специальностей). Такой вариант  решения проблемы соответствует  одному из положений Болонского процесса.

Закрепление в законодательстве позиции, допускающей  возможность получения степени  магистра в одноступенчатом формате, по мнению Минкультуры и Роскультуры, позволит при соблюдении условий  Болонских соглашений сохранить  в целом существующую в России систему художественного образования.

Интеграция  в европейское образовательное  пространство не должна рассматриваться  как однонаправленный процесс в  сторону безусловной «европеизации» российского образования. Ни одна из развитых европейских стран, подписавших  Болонское соглашение, не спешит расставаться с собственной национальной системой образования, руководствуясь соображениями  экономической и политической целесообразности, собственными национальными интересами.   
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

4. Внедрение современных  механизмов администрирования  и бюджетирования. 

Разработка  и внедрение современных механизмов администрирования и бюджетирования является ключевым фактором успеха реализации Основных направлений и плана  действий по реализации государственной  политики в сфере культуры и массовых коммуникаций.

Базовым элементом рассматриваемых преобразований является:

- внедрение  принципов стратегического управления, что предусматривает достижение  взаимоувязки документов. Для чего  уже в этом году будет разработан  порядок стратегического планирования  и контроля деятельности Минкультуры  России, его подведомственных федеральных  агентств и службы, а так же  ряд других организационных регламентов;

- переход  от сметного финансирования к  среднесрочному бюджетированию, ориентированному  на достижение измеримых и  общественно-значимых результатов.

Этой  работе Министерство уделяет особое внимание.

Механизмом  реализации поставленной задачи служит переход на систему соглашений между  Минкультуры России, его подведомственными  федеральными службой, агентствами  и субъектами Федерации, что позволит перевести стратегию в сфере  культуры и массовых коммуникаций на язык конкретных и понятных для заинтересованных сторон действий.

Примерами такого перспективного сотрудничества являются соглашения, подписанные с  республикой Саха (Якутия), Вологодской  областью, Ханты - Мансийским автономным округом.

Результативность  достижения целей в сфере культуры и массовых коммуникаций, в рамках соглашений, будет оцениваться путем  проведения независимых аудиторских  проверок. Особую роль должно играть эффективное  взаимодействие Минкультуры России со Счетной Палатой, а также организация  и внедрение внутриведомственного аудита результативности и эффективности  бюджетных расходов.

Важной  составляющей управления является четкая координация деятельности законодательной  и исполнительной властей федерального уровня, уровня субъектов Федерации  и муниципальных образований.

Инструментом  для решения проблемы управления служит практика заключения соглашений о реализации совместных задач с  заинтересованными министерствами и ведомствами.

В частности, заключено соглашение с Минобороны России по патриотическому воспитанию, предусматривающее, в том числе, совместную работу в области социальной рекламы.

Успех Основных направлений обусловлен и  широким участием негосударственных  структур в их реализации. В данном случае речь идет о государственно-частном  партнерстве во всем спектре решаемых задач, привлечении представителей общественности, профессиональных творческих объединений, экспертных советов.

Потенциал государственно-частного партнерства  достаточно высок в силу того, что  в структуре государственного имущества  велика доля объектов культурного наследия.

Решение стратегических задач отрасли по реализации основных направлений государственной  политики в сфере культуры и искусства  невозможно без коренного изменения  ситуации по таким ключевым вопросам как:

- разработка  и внедрение стандартов государственных  услуг в сфере культуры и  массовых коммуникаций;

- разработка  и внедрение нормативов бюджетного  финансирования;

- подготовка  показателей и критериев результативности  эффективности деятельности учреждений  и органов управления по оказанию  государственных услуг;

- повышение  зарплаты работников отрасли  (при внедрении методов оценки  конечных результатов работы), привлечения  в отрасль молодых специалистов, высококвалифицированных менеджеров.

Реализация  административной реформы в сфере  культуры и массовых коммуникаций предусматривает  внедрение новых управленческих технологий, таких как:

- разработка  принципов доверительного управления  объектами культурного наследия;

- разработка  принципов совместного ведения  объектами культуры (примером могут  служить объекты, совмещающие  в себе сооружения религиозного  и светского предназначения, к  примеру, кремль в Астрахани  и в Пскове);

- передача  избыточных функций Министерства, подведомственных федеральных службы  и агентств в саморегулируемые  организации;

Минкультуры России сделало достоянием общественности все ключевые документы, разработанные  Министерством. Министерство публикует  указанные документы на стадии их предварительной разработки, что  позволяет учесть мнения, замечания  и рекомендации широких слоев  общественности и специалистов.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

5. Совершенствование  нормативной правовой  базы. 

О значимости проблемы правового регулирования  отраслей, находящихся в компетенции  Минкультуры России, ярко свидетельствует  тот факт, что в настоящее время  отношения в данных областях определяют около 60 Федеральных законов и  более 100 подзаконных актов. Многие из них были приняты в начале 90-х  годов прошлого века, что обусловило наличие множества коллизионных норм, а порой и взаимоисключающих  решений по тем или иным вопросам.

Назрела необходимость в пересмотре комплекса  нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере  культуры и массовых коммуникаций.

Последовательность  совершенствования нормативной  правовой базы определена в плане  действий по реализации основных направлений  государственной политики. В плане  определены приоритеты нашей работы как на долгосрочную, так и на ближайшую перспективу. В числе  ближайших приоритетов находятся  законопроекты, которые разрабатываются  в тесном сотрудничестве с Комитетом  по культуре Государственной Думы, а именно:

- «О  внесении изменений в «Основы  законодательства Российской Федерации  о культуре», который в отличие  от ныне действующих Основ,  урегулирует общественные отношения  в сфере культуры и искусства  в соответствии с современными  тенденциями и нормами смежных  отраслей права;

- «О  внесении изменений в Федеральный  закон «Об объектах культурного  наследия (памятниках истории и  культуры) народов Российской Федерации», который позволит устранить противоречия  и коллизии с действующим законодательством,  выявленные в процессе реализации  указанного закона;

- «О  внесении изменений в Федеральный  закон «Об авторском праве  и смежных правах», в целях  совершенствования коллективного  управления правами авторов и  иных правообладателей;

- Проекты  федеральных законов: «О меценатах  и меценатской деятельности»,  который позволит создать условия  для привлечения частных инвестиций  в сферу культуры и искусства;  «О статусе творческого работника», который позволит урегулировать  условия социальной защищенности представителей творческих профессий; востребованный обществом законопроект «Об общественном телерадиовещании».

На стадии завершения находится «Концепция развития телерадиовещания до 2015 года», на основе которой будут приняты соответствующие  нормативные правовые акты.

Важным  аспектом, отраженном в плане действий по реализации Основных направлений, является приведение норм российского законодательства в соответствие с международными договорами (к примеру, присоединение  Российской Федерации к Европейской  конвенции о трансграничном телевидении).

В своей  работе Минкультуры России учитывает  положительный нормотворческий  опыт регионов. В качестве примера  можно привести законодательство Псковской  и Владимирской областей в части  законодательства, регулирующего отношения  в области охраны и сохранения объектов культурного наследия, нормативные  документы Новосибирской области  и Ставропольского края по решению  вопросов местного значения в сфере  культуры.

Результатом правового регулирования отрасли  будет противостояние негативным явлениям в обществе и расширение сотрудничества с учреждениями образования, здравоохранения  и социальной защиты, которое окажет положительное влияние на создание гармоничной личности и качество жизни населения.  
 
 
 
 
 
 
 
 

6. Интеграция в мировой  культурный процесс  и укрепление положительного  образа России. 

В плане  международного сотрудничества приоритетными  задачами являются содействие позитивному  восприятию Российской Федерации в  стране и мире, популяризация русского языка и культуры народов России в иностранных государствах. Одна из приоритетных задач Министерства - создание благоприятных внешних  условий для поступательного  развития России через механизмы  культурного взаимодействия за рубежом  и дальнейшая интеграция в мировое  культурное и информационное пространство. В этой связи, перспективным проектом представляется празднование 12 июня Дня  России с панорамным представлением культуры конкретного региона Российской Федерации.

Создание  позитивного образа способствует улучшению  делового климата и повышению  инвестиционной привлекательности. На это направлена поддержка развития культурно-познавательного туризма.

Сотрудничество  со странами СНГ предусматривает  поддержку соотечественников, реализацию совместных творческих проектов, развитие единого культурного и информационного  пространства на территории бывшего  Советского Союза.