Государственные бюджетные фонды, их классификация и функционирование

Содержание

Введение

1. Специфика целевых бюджетных фондов: порядок образования, режим деятельности
2. Анализ финансовой деятельности целевых бюджетных фондов
3. Проблемы и перспективы развития целевых бюджетных фондов

Заключение

Список литературы

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Государственный бюджет всегда являлся  важным инструментом воздействия на развитие экономики и социальной сферы. Функционирование государственного бюджета происходит посредством  экономических форм - доходов и  расходов, выражающих последовательные этапы перераспределения стоимости  общественного продукта. Доходы и  расходы бюджета - это объективно обусловленные категории, каждая из которых имеет специфичное общественное значение; доходы служат финансовой базой  деятельности государства, расходы - удовлетворению общегосударственных потребностей. Именно с помощью бюджета государство  имеет возможность сосредоточивать  финансовые ресурсы на решающих участках социального и экономического развития, с помощью бюджета происходит перераспределение национального  дохода между отраслями, территориями, сферами общественной деятельности. Ни одно из звеньев финансов не осуществляет такого многовидового и многоуровневого  перераспределения средств, как  бюджет.

Государственные целевые бюджетные  фонды рассматриваются как совокупность финансовых средств, находящихся в  распоряжении федеральных, региональных и местных органов власти и  имеющих целевое назначение. Поэтому  для обеспечения расширенного воспроизводства  в отраслях экономики и повышения  жизненного уровня населения важно  оптимальное формирование и расходование средств этих фондов.

Разнообразие фондов обусловливает  их сложные многоступенчатые связи  с другими звеньями финансовой системы  и населением.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Специфика целевых бюджетных фондов: порядок образования, режим деятельности

Целевые бюджетные фонды - это фонды денежных средств, образуемые в составе бюджета за счет доходов целевого назначения (в порядке отчислений от конкретных видов налогов или иных поступлений) и используемые по отдельной смете по указанному целевому назначению. Отличается от внебюджетных фондов формально только тем, что их доходы и расходы должны быть учтены в целом в составе бюджета [2; c. 265].

Целевые бюджетные фонды появились  в 1995 г. в качестве целевых источников финансирования отдельных государственных  расходов по отдельным бюджетным  статьям с целевыми поступлениями  средств из различных источников. Включение целевых фондов в бюджет придает им официальные признаки бюджетных средств. По-иному, выделение  целевого фонда в бюджете более  наглядно отражает функцию перераспределения  средств, чем простое их перемещение  за рамки бюджета или их консолидации в бюджет.

Правовые основы целевых бюджетных  фондов заложены в ст. 17 Бюджетного кодекса РФ. Здесь же даётся правовое определение целевому бюджетному фонду:

В силу статьи 118 Гражданского кодекса  РФ, фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная  гражданами и юридическими лицами на основе добровольных имущественных  взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или  иные общественно полезные цели. Имущество, переданное фонду его учредителями, является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей.

Гражданский кодекс РФ фонды выделяет в качестве юридических лиц. Исходя из этого, можно выделить следующие  характерные признаки фондов:

1) фонды относятся к некоммерческим  организациям;

2) фонды не являются членскими  организациями;

3) фонды могут учреждаться как  физическими, так и юридическими  лицами;

4) фонды создаются на основе  добровольных имущественных взносов;

5) фонды должны осуществлять  социальные, благотворительные, культурные  и иные общественно полезные цели[1].

Все эти признаки относятся и  к целевым бюджетным фондам РФ, с учётом того, что их учредителями выступают государственные органы или органы местного самоуправления.

Целевые бюджетные фонды создаются  на федеральном уровне в силу федерального закона о федеральном бюджете  на предстоящий финансовый год. Положения  об этих фондах устанавливаются Правительством Российской Федерации. Возможно создание аналогичных фондов на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.

Источниками финансирования целевых  бюджетных фондов являются:

1) средства бюджетов;

2) целевые поступления от отдельных  видов налогов и сборов, закрепленных  за целевыми фондами:

3) доходы от реализации конфискованного  имущества;

4) платежи за загрязнение окружающей  среды;

5) штрафы и другие платежи,  поступающие в соответствующий  целевой фонд.

Состав целевых бюджетных фондов в федеральном бюджете непостоянен. В последние годы в состав бюджетов включены следующие

целевые фонды:

1) дорожные фонды РФ (Федеральный  дорожный фонд, территориальные  дорожные фонды);

2) экологические фонды РФ (Федеральный  экологический фонд, территориальные  экологические фонды);

3) Федеральный фонд изучения, сохранения  и воспроизводства биологических  ресурсов;

4) Государственный фонд борьбы  с преступностью;

5) Фонд развития таможенной системы  РФ.

Из определения, данного целевым  бюджетным фондам выше, можно заключить  о том, что целевые бюджетные  фонды имеют целевое назначение, то есть, их расходование направлено на достижение определённых экономических, социальных, благотворительных, культурных и иных общественно полезных целей. Для того, чтобы лучше понять рассмотрим их подробно.

Среди функционирующих целевых  бюджетных фондов за последние 10 лет, можно выделить:

1. Федеральный дорожный фонд  Российской Федерации (упразднён  с 1 января 2001 года);

2. Федеральный экологический фонд  Российской Федерации (упразднён  с 1 января 2001 года);

3. Федеральный фонд Министерства  Российской Федерации по налогам  и сборам и Федеральной службы  налоговой полиции Российской  Федерации (упразднён с 1 января 2001 года);

4. Фонд управления, изучения, сохранения  и воспроизводства водных биологических  ресурсов (упразднён с 1 января 2001 года);

5. Государственный фонд борьбы  с преступностью (упразднён с  1 января 2001 года);

6. Фонд Министерства Российской  Федерации по атомной энергии  (упразднён с 1 января 2005 года);

7. Федеральный фонд воспроизводства  минерально-сырьевой базы (упразднён  с 1 января 2001 года);

8. Федеральный фонд восстановления  и охраны водных объектов (упразднён  с 1 января 2001 года);

9. Фонд контрольно-ревизионных  органов Министерства финансов  Российской Федерации (упразднён  с 1 января 2001 года);

10. Фонд по охране озера Байкал (упразднён с 1 января 2001 года);

11. Другие целевые бюджетные  фонды.

Рассмотрим режим деятельности некоторых целевых бюджетных  фондов.

Федеральный дорожный фонд Российской Федерации.

Федеральный дорожный фонд - это наиболее крупный целевой бюджетный фонд. Его средства превышают совокупные средства всех остальных целевых бюджетных фондов федерального уровня. В состав его доходов зачисляются:

1) налог на реализацию горюче-смазочных  материалов;

2) акцизы с продажи легковых  автомобилей в личное пользование  граждан;

3) федеральный налог на пользователей  автомобильных дорог.

По закону РФ «О федеральном бюджете  на 1999 год» в федеральный дорожный фонд направляются также следующие  виды прочих налоговых и неналоговых  доходов:

1) средства от уплаты единого  налога в размере 4процента  от общей его суммы;

2) доходы от использования имущества  федеральных автомобильных дорог  и иного около дорожного пользования;

3) доходы от эксплуатации платных  автомобильных дорог и сооружений  на них;

4) доходы за провоз по дорогам  крупногабаритных и тяжеловесных  грузов;

5) доходы от взимания сбора  за проезд автотранспортных средств  нерезидентов;

6) средства лицензионных сборов  по лицензированию дорожной деятельности  на автомобильных дорогах.

Налог на реализацию горюче-смазочных  материалов (ГСМ) в полном объёме поступает в Федеральный дорожный фонд. К ГСМ относятся: автобензин, дизельное топливо, масла дизельные, масла для карбюраторных двигателей, сжатый и сжиженный газ, используемый в качестве моторного топлива.

Плательщики этого налога - юридические  лица и предприниматели без образования  юридического лица, реализующие указанные  материалы. Налог уплачивается по ставке 25 процентов.

В Федеральный дорожный фонд зачисляется  также налог на пользователей  автомобильных дорог. Он уплачивается любыми предприятиями и организациями (как резидентами, так и нерезидентами), ведущими коммерческую деятельность на территории РФ.

Федеральным законом ставка налога на пользователей автодорог установлено  в размере 2,5 (процента) от налогооблагаемой базы. При этом по ставке 0,5(процента) налог зачисляется в Федеральный  дорожный фонд и 2,0(процента) - в территориальный  дорожный фонд по месту нахождения плательщика.

От уплаты налога освобождаются  лишь сельскохозяйственные предприятия (организации), включая крестьянские хозяйства, при условии не менее 70 процента объема реализации сельскохозяйственной продукции в общей сумме выручки  и организации, осуществляющие содержание автомобильных дорог общего пользования, а также некоторые другие организации  и учреждения.

Средства Федерального дорожного  фонда РФ направляются на финансирование содержания, ремонта, реконструкции  и строительства автомобильных  дорог общего пользования, относящихся  к федеральной собственности, а  также затрат на управление дорожным хозяйством.

Средства территориальных дорожных фондов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга направляются на финансирование строительства, реконструкции, ремонта и содержания отдельных  магистральных улиц этих городов, являющихся продолжениями федеральных автомобильных  дорог общего пользования, затрат на планирование и организацию выполнения дорожных работ на этих магистральных  улицах, а также затрат на осуществление  контроля за их транспортно-эксплуатационным состояниям.

Порядок образования и пользования  средств территориальных дорожных фондов определяются законами субъектов  Российской Федерации. Законодательные  органы субъектов Российской Федерации, уполномоченные ими органы исполнительной власти ежегодно публикуют в печати отчёты о расходовании средств дорожных фондов и о планах их использования  с указание основных объектов строительства  и реконструкции автомобильных дорог.

Фонд воспроизводства  минерально-сырьевой базы.

Постановлением Верховного Совета РФ от 25 февраля 1993 г. было утверждено Положением о Государственном внебюджетном фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ. В последующем средства внебюджетного фонда были консолидированы  в состав федерального бюджета.

В качестве целевого бюджетного Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы был образован в соответствии со ст. 60 Федерального закона «О федеральном  бюджете на 1997 г.».

Средства фонда направляются на следующие цели:

1) содержание органов Федеральной  пограничной службы РФ (ФПС России), осуществляющей охрану водных  биоресурсов территориального моря, континентального шельфа и экономической  зоны РФ;

2) финансирование научных исследований  в данной сфере и Глобальной  морской системы связи Государственного  комитета РФ по рыболовству;

3) финансирование органов рыбоохраны  и рыборазведения;

4) финансирование расходов на  выполнение мероприятий, связанных  с международными обязательствами  РФ в области сохранения водных  биоресурсов;

5) финансирование государственной  поддержки прибрежных регионов, осуществляющих работы в области  охраны водных биоресурсов. 

Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии.

Средства фонда образуются за счёт зачисляемой в доход федерального бюджета части отчислений на воспроизводство  минерально-сырьевой базы, производимых пользователями недр, осуществляемыми  добычу всех видов полезных ископаемых, разведанных за счёт государственных  средств [3; с. 67].

Плательщиками отчислений на воспроизводство  минерально-сырьевой базы являются пользователи недр независимо от статуса, за исключением  пользователей, осуществляющих свою деятельность на условиях соглашений о разделе  продукции.

Средства фонда имеют целевое  назначение, не подлежат изъятию, не могут  быть использованы для получения  прибыли, распределяются и используются по направлениям, установленным федеральным  законом о федеральном бюджете  на соответствующий год.

Средства Фонда, не использованные в отчётном году, направляются в  доходы фонда при его формировании на следующий финансовый год.

Управление средствами Фонда осуществляет Министерство природных ресурсов РФ в пределах средств, выделяемых Министерством  финансов РФ.

Контроль за расходованием средств осуществляют Министерство финансов РФ, Министерство природных ресурсов РФ и другие федеральные органы исполнительной власти - государственные заказчики работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы, финансируемые за счёт средств фонда.

Что касается других целевых бюджетных  фондов, то их деятельность отличалось от деятельности других фондов в основном только целями и источниками формирования, поэтому нет необходимости более  подробно рассматривать их функционирование.

Из определения, данного целевым  бюджетным фондам выше, можно заключить  о том, что целевые бюджетные  фонды имеют целевое назначение, то есть, их расходование направлено на достижение определённых экономических, социальных, благотворительных, культурных и иных общественно полезных целей  и охраны природы.

В заключение по данному параграфу  также необходимо подчеркнуть, все  фонды имеют целевую направленность и используются по целевому назначению. Все целевые бюджетные фонды  являются централизованными фондами  денежных ресурсов, создаваемых за счет доходов по целевому назначению или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и иных отчислений. Целевые фонды создаются с целью развития отдельных направлений или сфер деятельности: экономической, социальной, научной и формируются в основном за счет бюджетов соответствующего уровня.

2. Анализ финансовой деятельности целевых бюджетных фондов

Законодательной базой деятельности всех бюджетных фондов является ежегодно принимаемый закон о федеральном  бюджете, где определяется перечень фондов на год, закрепляются доходные источники и величина доходов  для бюджетных фондов, а также  их расходы и целевые задачи.

Положения об этих фондах устанавливаются  Правительством Российской Федерации. Возможно создание аналогичных фондов на уровне субъектов Федерации и  муниципальных образований.

В качестве источников формирования целевых бюджетных фондов рассматривают  специальные налоги, средства бюджета, целевые государственные займы, казначейские векселя и т.д. Средства целевого бюджетного фонда не могут  быть использованы на цели, не соответствующие  назначению целевого бюджетного фонда [4; с. 276].

Расходы и доходы целевых  бюджетных фондов включаются в состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона о бюджете на предстоящий финансовый год. Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство Российской Федерации  представляет в Государственную  Думу и Счетную палату Российской Федерации отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год  в форме федерального закона. Одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год  в Государственную Думу вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных  целевых бюджетных фондов.

Необходимо отметить, что  бюджетная система Российской Федерации  находится в стадии реформирования, что обуславливает постоянную её изменчивость, в том числе и  по целевым бюджетным фондам. Законодатель не пришёл к какому-то единообразию в данном вопросе, но тем не менее, прослеживается чёткая тенденция к отказу от функционирования целевых бюджетных фондов и переходу к программно-целевому методу бюджетного планирования и финансирования, суть которого будет раскрыта далее.

Федеральные целевые  программы - это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач и требующих государственной поддержки.

Целевые программы являются важнейшим средством реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы для достижения конечных социально-экономических целей.

Проект перечня федеральных  целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета в 2011 году и  плановом периоде 2012 и 2013 годов, был  рассмотрен на заседаниях: Правительственной  комиссии по бюджетным проектировкам  на очередной финансовый год и  плановый период 28 июля 2010 г. и 8 сентября 2010 г., Правительства Российской Федерации 29 июля 2010 г. и Рабочей группы (подкомиссии) Бюджетной комиссии 31 августа 2010 г. и 1 сентября 2010 года[7].

В 2011 году и плановом периоде 2012 и 2013 годов федеральные целевые  программы (по открытой части федерального бюджета) предусматривается реализовать  по девяти приоритетам:

1) "Развитие высоких  технологий",

2) "Жилье",

3) "Транспортная инфраструктура",

4) "Дальний Восток",

5) "Село",

6) "Социальная инфраструктура",

7) "Безопасность",

8) "Развитие регионов"

9) "Развитие государственных  институтов".

Предварительная оценка объемов  финансирования федеральных целевых  программ, реализуемых в рамках указанных  приоритетов, составит: в 2011 году - 921,77 млрд. рублей, что на 159,93 млрд. рублей (21 процент) больше, чем в 2010 г. (в соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ "О федеральном бюджете  на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов", в редакции от 23 июля 2010 г. № 185-ФЗ), в 2012 году - 847,63 млрд. рублей, в 2013 году - 805,67 млрд. рублей.

Финансирования федеральных  целевых программ отражено в таблице 1.

 

 

 

 

 

 

 

 

Табл.1 Финансирования федеральных целевых программ

Программы	2010	2011	2012	2013
	Количество, млр.руб.	Количество, млр.руб.	Количество, млр.руб.	Количество, млр.руб.
1	2	3	4	5
Развитие высоких технологий	149,11	217,68	257,64	286,32
Жилье	+17,7	56,49	56,14	47,04
Развитие транспортной системы	-22,7	282,16	281,02	301,53
Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья	+6,5	88,41	35,32	20,84
Село	-4,2	19,71	20,60	20,73
Социальная инфраструктура	-50,6	96,12	63,02	39,94
Безопасность	-37,2	101,42	84.54	72,77
Развитие регионов	22,20	37,39	30,62	13,40
Развитие государственных  институтов	19,61	22,39	18,73	3,10
Всего: (млрд. руб.)		921,77	847,63	805,67

Подробные данные по финансированию каждой федеральной целевой программы  приведены в проекте перечня  федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета  в 2011 году и плановом периоде 2012 и 2013 годов [4; с. 12].

На примере целевой  программы рассмотрим Магаданскую  область.

Количество привлеченных федеральных инвестиций направленные на целевые программы отражены в таблице 2.

 

 

 

Таб. 2. Количество привлеченных федеральных инвестиций

Федеральные целевые программы	Объем федеральных инвестиций
1	2
Мероприятия по обеспечению  жильем категорий граждан, установленных  федеральным законодательством.	643,53 млн.руб.
Обеспечением жильем молодых  семей	23 млн.руб.
Переселения граждан РФ из ветхого и аварийного жилищного  фонда	270 млн.руб.
Модернизация транспортной системы	1,2 млрд.руб.
Гражданская авиация	569 млн.руб.
Экономическое и социальное развития Дальнего Востока и Забайкалья	1,07 млрд.руб.
Внепрограммная часть	2,68 млрд.руб.
Дети России	5,9 млн.руб.
Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями	1,3 млн.руб.

Таким образом, целевые бюджетные  фонды функционируют на основании  смет доходов и расходов, составляемых ежегодно. Но такой подход не позволяет  планировать долгосрочные программы  развития определённых направлений. Существует необходимость принятия программ развития сроком на 5-10 лет, в которых уже  должен быть заложен бюджет программы. Именно поэтому, наиболее перспективным  видится переход от сметного планирования и финансирования бюджетов на программно-целевое  планирование и финансирование.

Суть программно-целевого метода бюджетного планирования состоит в системном  планировании выделения бюджетных  средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ на длительный срок.

Под целевой программой понимается комплексный документ, целью которого является решение приоритетной для  государства на определённый период времени задачи.

 

3. Проблемы и перспективы развития целевых бюджетных фондов

Как уже отмечалось выше, целевые  бюджетные фонды функционируют  на основании смет доходов и расходов, составляемых ежегодно. Но такой подход не позволяет планировать долгосрочные программы развития определённых направлений. Существует необходимость принятия программ развития сроком на 5-10 лет, в  которых уже должен быть заложен  бюджет программы. Именно поэтому, наиболее перспективным видится переход  от сметного планирования и финансирования бюджетов на программно-целевое планирование и финансирование.

Суть программно-целевого метода бюджетного планирования состоит в системном  планировании выделения бюджетных  средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом  целевых программ на длительный срок.

Под целевой программой понимается комплексный документ, целью которого является решение приоритетной для  государства на определённый период времени задачи.

Срок реализации программы зависит  от многих факторов. Программы, в среднем, принимаются на срок от 2-х до 10 лет.

Следует отметить, что принципы программно-целевого планирования применяются и в  настоящее время, но этот метод используется в бюджетном процессе как вспомогательный, а не основной. Так, в приложениях 36, 37 и 38 к Федеральному закону от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» определяется перечень федеральных  целевых программ, финансирование которых  предусмотрено осуществлять за счет средств федерального бюджета. Всего  по приложению 36 насчитывается около 40 целевых федеральных программ. Но эти программы занимают лишь малую  долю (8,6 процентов) в общей структуре  бюджетных расходов.

Программно-целевой метод планирования расходов способствует соблюдению единого  подхода к рациональному использованию  средств как для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, так и  является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий.

Целевые программы подразделяются на:

- программы развития отраслей;

- программы развития регионов;

- программы решения социальных  задач.

Целевые программы как документ содержат набор разделов, включая  цели и задачи, ожидаемые от реализации результаты, заказчика программы, исполнителей, мероприятия и меры по годам реализации и объемы финансирования в целом  и по годам. Конкретные объемы финансирования на каждый год по каждой программе  устанавливаются соответствующим  законом о бюджете.