Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: цели и предназначение. 2

ИНСТИТУТ  УПОЛНОМОЧЕННОГО  ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ЦЕЛИ И ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕ

Уполномоченный  по правам человека – государственный  правозащитный институт, действующий  в соответствии с Конституцией Российской Федерации и принятым в 1997 году Федеральным конституционным законом.

Институт  Уполномоченного по правам человека учрежден в целях обеспечения  гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и  уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции иных государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Основными направлениями деятельности Уполномоченного, предусмотренными Федеральным конституционным  законом, являются:

- рассмотрение  жалоб граждан Российской Федерации  и пребывающих на территории  Российской Федерации иностранных  граждан и лиц без гражданства на нарушения их прав;

- рассмотрение  по собственной инициативе ситуаций, чреватых массовыми или грубыми  нарушениями прав человека, случаев  нарушения этих прав, имеющих  особое общественное значение  или связанных с необходимостью  защиты прав лиц, не способных сделать это самостоятельно;

- анализ  законодательства Российской Федерации  в области прав человека, подготовка  рекомендаций по его совершенствованию  и приведению в соответствие  с общепризнанными принципами  и нормами международного права;

- подготовка  ежегодного, а также специальных  докладов по отдельным актуальным  вопросам соблюдения прав человека  в Российской Федерации;

- выступления  на заседаниях Государственной  Думы в случаях грубого или  массового нарушения прав граждан,  обращение с рекомендациями о создании парламентских комиссий и о проведении парламентских слушаний;

- обращения  в суды общей юрисдикции и  в Конституционный Суд Российской  Федерации для защиты прав  и свобод граждан;

- анализ  правоприменительной практики в  области прав человека и выработка предложений по ее совершенствованию;

- информирование  органов государственной власти  и общественности о положении  дел с соблюдением прав человека  в Российской Федерации;

- направление  государственным органам, органам  местного самоуправления, а также должностным лицам замечаний, рекомендаций и предложений общего характера по всем вопросам обеспечения прав человека и совершенствования административных процедур;

- осуществление  международного сотрудничества  в области прав человека;

- правовое просвещение и разъяснительная работа по всем вопросам прав человека, формам и методам их защиты

Функции национального (государственного) правозащитного института  уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в разных государствах неодинаковы. Своего рода "классическая" модель института омбудсмена, изначально возникшая в скандинавских странах, в качестве главной функции предполагает контроль за деятельностью государственной администрации и, соответственно, защиту граждан от административного произвола. В рамках такой модели институт омбудсмена призван облегчить доступ граждан к власти, в том числе сократить сроки и упростить процедуру рассмотрения жалоб. Достаточность подобной модели обусловлена наличием проработанной и устоявшейся нормативно-правовой базы, эффективной судебной системы, неподкупного и высоко ответственного государственного аппарата, зрелого гражданского общества.

В условиях нашей страны специфика обязанностей Уполномоченного по правам человека состоит в том, чтобы защищать права и свободы человека, руководствуясь Конституцией и законодательством Российской Федерации, а также, что важно, справедливостью и голосом совести. В силу этого Уполномоченному нередко приходится призывать государство к проявлению справедливости в вопросах соблюдения прав и свобод человека даже в тех случаях, когда формальные требования закона соблюдены. Одновременно Уполномоченный в пределах своей компетенции стремится к выполнению задачи совершенствования законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина. При этом следует подчеркнуть, что, к сожалению, Уполномоченный по-прежнему лишен права законодательной инициативы, в результате чего многие его рекомендации, касающиеся изменения существующих законов и принятия новых, не принимаются законодателем во внимание. 

В соответствии с действующим российским законодательством  Уполномоченный по правам человека не может подменять собой судебную систему, поэтому эффективность  государственного правозащитного института  в России едва ли не целиком зависит  от готовности государства и всего общества взаимодействовать с Уполномоченным, прислушиваться к его рекомендациям, принимая или аргументировано отклоняя их. Последнее особенно важно: убедительно отклоненное предложение Уполномоченного обогащает общество, от имени которого он выступает, новым знанием о правах и свободах человека, в то время как отказная "отписка" лишь подчеркивает всесилие "слуг народа", их неподконтрольность обществу.

Уполномоченный  по правам человека в Российской Федерации, безусловно, исходит из презумпции добросовестности, благонамеренности и рациональности государства в важнейшем деле обеспечения прав и свобод человека. Подвергая нелицеприятной критике, органы государственной власти и местного самоуправления, заостряя внимание на негативных тенденциях государственной политики, Уполномоченный вносит свой вклад в становление России как демократического правового государства, высшей ценностью которого являются права и свободы человека. 

 ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИ

Восстановление  нарушенных прав граждан

Восстановление  нарушенных прав граждан по их обращениям (либо по обращениям в их интересах  третьих лиц) – главное и наиболее трудоемкое направление повседневной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Большинство обращений поступает в аппарат  Уполномоченного по почте. Кроме  того, у граждан есть также возможность  изложить свои жалобы на решения или  действия (бездействие) государственных  органов, органов местного самоуправления или должностных лиц на личном приеме у Уполномоченного и сотрудников его рабочего аппарата. В 2006 году по почте поступило 32 477 жалоб. Более 5 тыс. заявителей обратились в приемную граждан аппарата Уполномоченного, от них к рассмотрению было принято около 2,5 тыс. жалоб. Во время поездок Уполномоченного и работников аппарата в субъекты Российской Федерации приняты на личном приеме 800 граждан. По телефону поступило более 25 тыс. вопросов и обращений, на которые сотрудниками аппарата были даны консультации и разъяснения. В общей сложности были приняты к рассмотрению 29 933 жалобы.

Много это  или мало, однозначно сказать трудно. С одной стороны, для такой  огромной страны, как Россия, это, конечно, ничтожно мало. С другой стороны, с  учетом реальной возможности Уполномоченного и его небольшого аппарата оперативно рассмотреть все поступившие обращения граждан это едва ли не предел.

Все поступившие  обращения подлежат изучению на предмет  их соответствия критериям приемлемости, установленным Федеральным конституционным законом. Решение о принятии обращения к рассмотрению Уполномоченный обязан принять в 10-дневный срок, уведомив о нем заявителя.

Тематика  обращений, принятых Уполномоченным к  производству в 2006 году, существенно  не изменилась: как и в прошлые годы, преобладают жалобы на нарушения гражданских прав – 46,7%, социальных – 34,3% и экономических прав – 15,5%. Количество жалоб на нарушение политических и культурных прав составило 3,2% и 0,3% соответственно. Отчасти такое распределение жалоб по тематике можно, видимо, объяснить тем, что в стране по-прежнему невысок жизненный уровень значительного числа граждан, и люди объективно больше озабочены добыванием "хлеба насущного", нежели отстаиванием своих взглядов и убеждений. Безусловно, сказывается и определенная инерция общественного сознания. В целом же ясно, что жалобы на нарушение порядка организации и проведения публичных мероприятий или, например, на воспрепятствование созданию общественных объединений поступают главным образом от политически активных граждан, которые неизбежно составляют меньшинство.

Особый интерес  представляет вопрос о критериях  эффективности деятельности Уполномоченного  по восстановлению прав граждан. Наиболее простой способ оценки сводится к  соотнесению общего количества поступивших обращений с числом случаев восстановления прав граждан в результате прямого вмешательства Уполномоченного. При таком чисто формальном подходе эффективность деятельности Уполномоченного, как правило, не превышает 2% и, наверное, недостаточно высока. В то же время нельзя не учитывать, что во многих случаях результативное вмешательство Уполномоченного всего по одному обращению приводит к восстановлению прав целой группы граждан, объединенных общей проблемой или бедой. Коллективное восстановление нарушенных прав работников одного предприятия, инвалидов, военнослужащих, лиц, содержащихся в местах лишения свободы, – не редкость в практике Уполномоченного.

Следует также  учитывать, что, не располагая порой  достаточными основаниями для того, чтобы принять жалобу к своему исключительному производству, Уполномоченный направляет ее с необходимыми рекомендациями для рассмотрения по существу в компетентный государственный орган или орган местного самоуправления, беря на контроль исполнение. Практикуется и направление гражданам разъяснений об иных правовых средствах защиты их прав и свобод. Недооценивать эти формы работы Уполномоченного, которые, как правило, не отражаются в статистике эффективности деятельности, представляется неверным.

Еще одним  важным видом работы является организация выездных и общественных приемных в субъектах Российской Федерации. Это, как правило, позволяет не только получать информацию о нарушениях прав человека в регионах, но также проводить проверку поступивших жалоб и принимать необходимые меры непосредственно на месте.

В пределах своей компетенции Уполномоченный вправе принимать меры реагирования на нарушения прав граждан и при  отсутствии их письменных обращений. При  наличии информации о массовых или  грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение, Уполномоченный может провести проверку этих фактов по собственной инициативе.

Эффективность деятельности Уполномоченного должна оцениваться также и с учетом проводимой им работы по предупреждению нарушений прав человека. Существенное значение при этом имеет совершенствование законодательства, поскольку Уполномоченный в рамках своих полномочий может добиться внесения изменений и дополнений в законодательство либо отмены нормативных актов, не соответствующих Конституции РФ, международным договорам, участницей которых является Российская Федерация, что приводит к предупреждению нарушений прав неопределенного круга лиц.

Также важной с точки зрения повышения эффективности  защиты прав граждан является проверка по поступающим жалобам граждан. Направляя свои обращения и запросы в органы государственной власти и местного самоуправления, виновные, по мнению заявителей, в нарушении их прав и законных интересов, Уполномоченный побуждает указанные органы вернуться к рассмотрению конкретных дел с тем, чтобы исправить допущенные нарушения либо исчерпывающе обосновать правомерность своих действий. При получении такого обращения государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обязаны рассмотреть его в месячный срок и о принятых мерах сообщить Уполномоченному в письменной форме. Случаи, когда ведомство, которому было адресовано обращение, убедительно и исчерпывающе разъясняет правомерность своих действий и, соответственно, необоснованность утверждений заявителя, можно, как представляется, рассматривать в качестве положительного результата вмешательства Уполномоченного.

Напротив, как  свою безусловную неудачу Уполномоченный рассматривает получение от органов  государственной власти, местного самоуправления или от должностных лиц пустых бюрократических отписок, содержащих не подкрепленные убедительными аргументами утверждения, либо дежурный отчет о "достигнутых успехах". В таких случаях Уполномоченный бывает вынужден вступить в затяжную и, как правило, совершенно непродуктивную переписку, не приносящую никакой пользы ни конкретным гражданам, ни государству и обществу в целом. 

 Социально-экономические права

В соответствии с Конституцией Российской Федерации  государство обязуется заботиться о создании благоприятных условий для жизни и гармоничного развития человека. В 2006 году это конституционное обязательство воплотилось в четыре национальных проекта: "Здоровье", "Образование", "Доступное и комфортное жилье гражданам России", "Развитие агропромышленного комплекса", значение которых трудно переоценить. Хочется надеяться, что успешная реализация национальных проектов позволит полнее, чем сейчас, обеспечивать социально-экономические права граждан. Вместе с тем нельзя не сказать и о том, что сам факт принятия национальных проектов свидетельствует о крайне низкой эффективности работы соответствующих профильных министерств и ведомств.

По-прежнему остра в нашей стране проблема безработицы. К Уполномоченному  продолжают поступать обращения  граждан с просьбой помочь в трудоустройстве.

Работники одного из домов отдыха, принадлежащих  ОАО "Российские железные дороги", были уволены в связи с ликвидацией  предприятия. Взамен работодатель предложил  им работу в другом населенном пункте – за 180 километров от места жительства. Иначе как издевательством такое предложение назвать нельзя. Самое удивительное в том, что после вмешательства Уполномоченного все уволенные работники были трудоустроены по месту жительства. Непонятно лишь, почему это не было сделано сразу.

По данным Федеральной службы государственной статистики, в отчетном году численность официально зарегистрированных безработных в нашей стране уменьшилась по сравнению с 2005 годом и составила 2,5% экономически активного населения (данные июля 2006 года). В то же время, по оценкам Международной организации труда, реальная численность безработных в России составляет не менее 7,1% экономически активного населения страны. Причина таких расхождений, как представляется, кроется в наличии латентной безработицы, что далеко не безобидно с точки зрения защиты социально-экономических прав граждан. Эти нигде не учтенные фактически безработные люди становятся, таким образом, выведенными за рамки системы социальной помощи.

На фоне острой нехватки рабочих рук государство  практически не принимает меры для профессиональной ориентации и переподготовки безработных граждан. В то же время услуги по оказанию помощи людям в решении проблем, связанных с выбором нового рода занятий с учетом их индивидуальных особенностей и требований рынка, есть во всех развитых государствах. Более того, в некоторых из них обязанность по предоставлению таких услуг закреплена законодательно.

Вместе с  тем по-прежнему нерешенными остаются вопросы охраны труда и улучшения  условий для производственной деятельности. Результат – сохраняющийся высокий уровень травматизма, трудовых увечий и профессиональных заболеваний работников. По сложившейся порочной традиции работодатели редко рассматривают вопросы охраны труда как приоритетные. Подобное невнимание к здоровью и безопасности работников является, в том числе, и следствием слабого государственного контроля.

Неудовлетворительно решаются вопросы возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью работника. В своих обращениях к Уполномоченному  граждане нередко жалуются на действия (бездействие) региональных отделений Фонда социального страхования (ФСС РФ), неправомерно занижающих размеры ежемесячных страховых выплат в связи с травмами, полученными на производстве, или профессиональными заболеваниями, либо отказывающих в назначении таких выплат.

Также продолжает оставаться неудовлетворительным и  социальное обеспечение пенсионеров, ветеранов, инвалидов и других социально  уязвимых групп. Анализ поступающих  обращений граждан и результаты проведенных проверок позволяют  выделить две группы типичных проблем в указанной сфере.

Первая связана  с тем, что, несмотря на благополучные  показатели роста экономики и  расходных статей бюджета, государство  не выделяет в полной мере средств, достаточных для улучшения положения  социально уязвимых граждан. Отсюда нехватка лекарств, спецоборудования, мест в санаторно-курортных учреждениях и так далее.

В 2005 году в  очереди на получение автомобиля стояло более 94 тыс. инвалидов Великой  Отечественной войны. Выделенные в  том же году из федерального бюджета средства позволили приобрести всего 3931 автомобиль марки «Ока» и удовлетворить право инвалидов на обеспечение спецавтотранспортом менее чем на 4%. Ситуация не улучшилась и в 2006 году: на учете для обеспечения спецавтотранспортом состояло 83 503 инвалида ВОВ. Кроме этого, в отчетном году выросла очередь на получение автомобилей и среди иных категорий инвалидов, состоящих на учете в органах социальной защиты.

В связи  со сложившимся положением Уполномоченный обратился в Государственную  Думу с предложением об увеличении бюджетных расходов, направляемых в 2007 году на обеспечение спецавтотранспортом инвалидов Великой Отечественной войны и иных категорий инвалидов, поставленных на учет до 1 января 2005 года.

Вторая группа проблем обусловлена ненадлежащим исполнением своих обязанностей как раз теми государственными органами, которые призваны обеспечить реализацию прав граждан на социальную защиту. Примером тому могут служить многочисленные жалобы на действия сотрудников медико-социальной экспертизы (МСЭ) по установлению степени ограничения способности к труду, от которой прямо зависит размер назначенной пенсии.

В целом, оценивая 2006 год с точки зрения реализации гражданами своих социально-экономических  прав, следует признать, что политика государства в этой сфере приобрела некоторую положительную динамику. Ясно, однако, что для превращения Российской Федерации в действительно социальное государство, не только обязанное, но и способное создать условия для достойной жизни и свободного развития человека, сделать предстоит еще очень много.