Основные черты современной Российской бюрократии и общественное отношение к ней

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Оглавление

 

Введение 3

1. История  возникновения бюрократии 4

2 .Основные  признаки бюрократии 6

3. Развитие  бюрократии в России 7

4. Бюрократия  и власть на современном этапе 11

5. Бюрократия  и демократия 13

6. Эффективность  бюрократии в оценках россиян 14

Заключение 16

Список используемой литературы: 17

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

В последние годы довольно много говорят и пишут о  роли бюрократии и  ее социальном облике, при этом  делается немало попыток все свести к традиционному образу российского чиновничества (жадность, грубость, чванливость, высокомерие и т. п.). Однако есть и стремление попробовать разобраться в природе нынешней бюрократии, выяснить, как повлияли на нее современные российские реформы.

Это действительно очень  важно, поскольку роль государственной  бюрократии в современной России существенно усилилась, особенно на фоне трансформации ряда политических и демократических институтов.

 Как реагирует на  сложившуюся ситуацию  общество? Естественно, реакция россиян  в этом вопросе далеко не  однозначна.

Сегодня не отрицается факт наличия в обществе антибюрократических умонастроений и приобретение  слова «чиновник»  нарицательного значения.  Однако очевиден факт, что социальная и правовая незащищенность граждан усиливает роль государства и его институтов для значительной части общества. Поэтому оно без значительного сопротивления, передает государству свои прерогативы, такие, например, как выборы местной власти, формирование партийной системы, социальная и трудовая защита.

 Поэтому актуальность  заявленной проблематики очевидна.

 

Цель работы: выявить основные черты  современной Российской бюрократии  и  общественное отношение к ней.

 

Задачи:

Изучить особенности Российской бюрократии

Рассмотреть взаимосвязь  бюрократии,  власти и демократии

Проанализировать эффективность  бюрократии современной России и  общественное мнение.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. История возникновения бюрократии

 

Бюрократия (от франц. bureau – канцелярия и греч. кратос – власть) – это система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом.

Бюрократия – это направление, которое принимает государственное  управление в странах, где все  дела сосредоточены в руках органов  центральной правительственной  власти, действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчиненным).

«Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления. Уже в рабовладельческом обществе существовала сложная иерархия бюрократических органов и должностей. Большой чиновничье-бюрократический аппарат имели феодальные государства, в которых особое место занимала церковная бюрократия. Наибольшее развитие бюрократия получает в капиталистическом обществе, где наряду с широкой сетью административных и военно-полицейских органов возникают политической партии политические и другие негосударственные компании буржуазии, обладающие расчлененным управленческим аппаратом.

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован  французским экономистом Винсентом  де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при власти народа).

Первым, кто продемонстрировал  достоинства бюрократии как системы  управления, был немецкий социолог Макс Вебер.

Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого  в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о  бюрократии, а о бюрократизме, разведя  два этих понятия. Если первоначально  понятие «бюрократия» употребляли  только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной  фирмы, имеющей большой и разветвленный  штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.)

Формы бюрократия менялись на протяжении истории в связи  со сменой эксплуататорских общественно-экономических  формаций. Её зачатки возникают в  связи с обособлением сферы государственного управления в рабовладельческих  государствах Древнего Востока. Наиболее развитой бюрократия в этот период была система власти в Китайской Народной Республике (КНР). Сложные бюрократические системы управления существовали в Римской империи и Византии. В средние века в феодальных государствах Западной Европы бюрократический аппарат имели королевская власть и церковь во главе с папской курией. Усиление королевской власти и абсолютизма сопровождалось ростом.

С развитием капитализма  и приходом к государственной  власти буржуазии бюрократический  режим утверждается в сфере политической жизни. Огромное влияние на степень  бюрократизации политической жизни  в отдельных странах имели  социально-политические традиции: формирование централизованных феодальных государств и абсолютизм служили исторической базой для формирования буржуазно  бюрократической машины государственной  власти. Так было в 19 в. в Европе, в отличие, например, от США, где буржуазно-демократические порядки возникли в «чистом» виде и некоторое время препятствовали всестороннему развитию бюрократия в политической жизни страны¹.

 Если в докапиталистических  формациях бюрократия существовала, прежде всего, как форма политической  компании, то в период владычества  капиталистических отношений она  становится также формой фирмы  экономической жизни. Переход  от эпохи свободной конкуренции  к монополистическому капитализму  привёл к возникновению бюрократия  и в области экономики. С  развитием государственно-монополистического  капитализма бюрократия превратилась  в универсальную форму социальной  буржуазной компании, начиная с  монополистов и кончая различного  рода добровольными организациями.

В России бюрократия развивалась  в тесной связи с централизацией государства и ростом аппарата самодержавия, превратившись в 18—19 вв. в военно-полицейскую  государственную машину, душившую революционное  движение рабочего класса и крестьянства.

 

 

 

 

 

2 .Основные признаки бюрократии

 

Описывая идеальную бюрократическую  компанию, Вебер выделил несколько  ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

 Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов фирмы.

Вертикальная  иерархия. Структуру бюрократической компании можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется людям повыше, благодаря чему осуществляется контроль над деятельностью каждого элемента фирмы.

Четкие правила. Деятельность каждого члена компании регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей фирмы. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри компании, и в ее отношениях с внешними для фирмы партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность.

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Развитие бюрократии в России

 

Система управления, в которой  карьера зависит от личных профессиональных качеств, возникла еще в допетровской России. Когда в 16 веке в Московском государстве начали возникать функционально-специализированные органы государственного управления, «приказы», то работающие в них незнатные  дьяки постепенно стали играть не менее важную роль, чем знатные  бояре. «Приказные» чиновники сильно отличались от обрисованного Вебером  идеального западного чиновника  ( см табл. 1). Многие из этих особенностей устойчиво сохранялись и в последующие века.

 

Таблица 1

 

Особенности бюрократии в России

Характеристики  идеального западного чиновника	Характеристики  российского «приказного» 17 в.	Изменение характеристик  российского чиновничества
Чиновник считается слугой общества	Чиновник стоит над обществом  и навязывает подданным волю правящей элиты	Чиновники постоянно рассматриваются  как стоящие над обществом
Свобода выбора службы	Обязательность службы	С 1762 служба становится личным выбором
Служебная иерархия	Отсутствие единой иерархии государственных  служащих
Служебная специализация и профессиональная компетентность	Чиновник может исполнять обязанности  в разных профессиональных сферах	Профессиональная специализация  чиновников закрепилась в 19 в.
Вознаграждается стабильным денежным окладом	Основной доход - поборы с просителей, жалование не фиксировано и выдается не регулярно	К 1763 завершается перевод чиновников на постоянное жалование
Продвижение по службе согласно твердым  критериям (прежде всего, в зависимости  от квалификации)	Продвигается по службе согласно стажу, происхождению и усмотрению начальства.	Постоянно сохраняется зависимость  служебной карьеры от качеств, не связанных с профессиональной компетентностью
Подлежит единой служебной дисциплине	Отсутствие единых дисциплинарных требований	Дисциплинарные требования различны для чиновников разных рангов
Поддерживает безличностные, формально-рациональные отношения с коллегами и с управляемыми	Поддерживает глубоко личностные служебные отношения	Постоянно воспроизводится личностный характер служебных отношений

 

 

Новый импульс развитию бюрократии в России был дан реформами  Петра I, который стремился, ориентируясь на опыт стран Западной Европы, заменить потомственных бояр профессиональными  чиновниками. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший  на смену боярской Думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать  происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный  регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической  организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников.

Хотя Россия всегда считалась  страной бюрократов, их доля в общей  численности населения была невелика, чем в развитых странах Западной Европы. По своим характеристикам  бюрократия императорской России тяготела к восточному варианту: была подконтрольна  вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и  невысокой эффективностью. Кроме  того, в российской бюрократии неформальные отношения часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как  четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения  чиновника по службе от служебной  компетентности.

Управленческий аппарат  СССР унаследовал основные особенности  бюрократии дореволюционной России. Советская администрация не превратилась в европейскую бюрократию, а сформировала в 1920-1930-е особый тип чиновничества - номенклатуру. Карьера члена номенклатуры зависела не столько от его деловых  качеств, сколько от политической лояльности (при Сталине) и от личных связей (при преемниках Сталина). Резко возрос сам штат управленцев, что, однако, не способствовало росту качества управления.²

Речь идет о российской бюрократии и об ее участии в строительстве  исторического будущего России. Весьма характерно его суждение о том, что  в борьбе царизма и либерализма  в период первой русской революции  победителем, точнее, социальной группой, более всего выигравшей от этих событий, была русская бюрократия. К этому  можно лишь добавить, что на ментальность бюрократии в каждом обществе накладывает  отпечаток культурная и социальная история этого общества, и в этом ментальном контексте бюрократия везде разная и различно ее поведение как в спокойном течении жизни, так и в экстремальных ситуациях. Есть много общих черт у бюрократии разных стран (например, коррупция традиционно сопровождает управленческую деятельность бюрократии), но есть и существенные различия даже в коррупции. Не одно и то же представляют собой бюрократ китайский, русский и европейский.

В контексте борьбы вотчинных  и государственных начал складывалась русская государственная бюрократия. Основной задачей княжеских (еще  в киевской Руси), а затем и  царевых назначенцев на местах был  сбор тягла (налогов), которое несло прежде всего крестьянское сословие России. Величина оклада для чиновника определялась скорее традицией и экономическими возможностями того территориального округа, в котором он исполнял свои функции. Но здесь важна и другая сторона деятельности бюрократии, именно, ее отношение к государственным интересам. Своеобразное положение бюрократии в том, что она не является самостоятельной политически организованной силой, выражающей определенную идеологию, и по сути не может существовать в таком качестве.

Какой бы ни была бюрократия, принципиально антигосударственной  по ментальности она быть не может  уже в силу того, что она существует как часть государства, и разрушение такового есть для нее самоликвидация. Бюрократия же, как показывает история, в том числе история "перестройки", никак к самоликвидации не склонна, более того, всякие процессы в обществе она стремиться использовать для  упрочения своего положения. В этом, можно сказать, своеобразный инстинкт ее столь же своеобразной синергии, ее "самоорганизации". Что же касается "градуса" ее государственности, то он определяется как социальным и культурным воспитанием, полученным в процессе обучения и профессионального созревания, так в еще большей, возможно в решающей степени характером политической власти, характером задач и требований, которые власть ставит перед бюрократией. Совесть пассажира - лучший контролер, писали в советском общественном транспорте. Для бюрократии лучший контролер ментальная установка, формируемая целым рядом факторов.

По своему положению бюрократия не может принадлежать к какой-либо другой партии, кроме партии власти.

Податливая в определенных отношениях, но все-таки не бесформенная бюрократия, сохраняющая ментальные установки, характерные для бюрократии российского общества, так или  иначе, включена в политические процессы. Опасение "аппаратной контрреволюции" стояло за ельцинским призывом "боритесь с аппаратом!"³. В этой связи в действиях команды нынешнего президента по централизации власти и назначению губернаторов также можно видеть стремление исключить "аппаратный бунт" на корабле, когда возможности мародерского разворовывания станут минимальными. По мере укрепления в России влияния транснациональных корпораций, которые будут превращаться в ключевых собственников на ее территории, изменится и положение бюрократии.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4. Бюрократия и власть на современном этапе

 

Становится все более  очевидным факт, что отечественная  бюрократия за 15 лет российских реформ заметно изменилась, усилила свое влияние на жизнь страны, овладела многообразием инструментов по защите и продвижению своих интересов  в новых экономических и политических условиях. Что практически не меняется, а если и меняется, то в худшую сторону, – так это негативное отношение к бюрократии со стороны  общества.⁴

Всякий раз, когда в  стране возникает потребность в  переменах, вопросы чиновничества, его проблемы неэффективности и  коррумпированности выходят на передний план. Так было двадцать лет назад, когда началась перестройка М. Горбачева, в таких же условиях продолжил  политическую деятельность Б. Ельцин⁵. И сегодня, судя по результатам различных исследований , антибюрократические умонастроения в обществе заметно усиливаются.

При этом потребность ограничить всевластие бюрократического аппарата традиционно в России сочетается с запросом на сильное государство, справедливость и порядок. Отсюда двойственное отношение наших сограждан к  бюрократии. Большинство россиян, хотя и не ставят знак равенства между  чиновничеством и государством, признают важность бюрократии. Во всяком случае, большинство признают, что управление страной должно находиться в руках  опытных, квалифицированных специалистов. Причем, эту точку зрения в равной степени разделяют  и граждане и сами чиновники. Значительное число россиян считают, что чиновничий аппарат неплохо было бы подсократить и «почистить», однако немало среди населения, а еще больше среди чиновников, тех, кто сомневается в этом деле.

Другое дело – высшее чиновничество, к которому у россиян  отношение резко негативное. И  прежде всего – к альянсу высшей бюрократии с «капитанами российского  бизнеса». Именно в «унии» крупного олигархического капитала и властвующей  элиты россияне видят главный  «механизм торможения», препятствующий выходу России на траекторию устойчивого  развития. Не случайно на вопрос о том, что сегодня препятствует быстрому экономическому росту страны, почти  половина россиян (49,9%) отмечают коррумпированность нынешней экономической и политической элиты. Эту позицию на первое место  ставит и низовое чиновничество. 

В то же время, россияне не склонны  демонизировать российское чиновничество, в частности, считать, что оно  окончательно узурпировало власть в  стране. Впрочем, многие наши сограждане не вполне уверены в том, что и  Президент России и другие федеральные  органы власти (правительство, парламент) обладают всей полнотой власти. В современной  России власть, по мнению населения, достаточно равномерно распределена в своеобразном треугольнике: «федеральная власть (президент, парламент и правительство) –  бюрократия – олигархи».

Многие придерживаются мнения о том, что  президент России, сохраняя «командные высоты» в политике, заметно  уступает бюрократии в уровне влияния  на экономическую жизнь в стране. То есть там, где интересы бюрократии и бизнеса особенно тесно соприкасаются.

Обеспокоенность населения  и самих чиновников вызывает не столько  громоздкость и неэффективность  государственного аппарата и «засилье бюрократии», сколько его тотальная коррумпированность и сращивание с криминалом.

Таким образом , современное российское чиновничество, при всем его влиянии, россияне рассматривают в качестве «второго номера», ведомого более могущественной общественной силой в лице крупного капитала.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5. Бюрократия и демократия

 

То, что отечественная  бюрократия за последние 10–15 лет нарастила  не только политическую, но и экономическую  мощь, и, соответственно, усилила свое влияние на все сферы жизни  общества, связано с тем, что демократические  институты, которые призваны выступать  альтернативой и противовесом произволу  и всевластию бюрократии, не получили должного развития в России. Это прежде всего относится к законодательным органам власти, судебной системе, средствам массовой информации, политическим партиям и профсоюзам.

Государственные и общественные институты не пользуются поддержкой и доверием россиян. Они не рассматриваются  ими в качестве инструментов реализации общественных и личных интересов. Характерны в этом отношении оценки россиянами деятельности исполнительных органов  власти, различных социальных служб, с одной стороны, и тех институтов, которые принято относить к гражданскому обществу (местные парламенты, суды, СМИ, партии и профсоюзы) – с другой. Единственным более или менее  дееспособным институтом гражданского общества, по мнению россиян, являются местные СМИ.

На фоне критичного отношения  населения к деятельности большинства  демократических институтов не случайной  выглядит и общая негативная оценка того, как работает демократия в  России. Лишь 13,8% россиян в целом  удовлетворены работой демократических институтов в стране (причем, только 4,1% удовлетворены полностью)., а 30,1% вообще отказывают нынешней России в праве называться демократическим государством.⁶

Неслучайно, когда речь заходит  об угрозе отхода России от демократических  завоеваний, большинство населения  видят  ее не столько в концентрации власти в руках президента или  отсутствии оппозиции, сколько в  колоссальном разрыве между богатством и бедностью в отсутствии равенства  всех перед законом и в сращивании власти и капитала, высшей бюрократии и олигархов.

Единственное, что сегодня  продолжает поддерживать большая часть  россиян – это отделение церкви от государства и отсутствие государственного контроля над СМИ.

 

 

 

 

 

6. Эффективность бюрократии в оценках россиян

 

Отношение населения к  общественному либо государственному институту во многом определяется тем, насколько эффективна в глазах общества его деятельность, справляется ли он, по мнению граждан, с возложенными на него задачами и функциями, или  нет. В России бюрократия всегда «славилась»  нерасторопностью и формальным подходом к любому делу, а в советское  время само понятие «бюрократ» официально определялось как «должностное лицо, выполняющее свои обязанности формально». Никакие реформы, начиная от петровских преобразований и заканчивая борьбой  с бюрократизмом последнего времени, не смогли изменить или хотя бы поколебать сложившийся в массовом сознании образ бюрократа-волокитчика. Проведенное  исследование еще раз подтвердило - большинство населения считает  деятельность российской бюрократии неэффективной (57,1%). И лишь каждый десятый оценивает  функционирование российской бюрократии в той или иной степени положительно (9,6%)⁷.

Утверждение о том, что  российская бюрократия неэффективна, приобрело характер некой константы  общественного мнения, присущей всем слоям и группам населения. Россияне разного возраста и уровня материальной обеспеченности, проживающие в различных поселениях и придерживающиеся самых разных идейно-политических предпочтений в большинстве своем дают негативную оценку работе российской бюрократии - от 50% молодежи до 56-62% респондентов других возрастных групп; от 53,1% хорошо обеспеченных до 57,6% плохо обеспеченных; от 52,8% живущих в селах до 66,9% жителей мегаполисов.⁸ При том, что представители некоторых групп (молодежь, хорошо обеспеченные люди, сторонники «партии власти») придерживаются несколько менее критичной позиции, даже среди них доля позитивных оценок деятельности бюрократии не поднимается выше 18-19%.

Сегодня редко можно услышать положительную характеристику российской государственной бюрократии. Чаще граждане и государствоведы отмечают низкую эффективность государственной службы, снижение ее престижа и доверия к ней, порочные принципы кадровой политики, непрофессионализм большинства государственных служащих, отсутствие профилактики коррупции в рядах российского чиновничества, а также борьбы с ней. Невооруженным взглядом видно, что в государственном аппарате оказалось много людей без каких-либо идей о путях улучшения положения народа и страны, обыкновенных проходимцев и жуликов, которые досконально изучили искусство манипулирования сознанием народа и извлекают из этого собственную выгоду.

Правящая государственная  бюрократия едва ли не ежедневно демонстрирует  факты предательства собственного народа. Она неадекватно реагирует  на изменения, происходящие в стране и мире. Похоже, что у нее затуплено  чувство будущего. Проводимая правящей группой политика ведет к проеданию капиталов, накопленных предыдущими поколениями, а что будет со страной в будущем - государственную бюрократию мало интересует. Главное для нее - удержать власть и самой во власти удержаться. Налицо разложение государственного аппарата, его ориентация на обслуживание интересов представителей крупного финансового, торгового и промышленного бизнеса, а также высшей бюрократии. Неудивительно, что, по результатам социологического исследования Института философии РАН, 70% россиян не чувствуют себя защищенными от произвола чиновников.

Механизм кадровой политики в сфере государственной службы насквозь проржавел. В стране нет  дефицита квалифицированных и по-государственному думающих граждан. Этот дефицит создан искусственно, поскольку умные и болеющие за Отечество граждане не востребованы существующей системой отбора и продвижения государственных служащих.

Бюрократия и коррупция  стали в настоящее время в  России тождественным понятием в  полном объеме рассматривается абсолютным большинством как источник дохода, а не как форма самореализации. 100%, только разные по форме, содержанию и объему. Входя в структурированную  систему, ты принимаешь (не принимаешь) условия структуризации. Промежуточные  состояния могут существовать незначительное время, как неустойчивые.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Рассмотрев поставленные задачи, оценив их основные положения  и решив поставленную задачу,  подведем итоги:

За годы российских реформ отношение в обществе к чиновникам ухудшилось. Треть россиян убеждены в том, что в результате осуществления  административной реформы самоуправство  высшей бюрократии и рядовых чиновников стало еще сильнее.

 Что главным образом  не устраивает россиян в нынешнем  поколении чиновничества? 

Ответ на этот вопрос практически  однозначен: откровенное слияние  бюрократии с экономическим капиталом, ее обширная коррумпированность, в  результате чего коренные интересы государства, населения преданы забвению.

 Власть, чиновничий аппарат,  бюрократия,  воспринимается основной  частью населения  как сосредоточение  всего негативного, что существует  в обществе.

В чем  сегодня заинтересована отечественная бюрократия?