Понятие государственного управления. 3

 

Понятие государственного управления.

      

 

   Государственное  управление – это деятельность исполнительных органов государства.

 

 

 

Основные черты  управления в предгосударственный  период. VII-IX вв. развивается процесс объединения славянских племен. Данный процесс имел трехзвенную модель: племя союз племен суперсоюз (союз союзов). Постепенный переход от родоплеменной к территориальной форме общественной организации. Система управления таких союзов носила черты т.н. военной демократии.

Высший орган - народное собрание свободных общинников – вече. К верховным органам относились – вожди с племенными дружинами, старейшины. Князь был лишь представителем верхушки родоплеменного строя, а не носитель государственной публичной власти. Князь и его дружина выполняли в основном военные обязанности. Однако они выполняли судебные и сакральные функции, представляя уже не отдельный род и племя.

Внутриплеменные управленческие функции сосредоточивались у  племенного вече и родоплеменной  знати.

Возникновение древнерусского государства.

Возникновение государства  – это закономерный этап в развитии общества, который обусловлен различными факторами. На процесс образования  древнерусского государства повлиял  ряд следующих основных факторов:

-географический, связанный  с отсутствием серьезных естественных преград на территории Восточно-европейской равнины, что предполагало некое единение населявших ее племен;

-геополитический, который  тесно связан с географическим  и сводившийся к  постоянному  натиску кочевников;

-социально-психологический фактор являлся показателем изменения отношений внутри рода, племени, которые становятся более разнообразными и уже не соответствуют исключительно общинным интересам;

-экономический фактор, проявлявшийся в совершенствовании  орудий труда, следствием которых становится рост производительности и появление излишек, а также в развитие торговых связей (прежде всего транзитной торговли знаменитый путь «Из варяг в греки»).

В VIII-IX вв. формирования двух крупных общеплеменных союзов в Киеве и Новгороде. 882 г. Объединение Олегом Киева и Новгорода.

Государственное управление в период раннефеодальной монархии, раздробленности  и монгольского ига

 

 

Первоначально два процесса: формирование княжеско-дружинной системы управления и складывание великокняжеского политического режима.

Княжеско-дружинная  система

Структура управления. Князь---дружина (младшая и старшая) ---совет при князе ---- вече.

Представителями князя  на местах являлись посадники (наместники) в городах, и волостели – в  сельской местности. Система кормлений.

 

 

Великокняжеский политический режим.

Постепенная ликвидация института местных княжений. Замена родственниками. Первоначально местные  князья зависели от великого князя  в форме уплаты дани и участия  в военных кампаниях. Системность  во взаимодействии киевского князя и местной администрации придала административно-налоговая реформа княгини Ольги в 945 г., которая установила размеры дани и определила пункты ее сбора. К концу Х века замена князей на местах сыновьями и родственниками великого князя.

Принятие христианства как религиозного обоснования власти великого князя.

Государственная собственность  на землю. Феодалы в городах.

Процессы децентрализации. Установление в княжествах самостоятельных династий. Неупорядоченность передачи великокняжеской власти. 70-е годы XI века возникновение такой формы управления как снемы (съезды князей). Важнейшие вопросы. По форме государственного устройства Киевская Русь окончательно становиться конфедерацией.

Эволюция княжеско-дружинной  системы управления. Кормление (старшие дружинники, бояре) – получение вотчин. Дворцово-вотчинная система управления. Два центра управления – княжеский дворец и боярская вотчина. Вече в городах как высший орган государственного управления.

Общинное самоуправление. Сословный характер. Сход – принятие решений по вопросам подати и повинностей, выборы старосты. Совещательные, избирательные функции. Староста – главное должностное лицо - исполнительные функции – осуществление сбора податей, распределение повинностей, раздача участков новым поселенцам, выдача льгот, представлял и отстаивал интересы общины.

 

 

Государственное управление в период феодальной раздробленности  и ордынского ига

 

 

Модели управления в русских княжествах в период феодальной раздробленности. Обычно принято выделять три доминирующие модели управления.

Галицко-Волынское  княжество. Княжеский домен значительно уступал боярскому землевладению. Это отразилось на модели управления. Князь обладал административными, военными, законодательными и судебными полномочиями. Однако высшим органом княжества был Совет бояр. Причем совет созывался по инициативе бояр, а не князя. Совет не имел правового регулирования. Он фактически контролировал государственный аппарат управления.

Владимиро-Суздальское  княжество. Великокняжеский политический режим. Роль вече и боярства со временем стали второстепенными.

Новгород и  Псков. Вся административная система  была выборной.

По форме правления  – феодально-аристократические республики.

Высшим органом – Общегородское Вече.

Совет господ – властная элита (300 чел.). Интересы боярства, церкви и крупных неродовитых земельных собственников и купцов. Во главе стоял архиепископ. Он также ведал казной, дипломатией, авторитет его использовался для успокоения волнений.

Посадник – высшее должностное лицо. Руководил работой вече, суда и т.д. Право контролировать решения князя. К началу 14 века формируется коллегия посадников в количестве 6 человек, из числа которых вече ежегодно избирало главного – «степенного» посадника.

Тысяцкий – второе лицо в администрации. Судебно-полицейские функции.

Управление  в период монголо-татарского ига.

Попытки установления монгольской  административной система на юге  Руси в середине XIII века. Северо-Восток признал Орду сюзереном. Ярослав Всеволодович получил ярлык от Батыя. Русь сохранила автономию. Русь определялась как особый улус. Отношения сюзерен-вассал. Право высшего суда над русскими князьями. Ярлык. Ярлыки выдавались не только князьям, но и митрополитам – свобода от всех податей.

Политико-экономический  характер управления русскими землями со стороны Золотой Орды.

Великий князь        Удельные князья         Бояре         служилые люди      мелкие вотчинники

В XIII-XIV вв. закладываются основы будущей системы высшего и центрального управления Московским государством. Великий и удельный князья опирались на Совет из Бояр (Боярская Дума). В нее входили введенные бояре (постоянные княжеские советники) и  путные бояре, которые с помощью дъяков и подъячих руководили по поручению князя отдельными отраслями княжеского дворцового хозяйства. Таким образом, Совет при князе начинает выполнять две различных  функции: совещательную и исполнительную.

 

Образование единого  московского государства.

Эволюция дворцово-вотчинной  системы управления

 

Причины и условия  возвышения Москвы:

-географическое положение. Находилась на важных торгово-транспортных дорогах, что позволяло Москве богатеть на транзитной торговле.

-удаленность  от внешних врагов;

-гибкая и  грамотная политика московских  князей.

-здесь дольше  всего действовали нормы Русской  Правды.

В течение 14-16 вв. происходит присоединение русских  земель к Москве и начинается активное сопротивление власти Золотой орды.

 

Высшие  институты госуправления.

В процессе объединения  русских земель вокруг Москвы в системе управления Великим княжеством Московским происходят значительные перемены. Изменяется статус великого князя. Он постепенно превращается в главу государства. Особенно проявились эти черты при Иване III. Появляется идеологическое обоснование власти московских царей – родословная их начинает вестись от римского императора Августа.

После борьбы боярских группировок в период малолетства  Ивана IV, прежде всего происходит усиление формальных признаков власти государя, которые нашли отражение в специальном обряде венчания на царство, состоявшемся 16 января 1547 г. Происходит божественная легитимация власти царя.

Тем не менее, это не была неограниченная монархия. Важное место в системе госуправления занимала Боярская Дума, которая эволюционировала из Совета при князе.

В середине XVI в. – появление Земских соборов как сословно-представительных органов власти и управления государством. Наиболее общий состав собора имел следующую организационную структуру: Боярская Дума, Освященный Собор (высшее духовенство), представители «земли» (служилые люди, посадские, впоследствии государственные крестьяне).

Центральное звено  управления.

Из т.н. «путей» (их получали дворцовые слуги, которые осуществляли заведование доходами с определенной местности, выполнение административных и судебных функций (путные бояре) постепенно формируются институты приказов. В начале 16 в. в стране функционировало не менее 10 приказов. К сер 16 века возникают постоянно действующие приказы. Приказными становятся почти все отрасли государственного управления. Были общегосударственные приказы: Казенный, Разрядный (ведал служилыми людьми), Посольский и др. Создавались и территориальные приказы для управления на присоединенных территориях. Например, приказ Казанского дворца. Характерной чертой приказов – было совмещение судебных, административных и финансовых функций. Однако в целом приказная система способствовала дальнейшей централизации управления страны. 

 

 

Местное управление.

Ликвидация кормлений. Власть наместников и волостелей заменялась выборными губными и земскими учреждениями. Начинают проводиться т.н. губная (30-е гг. 16 в.) и земская реформы (1555-56 гг.). Губные учреждения осуществляли административные и судебные функции на местах. Земские учреждения занимались сбором казенных податей, надзором за исполнением повинностей.

Восстановление и развитие системы государственного управления

17 века

 

В целом для XVII века характерно усиление централизованного управления. Этому способствовали частые бунты, восстановление экономики, расширение территории.

Высшие органы власти.

В XVII веке окончательно складывается самодержавие. Однако изначально сохраняется значение боярской думы как высшего совета при царе. Функции ее не были четко определены.

В первой половине XVII века возросла роль и компетенция земских соборов. В них участвовали царь, боярская дума, церковный собор. Представительство групп населения в них было по призыву (без выбора) и по выбору. Сословия делились на разряды, разряды на статьи. Но самостоятельного значения эти соборы не имели. Поэтому не было и классической сословно-представительской монархии западного образца. С середины XVII века постепенное прекращение соборов (1653 г.).

 

Центральное управление. Развитие приказной системы управления.

Восстанавливается приказная система. В первой половине создаются налоговые приказы. Создаются специальные приказы. Посольский приказ – дипломатия, Ямской обеспечивал государственную почтовую связь и т.д. В середине XVII века был создан приказ Тайных дел – ведал царской и государственной безопасностью. Существовали и временные приказы. Характерной чертой второй половины XVII века – политика централизации приказов.

 

 

 

 

 

Местное управление

Также идет процесс  централизации. С XVII века местное управление стало осуществляться воеводами из центра, которым подчинялись губные и земские учреждения. Воеводы со второй половины 17 в. имели права вмешиваться в сферу деятельности губных и земских учреждений.

В XVII века основной административной единицей становятся уезды, которые делились на станы и волости. Воевода подчинялся приказу, в ведении которого находился город с уездом. Приказно-воеводческое управление.

Управление  присоединенными территориями

Формировались крупные территориально-административные округа – разряды. Воеводы этих разрядов контролировали деятельность воевод небольших  городов. Тобольск, Томский разряд, Енисейский, Якутский разряды. Главной функцией воевод – сбор дани пушниной – ясака.

 

 

Преобразования в системе  государственного управления в первой половине XVIII века.

 

Реформы Петра I в управлении государством.

Установление абсолютизма. Отличие российской модели от Западной Европы:

-возникновение в условиях  господства феодально-крепостнических  отношений; -в России опорой абсолютизма  являлось крепостническое дворянство  и служилое сословие (в Европе  – союз дворянства с городами).

Высшие и центральные  органы. Замена Боярской Думы на Сенат. Замена приказной системы на коллежскую. Функциональный принцип отраслевого  управления, единообразная структура  и делопроизводство коллегий.

Создание бюрократического аппарата управления. 1722 г. «Табель о рангах», законодательный акт, регулирующий государственную службу. Распространение этого положения на военную, гражданскую и придворную службу.

Местный уровень. Два  основных направления: административно-территориальное  деление страны (губернская реформа); создание местных органов управления.

Проведение двух городских  реформ 1699 и 1720 гг. Утверждение магистратов. Функции магистратов: сбор налогов; обеспечение безопасности города; различные  социальные функции (пожарная безопасность, школы, медицина и т.д.). Общее подчинение магистратов, кроме губернаторов и воевод, Главному магистрату.

Государственное управление в период политической нестабильности (дворцовых переворотов). Изменения в системе высших звеньев управления. Вместо Сената в 1726 г. Верховный тайный совет. Сенат снижается до уровня коллегии. В 1731 г. вводится контрольный орган над Сенатом Кабинет министров. Восстановление былой компетенции Сената в 1741 г. при Елизавете.

Появление т.н. «чрезвычайных  совещаний» высших сановников – «конференции». 1756 г. «Конференция» при высочайшем дворе – высший чрезвычайный орган.

Местное управление. Проведение областной контрреформы (конец 20-х  гг. XVIII века). Ликвидация городских и главного магистрата. Восстановление в 40-е гг. при Елизавете.

Государственное управление в период

второй половины XVIII века

 

 

Условия реформирования государственного управления во второй половине XVIII века:

-налоговый гнет податных  слоев населения;

-социальные противоречия (восстания)

-фаворитизм

-сохранение и усиление сословности общества (в отличие от Западной Европы, где шел процесс стирания сословных различий).

Раскол в обществе – правящая европеизированная элита  и народ.

 

Реформы системы высших и центральных уровней управления государством.

Реорганизация Сената. Его разделили на 6 департаментов. 4 в Питербурге, 2 в Москве. 1 – государственные и политические дела; 2 – судебные. 3,4 – от управления окраинами до культуры. 5 и 6 в Москве – дублировали 1 и 2.

Сенат лишился  законодательной инициативы. Она перешла фактически к императрице. Постепенно функции Сената свелись к судебным.

Были созданы  отраслевые экспедиции Сената, которым передавались функции некоторых коллегий и канцелярий. Особая роль Тайная экспедиция. Статус самостоятельного учреждения. Усиление через данную структуру полицейской регламентации госуправления.

Составление нового уложения. Сословно-представительское учреждение. Депутаты доставляли наказы от всех сословий, не было только от крепостных. Разногласия. Удалось выяснить настроения общества. 1768 г. роспуск под предлогом войны с Турцией. Но материалы были частично использованы для проведения реформ госаппарата.

1763 г. создается личная  канцелярия (затем собственная его  императорского величества канцелярия). Аппарат статс-секретарей. Впоследствии становится высшим органом госуправления. Через нее императрица осуществляла непосредственное администрирование.

 

Коллежская система.

Упразднение большинства  коллегий, функции передавались местным  учреждениям. Попытки децентрализации  на местном уровне.

Преобразования в сфере  губернского и городского управления

Губернская реформа. Вместо 23 стало 50. Во главе губернатор, назначался монархом из столицы. Губернское правление. Ему подчинялись суды и местная  полиция. Система сословных судов. Приказ общественного призрения.

Институт императорского наместничества.

Около половины чиновничьих  должностей в губернии и уезде  были выборными, их выбирали дворяне.

Городская реформа.

С 1775 г. город как  самостоятельная  административная единица. Городской  магистрат – основное учреждение, избирался купечеством и мещанством (ремесленники, мелкие торговцы, домовладельцы). Во главе – городской голова. Полицейские функции – городничий, назначался Сенатом из дворян.

1785 г. Грамота на  права и выгоды городам Российской империи. Установлена система сословного самоуправления. Все городские жители делились на 6 разрядов.

Система самоуправления: общая градская, шестигласная дума, собрание градского общества.

Государственная служба.

Внимание стало уделяться  образовательному уровню служащих. Законами 1731, 1747 и 1757 гг. – лица, окончившие курс наук в военных или гражданских заведениях, могли начинать службу с более высоких чинов. В конце 50-х годов 18 века 20% чиновников окончили различные иностранные и российские заведения.

Государственное управление в первой половине XIX

 

В первой половине XIX века Россия по форме правления была абсолютной монархией. Условия, определявшие госуправление:

-Социально-экономические.  Развитие промышленности, начало  т.н. промышленного переворота (переход от мануфактуры к фабрике). Крепостнические пережитки. Опорой самодержавия продолжало оставаться дворянство, но начинается поддержка нарождающейся буржуазии.

-Политические условия. Больше  внешнеполитические. Постоянные войны  (Франция, Турция, Кавказ с 1816 по 1864 гг.).

-Развитие культуры. Открытие университетов,  институтов, рост национального  самосознания. Влияние европейских  прогрессивных идей на Россию (декабристы).

Все это приводило  к противоречиям между качеством управления и социально-экономическим, политическим культурным развитием общества.

Столкновение консервативных и  либеральных течений. Появление  проектов.

1809 г. проект Сперанского «Введение  к Уложению государственных законов». Проект конституции Новосильцева (1820 г.) – Государственная уставная грамота.

Органы высшего  государственного управления.

Государственный совет  был образован по плану М.М. Сперанского 1 января 1810 г. Кроме обсуждения законопроектов Государственный совет рассматривал ежегодные отчеты министерств и  бюджет государства.

Структура Госсовета. Государственный  совет состоял из общего собрания, четырех департаментов (законов; гражданских  и духовных дел; военных дел; государственной  экономии), двух комиссий (составления  законов и прошений) и канцелярии.

В начале XIX в. Сенат подвергся реорганизации, он окончательно превратился в высший судебный и контрольный орган империи.

Высшие комитеты. Фактически высшие комитеты – это совещание монарха с представителями высшей бюрократии для решения конкретного вопроса.

Изменения в системе центральных органов государственного управления. Министерская реформа. Манифест 8 сентября 1802 г. о учреждении министерств. Замена коллегий министерствами. Структура министерств. Основными структурными подразделениями министерства являлись департаменты. Они делились на отделения, а отделения на столы (отделы). В основу организации был положен также принцип единоначалия. К середине XIX века – 9 министерств и 3 Главных Управления.

Региональное и местное  управление в первой половине XIX века.

При Александре I в 1837 г. наместничество было упразднено для регионов центральной России (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) и оставалось только на вновь присоединенных и слабо освоенных территориях, а также там, где могла возникнуть реальная угроза нестабильности (Дальний Восток, Туркестан, Кавказ, Великое княжество Финляндское).

Продолжался процесс  полицеизации местного управления. В 1837 г. уезды были разделены на полицейские  станы. Губернатор назначал становой пристав, который осуществлял функции  охраны порядка с помощью избранных  крестьянскими сходами сотскими и десятскими.

В 1838 г. происходит реорганизация крестьянского самоуправления. Основными субъектами крестьянского самоуправления стали волостной сход, волостное правление волостная расправа. Это позволило более четко дифференцировать функции отдельных институтов самоуправления. В каждом большом казенном селении создавалось т.н. сельское общество.

 

 

 

Государственное управление России в период второй половины XIX века.

 

Наиболее важное влияние  на систему государственного управления России оказали (кроме отмены крепостного  права) – земская, городская и судебная реформы. Так, в частности, земская и городская реформы привели к созданию всесословных органов местного самоуправления: в губерниях и уездах были созданы - земские учреждений, в городах – думы и управы.

Судебная реформа – независимость и отделение суда от администрации; равенство всех перед судом; введение институтов присяжных заседателей и присяжных поверенных (адвокатов); установление прокурорского надзора.

Новые формы  местного самоуправления: их развитие и ограничения.

В 1864 г. проведена земская  реформа. В губерниях, уездах и городах  создаются всесословные органы местного самоуправления (собрания). Земские  учреждения формировались путем  многоступенчатых выборов. Имущественный  и сословный цензы.

На уровне уезда - уездное земское собрание – распорядительный орган местного самоуправления (председатель – предводитель местного дворянства). Исполнительным органом – была уездная земская управа. На уездных земских собраниях избирались гласные, т.е. депутаты губернского земского собрания.

На уровне губернии –  губернское земское собрание (с председателем), исполнительный орган – губернская земская управа. Интересно, что председателя уездной управы утверждал губернатор, а губернской – министр внутренних дел.

Компетенция земств. Хозяйственные и социальные вопросы местного значения (школы, больницы, приюты и т.д.). Политических функций не имели. Земства не финансировались центральной властью. Медленное внедрение институтов земской власти – в 33 европейских губерниях за 15 лет.

Ограничения системы земств. В целом с 80-х гг. период контрреформ.

В 1881 г. «Положение о мерах  к охранению государственного порядка  и общественного спокойствия».

Городская реформа. Городовое положение 1870 г. Вводится общественное городское управление, основанное на многосословности. Более четко определяются его права, механизм выборов, функции, обязанности и т.д.

В городах создавались  городская дума и управа. Дума избирала городского голову и управу – исполнительный орган. Городское общественное управление также находилось на полном самофинансировании.

Ограничения. Новое городовое  положение 1892 г. Были отменены избирательные  городские собрания, усилена роль дворянства, ослаблена роль представителей торгово-промышленного капитала.

Изменения в  системе высшего и центрального механизма управления.

Совет министров (возник в процессе подготовки реформ) – высший при императоре орган, под его председательством для решения государственных вопросов. В 1882 г. он прекратил свое существование.

Высшим органом суда и надзора оставался Сенат. Судебная реформа 1864 г. затронула и его функции и организацию. Стали издаваться судебные уставы для отдельных губерний, поэтому отпала необходимость в тех департаментах, которые были апелляционными инстанциями для них. К концу XIX в. остались только два аппеляционных департамента – по уголовным и гражданским делам, которые были затем объединены в Судебный департамент Сената.

Центральное управление. Министерства. Был усилен статус министра, укреплены его единоначалие и ответственность за работу своего аппарата. Совершенствовалась внутренняя организация министерств. Кроме департаментов создавались управления, комитеты, отделы и т.д. Реформы способствовали тому, что в заседаниях участвовали уже не только представители министерства, но и специалисты и представили других ведомств.

 

Государственное управление в период политической

нестабильности и распада  Российской Империи (начало ХХ века).

В рамках данного временного отрезка можно условно обозначить два периода:

1период. Управление в период становления и развития думской монархии

Дума. Формирование (избирательный  процесс) – компетенция – организационная  структура и механизм функционирования – место в системе высшего  звена

-избирательный процесс - не прямые, не всеобщие, не равные выборы.

-компетенция и полномочия – 18 февраля 1905 г. – манифест о намерении создать госдуму как совещательный орган. Манифест 17 октября – законодательные функции. 23 апреля 1906 г. Основные государственные законы. Никакой новый закон не может последовать без одобрения Госдумы.

-организационная структура и механизм функционирования. Фракционность, профильные и согласительные комиссии.

Реформа Госсовета. 20 февраля 1906 г. госсовет становиться второй платой российского парламента. Вводились 2 категории представителей Госсовета – это назначенные царем и выборные (50 на 50). Выбирались учреждениями представители: от земств, дворянских обществ, торгово-промышленных комитетов, духовенства, университетов. Избрание на 9 лет. Председатель и вице-председатель Госсовета назначались императором. Тем не менее, Госсовет был неким фильтром для императора.

 

 

Особые совещания. Чрезвычайные органы в условиях экономического кризиса, вызванного войной. Для координации работы отдельных министерств. Они становились высшими правительственными органами.

Совет министров. Раньше не был постоянным органом, т.е. не было как такового правительства. Теперь – это постоянно действующий высший правительственный орган – собирался на заседания 2-3 раза в неделю.