Понятие и виды ответственности за нарушение земельного законодательства

    Содержание

    Введение

    Исключительная  по важности роль природоресурсных отношений закреплена ст. 9 Конституции России, устанавливающей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Конституцией также установлено, что земля, как и другие природные ресурсы, может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

    По  сравнению с иными природными ресурсами земля выполняет наиболее широкие и значимые функции в  системе общественных отношений. Нарушение  земельного правопорядка, неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых требований отрицательно сказываются  на использовании и охране земель.

    Важнейшим элементом обеспечения рационального  использования и охраны земель, защиты прав и законных интересов собственников  земли, землепользователей, арендаторов  является применение правовых средств  воздействия, направленных на устранение нарушения земельного законодательства и прекращение его дальнейшего  развития, восстановление нарушенного  права и привлечение виновных в нарушении к ответственности.

    Целью исследования является изучение наиболее актуальных теоретических и практических проблем, связанных ответственностью за нарушение земельного законодательства; рассмотрение тенденций развития данного правового института.

    Достижение  поставленной цели предполагает решение  следующих задач:

    - дать научное понятие юридической ответственности, раскрыть его содержание;

    - охарактеризовать и проанализировать особенности ответственности за нарушение земельного законодательства;

    - выявить и проанализировать особенности отдельных видов ответственности за нарушение земельного законодательства;

    - определить пути решения выявленных проблем.

    Проблемы юридической ответственности, в том числе и за нарушение земельного законодательства, рассматривались в научных исследованиях следующими авторами: С.С. Алексеевым, С. А. Боголюбовым, Б. В. Ерофеевым, Э.Н. Жевлаков,  И.А. Иконицкой, О.С. Иоффе, О.И. Крассовым, О.Э. Лейстом, П.Е. Недбайло, А.Г. Нецветаевым, И.А. Павловским, В.В. Петровым, А.Ф. Плахотным, Г.А. Прокопович, И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшиным, Г.В. Чубуковым, М.Д.Шаргородским.

    Нормативную базу исследования составляют Конституция  РФ, федеральные законы.

    Судебная  практика представлена постановлениями  пленума Верховного суда РФ.

    Ι Глава. Понятие и значение ответственности за нарушение земельного законодательства

    §1. Понятие юридической ответственности

    Определение понятия юридической ответственности  за земельные правонарушения, предполагает выявление сущности самой юридической ответственности как правовой категории.

    Понятие «ответственность» (от слова «отвечать») может рассматриваться как в  правовом, так и неправовом смысле.

      Ответственность в неправовом смысле лишена юридических мер воздействия и обычно носит характер морального внушения лицу, совершившему противоречащий нравственным ценностям проступок.

    Юридическая ответственность неразрывно связана  с государством, нормами права, обязанностями  и противоправными действиями граждан, их объединений и юридических  лиц. Учреждая юридическую ответственность, государство применяет ее к виновным субъектам независимо от их воли и  желания, тем самым данная ответственность  имеет государственно-принудительный характер. По этому признаку она  отличается от иных видов осуждающего  воздействия на лиц, нарушающих сложившиеся  правила жизни в обществе.

    В настоящее время в научной  литературе существуют различные точки  зрения на содержание понятия и сущность юридической ответственности.

    О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский понимали под юридической ответственностью сочетание трех элементов, которые  определяют ее как меру государственного принуждения, основанную на юридическом  и общественном осуждении поведения  правонарушителя и выражающуюся в установлении для него определенных отрицательных последствий в  виде ограничений личного или  имущественного порядка.¹

    По  мнению И.Н. Сенякина, основная черта юридической ответственности – штрафное, карательное назначение. Хотя наряду с карой юридической ответственности присуща и правовостановительная функция.²

    А.Ф. Плахотный считает, что понятие ответственности объединяет две формы: ответственность как реакция (система ответов) общества на поведение индивида (общественная ответственность) и ответственность как система ответов индивида, личности на требования общества (личная ответственность).³

    И.С. Самощенко утверждал, что юридическая ответственность – это особое, предусмотренное и урегулированное нормами права отношение между нарушителем требований права и государством в лице определенных его органов.⁴

    О.Э. Лейст в своих работах отрицает прямую связь юридической ответственности с государственным принуждением, утверждая, что юридическая ответственность это реализация санкций, после того как правонарушение совершено.⁵

    С.С. Алексеев подчеркивал, что сущность юридической ответственности состоит  в обязанности лица претерпевать меры государственно-принудительного  воздействия за совершенное правонарушение⁶.

    «Рядом  ученых отождествляется ответственность  и наказание. Вряд ли можно согласиться  с таким мнением»⁷. Указанная позиция Э.Н. Жевлакова представляется весьма обоснованной, так как ответственность и наказание взаимосвязанные, но не тождественные понятия. Наказание не всегда следует за ответственностью. Возможно привлечение к ответственности, но освобождение от наказания, что прямо предусмотрено, в частности, нормами уголовного и административного права.

    Правильной  представляется позиция, согласно которой  юридической ответственностью называется применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого  процессуальном порядке ⁸.

    Так же в литературе высказано мнение о наличии «позитивной» ответственности, под которой следует понимать обязанность совершать действия, соответствующие «объективным требованиям данной ситуации и объективно обусловленным идеалам времени»⁹.

    Некоторые авторы выделяют ответственность в  ретроспективном и перспективном  смысле, что обозначается в литературе как «двухаспектная правовая ответственность»¹⁰. В этом варианте под перспективным смыслом понимается обязанность соблюдать нормы, а под ретроспективным - претерпевать неблагоприятные последствия нарушения норм.

    Идеи  о так называемой «позитивной» и  «перспективной» ответственности  неоднократно подвергались критике. «Юридическая ответственность,- отмечают И. С. Самощенко и М. X. Фарукшин,- всегда была ответственностью за прошлое, за совершенное противоправное деяние. Иначе можно прийти к выводу, что лицо, не совершающее преступления, уже несет правовую ответственность. Ни научные соображения,- подчеркивают авторы,- ни тем более интересы практики не дают основания для пересмотра взгляда на юридическую ответственность как последствие правонарушения».¹¹

    Рассматривая  выше приведенные определения данного  понятия, можно определить основные признаки юридической ответственности:

1. Юридическая ответственность представляет собой охранительную функцию государства.
2. Юридическая ответственность не самоцель; она предназначена не только для наказания за совершенное правонарушение, но и для его предупреждения в будущем, т.е. направлена на исправление и перевоспитание нарушителей.
3. Юридическая ответственность наступает за конкретное нарушение закона. В силу этого основанием ответственности за нарушение земельного законодательства обязательно является полный состав проступка; правонарушения или преступления.
4. Заключается в определенных последствиях личного, имущественного и организационного характера для лица, совершившего правонарушение. Такие последствия должны заключаться в особой обязанности претерпеть наказание за противоправные деяния (уплатить штраф, возместить ущерб и др.).
5. Предполагает доказанность вины. Привлечение к ответственности лица, совершившего противоправное деяние, возможно, только после того, когда вина его полностью доказана.
6. Предполагает государственное и общественное осуждение правонарушителей. Посягательства на защищаемые правом общественные отношение, права и свободы граждан должны подвергаться осуждению со стороны как государства, так и всего общества.
7. Может быть заменена мерам общественного воздейсвие, поскольку является разновидностью социальной ответственности.
8. Юридическая ответственность применяется с соблюдением установленной законом процедуры.

    На  основании этого можно сделать вывод: юридическая ответственность - это правоотношение между управомоченным лицом и правонарушителем по применению мер принуждения и претерпеванию этих мер. Юридическим фактом, порождающим правоотношение, является факт совершения правонарушения.

     §2. Признаки ответственности за нарушения земельного законодательства и основания её наступления

    Нарушение норм земельного законодательства влечет привлечение виновного лица  к юридической ответственности. Такую ответственность в литературе принято называть ответственностью за нарушение земельного законодательства. Ей присущи все ранее названные признаки  юридической ответственности. Однако юридическая ответственность за нарушения земельного законодательства имеет ряд специфических признаков.

     1. Нарушения, за которые применяется данный вид ответственности, всегда связаны с землей, например строительство объектов, отрицательно влияющих на состояние земель.

     2. Связь с землей имеет различные  формы, например потрава посевов,  непринятие мер по борьбе с  сорняками, нарушение правил по  борьбе с карантинными вредителями,  болезнями растений и сорняками,  самовольное сенокошение и пастьба  скота на землях гослесфонда и др.

     3. Нарушения только тогда можно  считать земельно-правовыми, когда  связь с землей является непосредственной. Например, нельзя считать земельным нарушением несоблюдение водителями транспортных средств разметки проезжей части дорог, но следует отнести к числу земельных правонарушений умышленное повреждение дорог, нарушение участков, прилегающих к полосе отвода автомобильных дорог, нарушение правил содержания дорог и др.

     4. Юридическую ответственность можно  подразделить на традиционную и специальную. К традиционным видам ответственности относится дисциплинарная, административная, гражданско-правовая и уголовная ответственность. К специальной юридической ответственности (так называемой земельно-правовой) следует отнести меры правового воздействия на нарушителей земельного законодательства, предусмотренные ЗК РФ и дополняющим его земельным законодательством, вопрос о ее существовании и необходимости выделения - является сорным.

    Такое подразделение видов ответственности  имеет практическое значение. За одно административное земельное правонарушение может быть назначено одно административное наказание (либо основное и дополнительное взыскание). Однако закон не запрещает применять наряду с административными иные специальные наказания (лишение права пользования земельным участком, обязанность снести самовольно возведенное строение и т.п.).¹²

    Приведенные выше  классические виды ответственности  можно подразделить на две группы: публично-правовая  ответственность  – охраняющая общегосударственные  интересы (административная, уголовная  ответственность)  и частоно-правовая ответственность – охраняющая интересы частных лиц (гражданско-правовая, дисциплинарная ответственность).¹³

    Обоснованием  любого из видов наказаний за нарушения  земельного законодательства является наличие состава правонарушения, отсутствие которого в поведении виновного лица исключает применение к нему юридической ответственности.

    Земельное правонарушение, как любое другое правонарушение, характеризуется четырьмя элементами: объектом, субъектом, объективной стороной и субъективной стороной правонарушения.

    Ответственность за правонарушение может наступать только при наличии всех четырех элементов, отсутствие хотя бы одного из них исключает ответственность.

    Объектом  земельного правонарушения являются общественные отношения в области охраны и  использования земель. В качестве конкретного предмета правонарушения выступает конкретный земельный  участок, земельные распорядки, права  собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земли.

    Объективная сторона земельного правонарушения – это конкретные деяния нарушителя, посягающего на земельные интересы участников земельных отношений, следствием чего является нарушение законных прав физических и юридических лиц и причинение им вреда.

    Для объективной стороны земельного правонарушения характерно наличие трех элементов:

     1. противоправность поведения;

     2. причинение или реальная угроза  причинения вреда, либо нарушение  иных законных прав участников  земельных правоотношений;

     3. причинная связь между противоправным  поведением и нанесенным вредом или реальной угрозой причинения такого вреда.

    Согласно  Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.1998 г. № 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения"¹⁴ при рассмотрении дел, связанных с нарушением экологического законодательства, особое значение приобретает установление причинной связи между совершенными деяниями и наступившими вредными последствиями или возникновением угрозы причинения существенного вреда окружающей среде и здоровью людей. Обязательно также подлежит выяснению, не вызваны ли вредные последствия иными факторами, в том числе естественно-природными, и не наступили ли эти последствия вне зависимости от установленного нарушения, а также и то, не совершены ли противоправные деяния в состоянии крайней необходимости (п. 2 Постановления Пленума).

    Субъекты  земельного правонарушения – это  конкретные физические или юридические  лица – правообладатели земли, которые нарушили нормы земельного законодательства (ими могут быть как граждане Российской Федерации и других государств, так и иностранные предприятия и организации). Субъектами правонарушения выступают также должностные лица или руководящие работники предприятий, организаций, учреждений, в том числе и государственных. Состав субъектов земельного правонарушения зависит от вида правонарушения. Так, субъектами дисциплинарной и материальной ответственности являются должностные лица и работники предприятий и организаций, уголовной – должностные лица и граждане, административной и гражданско-правовой – граждане, должностные лица и юридические лица. В соответствии с действующим законодательством, административная и уголовная ответственность физических лиц наступает с 16-ти лет, гражданско-правовая – с 14 лет (ограниченная), с 18 лет (полная).

    Субъективную  сторону земельного правонарушения составляет психическое отношение  субъекта к совершаемому деянию, т. е. как нарушитель относится к совершаемому деянию. Субъективная сторона характеризуется виной правонарушителя (за исключением случаев ответственности владельца источника повышенной опасности). Закон предусматривает две формы вины: умысел и неосторожность. Умышленным является земельное правонарушение, при котором нарушитель предвидит наступление вредных последствий своего поведения и желает (прямой умысел) либо сознательно допускает (косвенный умысел) их. Неосторожность (халатность) бывает двух видов: самонадеянность (легкомыслие) и небрежность. Самонадеянность имеет место тогда, когда лицо, нарушившее требования закона, предвидело общественно вредные последствия своей деятельности, но легкомысленно рассчитывало избежать их. Небрежность проявляется в том, что лицо не предвидело наступления вредных последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.¹⁵

    В зависимости от характера земельного правонарушения, наличия или отсутствия ущерба, причиненного правонарушением, а также степени общественной опасности к правонарушителю могут применяться меры дисциплинарной, гражданско-правовой, административной, уголовной ответственности.

    ΙΙ  Глава. Виды ответственности за нарушение земельного законодательства

    §1. Публично-правовая ответственность

    Как уже говорилось выше, публично-правовая  ответственность – ответственность, направленная на охрану общегосударственных интересов. К ней можно отнести такие виды отраслевой ответственности как административная, уголовная ответственность.

    Согласно ст. 74 ЗК РФ, лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством, причем привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред.

    Административная  ответственность наиболее широко распространена в сфере землепользования. Меры административной ответственности за нарушение земельного законодательства установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

    Административная  ответственность заключается в  применении специально уполномоченным на то органом государства мер  административного наказания за совершение земельного правонарушения.

    Определение административного правонарушения дано в ст. 2.1 КоАП РФ: административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законы субъектов РФ об административных правонарушениях устанавливают административную ответственность.

    Административной  ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста (ст. 2.3 КоАП РФ).

    Должностные лица подлежат административной ответственности  за административные правонарушения в  связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных  обязанностей (ст. 2.4 КоАП РФ). Понятие  должностного лица содержится в примечании к указанной статье.

    Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. При этом назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, так же как привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности юридическое лицо.

    Административную  ответственность за нарушения земельного законодательства можно классифицировать по следующим видам:

• нарушения экономического характера: самовольное занятие земли; несвоевременный возврат временно занимаемых земельных участков; отступление от проектов внутрихозяйственного землеустройства и др.;
• нарушения экологического характера: порча и уничтожение плодородного слоя почвы;  проведение мелиоративных и других работ, отрицательно влияющих на состояние земель; невыполнение обязательных противоэрозионных мероприятий и т.п.;
• нарушения, связанные с землей, т.е. в части объектов, представляющих собой постоянную или временную недвижимость, связанную с землей: самовольное возведение хозяйственных и бытовых строений; потрава посевов, повреждение насаждений; умышленное повреждение дорожных сооружений и др. ЗК РФ предусматривает возмещение вреда, причиненного нарушением земельного законодательства: юридические лица и граждане обязаны возместить в полном объеме вред и убытки, причиненные ими в результате нарушения земельного законодательства.
• нарушения правил использования земель: непринятие мер борьбы с сорняками; нарушение правил благоустройства поселений; нарушение правил содержания дорог и др.¹⁶

    Административная  ответственность за нарушение земельного законодательства предусмотрена в  виде предупреждения или административного  штрафа.

    Административное  наказание назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с КоАП РФ. При назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность. Если виновно юридическое лицо, то учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение, обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность.

    Уголовная ответственность за земельное правонарушение наступает в том случае, когда  это нарушение имеет признаки общественно опасного деяния, т. е. является преступлением.

    Земельное преступление – виновно совершаемое, общественно опасное деяние, запрещенное уголовным законодательством под угрозой наказания.¹⁷ Уголовная ответственность за земельные преступления наступает в соответствии с УК РФ.

    Можно выделить следующие ее основные признаки:

• ограниченность оснований ее возникновения. Основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного УК РФ (ст. 8). Следовательно, уголовно наказуемые земельные преступления нарушают одновременно как нормы земельного, так и уголовного права;
• особый порядок возложения (уголовная ответственность может быть возложена на лицо лишь обвинительным приговором суда, вынесенным с соблюдением закрепленных в УПК РФ  требований);
• носит исключительно личный характер. К ней не могут привлекаться юридические лица, однако уголовному праву известен институт соучастия (умышленное совместное участие двух или более лиц в совершении умышленного преступления — ст. 32 УК РФ). Уголовное право выполняет исключительно охранительную функцию; его основная задача — охрана общественных отношений, перечисленных в ст. 2 УК РФ, в том числе и земельных.¹⁸

    Существует  четыре группы составов «земельных»  преступлений:

    а) носящие экологический характер (имеет место посягательство на землю  как элемент экосистемы):

    — специальные составы: ст. 254 — порча  земли и ст. 255 — нарушение правил охраны и использования недр;

    — общие составы: ст. 246 — нарушение  правил охраны окружаю щей среды  при производстве работ, ст. 247 —  нарушение правил об ращения с  экологически опасными веществами и  отходами, ст. 262 — нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов и т.д.;

    б) носящие экономический характер (имеет место посягательство на землю как хозяйственный, имущественный объект):

    специальный состав: ст. 170— регистрация незаконных сделок с землей;

    общие составы: ст. 167 — умышленное уничтожение  или повреждение имущества, ст. 168 — уничтожение или повреждение  имущества по неосторожности, ст. 171 — незаконное предпринимательство, ст. 179 — принуждение к совершению сделки либо к отказу от ее совершения, ст. 198— уклонение гражданина от уплаты налогов, ст. 199— уклонение  от уплаты налога с организации и  т.д.;

    в) посягающие на землю как объект государственного управления:

    — специальных составов нет;