Понятие регион рф и субекты рф, их соотношение в российском законодальстве

     ГАЛАВА 1. ПОНЯТИЕ РЕГИОНА И СУБЪЕКТА РФ.

1.1 Понятие  региона.

     В настоящее время имеется множество  определений понятия регион, большинство  исследователей не конкретизируют его  однозначными территориальными рамками. Указ Президента Российской Федерации Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации от 3 июня 1996 г. за № 803 определил регион как часть Российской Федерации, обладающую общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Известный исследователь проблем региональной экономики А.Г. Гранберг дает более общее определение региону как определенной территории, отличающейся от других территорий по ряду признаков и обладающей некоторой целостностью, взаимосвязанностью составляющих ее элементов. При этом он справедливо опирается на переводное значение слова регион с латинского, означающее страна, край, область и выводит иерархию регионов, расширяя их границы по мере возвышения по иерархической лестнице: первичный регион (некая отдельно взятая географическая точка), административный район, экономический район, макроэкономическая зона, Российская Федерация, Евраз ия и ее экономические союзы, мир.

     Достаточно  обобщенное определение А.Г. Гранберга несколько конкретизирует профессор Е.А. Черныш, отмечая при этом наличие множества толкований понятия регион. По Е.А. Чернышу, регион - часть территории с более или менее однородными природными условиями, специфическими экономическими, демографическими, историческими условиями, на которой функционирует определенный комплекс отраслей производства, производственной и социальной инфраструктуры. К классификации регионов Е.А. Черныш также подходит иначе: он определяет не иерархию регионов, а их типологию с точки зрения экономического районизирования - это экономические зоны, крупные экономические районы, регионы, формируемые на базе административно-территориального деления страны (субъекты федерации), территориально-производственные комплексы разных типов . Как видим, в данной классификации справедливо отмечается наличие нескольких образований (регионов) по каждому типу, тогда как А.Г. Гранберг в качестве самого крупного региона выделяет мир, который на сегодняшний день существует в единственном представлении, а значит, отсутствуют такие характерные для регионов признаки, как взаимосвязь и взаимозависимость с другими регионами.

     Еще большая территориальная конкретизация  понятия регион осуществляется М.В. Степановым, характеризующим регион как крупную территорию страны {курсив наш — СВ.) с более или менее  однородными природными условиями  и характерной направленностью  развития производственных сил. Однако он не сомневается в правильности взглядов на регионы и как на группы стран (макрорегионы). В свою очередь, в документах Европейского союза (ЕС) регион определяется как территория, представляющая очевидную общность с географической точки зрения, имеющая преемственность, и чье население разделяет определенные общие ценности и стремится сохранить и развить свою самобытность в целях стимулирования культурного, экономического и социального прогресса. Словарь-справочник Социальная структура и социальные процессы помимо выделения природных различий между регионами, сложившейся специализации производства, определенного уровня развития производительных сил и производственной инфраструктуры особо подчеркивает различия в специфике социальной культуры и инфраструктуры, а также образе жизни населения. В.И. Сигов рассматривает регион уже как экономическую и социальную общность, отмечая, что в регионах складываются территориальные общности, члены которых помимо экономических отношений связаны общим отношением к окружающим их условиям жизни - природной и социальной среде. В территориальных общностях осуществляется обмен всеми основными видами деятельности людей, обеспечивающими социальное воспроизводство населения. Вследствие этого они могут функционировать как относительно самостоятельные социальные образования. В свою очередь, С. Барзилов и А. Чернышев понимают под регионом социологическую квалификацию той или иной административно-территориальной единицы, население которой объединено общими производственно-экономическими взаимосвязями, единой социальной инфраструктурой, местными средствами массовой коммуникации, органами власти и местного самоуправления. Регион есть естественно-историческое пространство, в рамках которого осуществляется социально-экономическая и общественная деятельность проживающих в нем людей. Политическое пространство региона представляет собой организацию его политической жизни, сферу реализации государственной власти на местах и общественного самоуправления.

     Профессор Ю.М. Барбаков в процессе анализа региональных составляющих проводит группировку разносторонних структур региона, выделяя физико-географическую, экономическую, политико-административную, этническую, социокультурную, правовую, политическую сферы, подробно описывая каждую из них. Сформулированное им определение характеризует регион как целостную социальную систему, обладающую всеми признаками социума. Эта система имеет единую структуру, включающую все вышеперечисленные сферы, формирующие подструктуры, соответствующие им социальные институты, при определяющей роли институтов управления в организации жизни региона. Ю.М. Барбаков отмечает, что основным субъектом и объектом управления регионом является человек, входящий в социальные общности и вступающий в социальные отношения с другими людьми. Регион в целом обладает самоуправляющимся механизмом, элементы которого взаимосвязаны, взаимозависимы и дополнены механизмом внешнего регулирования.

     Профессор Т.Г. Морозова и некоторые другие исследователи употребляют в  качестве наименования территориальных  общностей термин район, и в их работах отсутствуют различия между  понятиями район и регион. Подобные тождества наблюдаются и в ряде других работ по вопросам региональной экономики. Чуть более подробно различиями в указанных понятиях интересуется И. А. Родионова, считающая, что в научной литературе и периодической печати, касающихся проблем географии и региональной экономики, термин регион постепенно вытесняет термин район. В объяснение этому предположительно высказывается мнение о том, что у нас чаще термин "район" ассоциируется с понятиями экономический район, административный район, термин же "регион" является более гибким. А.П. Градов, Б.И. Кузин, М.Д. Медников, А.С. Соколицын в своей работе Региональная экономика выстраивают четк ую ие рархию, в которой районом называется муниципальное образование - орган местного самоуправления. Однако понятие регион и здесь не получает столь же однозначного толкования. С одной стороны, регион - это административно-хозяйственная единица (территория), к которой относятся районы, области, края, округа, субъекты Российской Федерации, с другой - экономико-географическое образование (часть территории страны с однородными природными условиями и специфической направленностью развития производительных сил, например, Северо-Запад, Урал, Юг и т.д.), с третьей - группа соседних государств с общими историческими традициями и взаимосвязанной экономикой.

     Существуют  различные основания для классификации  регионов.

Наиболее  главным выступает классификация  регионов по федеральным округам  и экономическим районам.

     1.Федеральные округа в РФ были образованы в 2002 году указом Президента РФ №849 «О полномочном представителе Президента Российской федерации в федеральном округе».

      Целью создания федеральных округов является усиление контроля над деятельностью  региона и укрепления вертикалей власти. 

     2. Экономические районы.

     Экономическое районирование существует в Российском государстве уже со времен империи. Основной целью экономического районирования  выступает деление субъектов  или регионов с учетом отраслей специализации  основных продуктов ввоза и вывоза, а также тех задач, которые  стоят перед экономическим комплексом региона. 
 

     Сейчас  в РФ существует 11 экономических районов. 

Таким образом отметим, что понятие регион применяется для характеристик различных территориальных образований, обладает высоким уровнем гибкости и в большинстве случаев упоминается в тождестве с понятиями "район", "ареал", "зона" и др. В нашем исследовании мы используем понятие регион в качестве внутригосударственной категории с детализацией до уровня экономических районов и субъектов Российской Федерации. При этом понятие район в работе не используем шире, чем в названии официальных экономических районов страны. Это, на наш взгляд, облегчит понимание региональной структуры и системы исследования при подробном анализе экономических районов и субъектов Российской Федерации.

1.2 Понятие  субъекта РФ.

       Конституция,  принятая  всенародным   голосованием  на  референдуме  12 декабря  1993  года,  закрепила  Федерацию,  состоящую  из  89  равноправных субъектов, из которых  21  –  республика,  1 – автономная  область,  10  – автономных  округов,  57  –  краев,  областей  и города  (Москва  и  Санкт- Петербург). Стремление регионов к самостоятельности стало одним из главных толчков принятия новой Конституции.

     Во-первых, Конституция приглушила (а кое-где  и приостановила) развитие деструктивного национализма в ряде  регионов,  предоставив правовую  основу для  удовлетворения   национальных   амбиций   вместе   с   жизненно-важными преимуществами пребывания в составе Российской Федерации.

      Во вторых, коренное политическое и экономическое реформирование страны требовало  представления  регионам  большей  самостоятельности,   так   как централизованное управление вошло в противоречие  с  потребностями  рыночной экономики и процессами политического плюрализма.

     Субъекты  Федерации всех видов  перечислены  в  Конституции  Российской Федерации в алфавитном порядке (ст.65). Тем самым  подчеркивается  равенство субъектов по  отношению  к  Федерации  и  друг  к  другу.  Закрепление  всех субъектов в статье Конституции исключает возможность выхода какого бы то  ни было субъекта из состава Федерации в одностороннем порядке.  Но Конституция не исключает возможность расширения  состава  субъектов Федерации, как минимум, двумя путями.

      Во-первых, это может произойти,  если население какого-либо государства или территории изъявит желание быть принятым в Российскую Федерацию.

      Во-вторых, если новый  субъект   Федерации  образуется  на  территории, входящей в состав какого-либо одного  или  нескольких  субъектов Федерации.

     Следует  учитывать,  что  это  изменение  статуса  должно  осуществляться  в порядке,  установленном  федеральным  конституционным  законом,  и  возможно только с согласия самого субъекта.

      Статья 5 Конституции Российской  Федерации  не  пояснила,  какой  смысл вкладывается в термин «самоопределение народов». Означает ли это, что  более 100 народов, населяющих Россию и не имеющих национальной  государственности, вправе теперь ее законно обрести? Или следует считать,  что,  приняв  данную Конституцию, они уже самоопределились?  Большое число коренных малочисленных  народов,  населяющих  территорию

России,  не  позволяет  предоставить  каждому  из   них   статус    субъекта

Федерации. Это привело бы к еще большей  дробности  Федерации,  и  без  того весьма значительной. Однако защита особых прав этих народов  в  соответствии со ст.89 Конституции осуществляется отдельными нормами федеральных  законов. Так, Основы лесного законодательства устанавливают режим землепользования  и ведения лесного хозяйства в местах проживания этих народов. Закон о недрах предусматривает отчисления на  нужды  их  социально-экономического  развития при  пользовании  недрами  в  районах  их  проживания.  Определенные  льготы введены  законами  о  налогообложении,  о  приватизации  государственных   и муниципальных  предприятий  и  др.  Основы   законодательства   о   культуре гарантируют  поддержку   в   отношении   сохранения   культурно-национальной стабильности малочисленных  народов.  В  защиту  прав  и  интересов  народов Севера принят ряд актов  Президента,  Правительства  РФ,  законов  субъектов Федерации. Особенно подробно  эти  вопросы  регламентированы  в  Конституции Республики Саха (Якутия).

      Территориальное  устройство  может  быть  как  симметричным,   так   и

асимметричным.  При  симметричном  территориальном  устройстве   государства политико-территориальные единицы, его  непосредственно  составляющие,  имеют равный статус.

      «Асимметрия   территориального    устройства    государства    нередко

обусловлена тем, что в нем  имеются  компактно  проживающие инонациональные группы, которым предоставлена национально-территориальная автономия».

       В России конституционно  закреплено  равноправие  субъектов  Федерации (ч.1 ст.5). Так ли это на самом деле?

      В   России   на   сегодняшний   день   отсутствует   единая    система

взаимоотношений  местных  и  федеральных  бюджетов.  Ставки  налогообложения регионов сильно дифференцированы,  что  находится  в  явном  противоречии  с формальным принципом равенства субъектов  Федерации.  Если  упорядочить  все регионы по показателю доли зачисляемых в  местный  бюджет  налогов  из  всей суммы собираемых на территории налогов, то первые двенадцать  мест  занимают только национальные образования (Якутия – 100%, Карелия –  95,4%,  Ингушетия

– 89,5%, Башкортостан –  87,5%,  Усть-Ордынский  БАО  –  85,3%  и  т.д.  Для сравнения: Новосибирская область – 69,8%). Было бы понятно, если бы  в  этот список входили только экономически неразвитые  регионы  (каким,  к  примеру, является  Усть-Ордынский  БАО),  но  наличие в нем таких республик   как Башкортостан   и   Татарстан,   обладающих   и   природными   ресурсами,   и привилегированными   отраслями   промышленности   (нефте-,   газодобывающей, автомобилестроение),   и   развитым   сельским хозяйством,   лишний    раз подчеркивает неравноправное положение субъектов Федерации.

       Плюс к этому большинство национальных  регионов занимает первые места в общем списке по  показателю  поступлений  из  федерального  бюджета.  Так, северокавказские республики получают из  федерального  бюджета  в  три  раза больше, чем любая область Российской Федерации.

     Существует  и  другой  вид  неравенства:   регионы-товаропроизводители находятся в ущербном состоянии по сравнению с регионами,  где  акцентированы торговля и финансово-кредитные институты. Гигантская концентрация  торгового и финансового капитала в российской  столице  привела  к  тому,  что  Москва сейчас – единственный субъект Федерации, благосостояние  которого  оказалось выше,  чем  в  дореформенные  времена  (несмотря  на  то,   что   показатели эффективности  производства  во  многих   отраслях   промышленности   Сибири остаются более высокими, чем на  западе  страны  и,  конкретно,  в  Москве). Среднедушевой доход москвичей превысил планку в полтора  миллиона  рублей  в месяц, что в 4 раза выше, чем в  Новосибирской  области,  и  больше,  чем  в любом другом регионе страны. Москва сейчас получает более 20% всех  денежных доходов в России – больше, чем вся Сибирь.

      Таким образом, в современной  России существует два вида  противостояния субъектов Федерации:   республики – области, Центр – Восток.

Признаки  субъекта Федерации.

     Формальное  равенство субъектов Российской Федерации  достигается  тем,что они обладают признаками, едиными для всех субъектов.

Таковыми  являются:

      1. Как и государство в целом,  так  и  государствоподобные  образования

(субъекты) характеризуются  наличием  собственной  территории  и  населения, проживающего  на  данной  территории.  Территории  субъектов   Федерации   и составляют территорию Российской Федерации. При этом Федерация не вправе  по собственному усмотрению менять границы  ее  субъектов.  Границы  между  ними могут быть изменены только с их взаимного согласия.

      2. Наличие собственного высшего  закона  (конституции  в  республиках,

уставы  в областях).

      3. Наличие собственного законодательного  органа.

      4. Право принимать законы, действующие  на  территории  субъекта,  если

они не  противоречат  Конституции  Российской  Федерации  и общефедеральным законам.

      5. Наличие собственной системы  исполнительной  власти  (имеют  разное название) и главы исполнительной  власти  –  высшего  должностного  лица  (в республиках – Президент, в областях –  глава администрации,  губернатор,  в городах федерального значения (Москва, Санкт-Петербург) – мэр).

      6.   Наличие   собственных   судебных   органов,    направленных    на

государственную защиту статуса субъекта Федерации.

      7. Формальные признаки: город-центр субъекта (в республиках – столица,

в областях  –  административный  центр),  государственная  символика  (флаг, герб, гимн).

      Рассмотрим эти признаки подробнее.

 Наличие  собственного нормативного правового  акта высшей юридической силы (Конституции, Устава) Федеративному   государству   свойственна   конституционная   система, состоящая из федеральной Конституции и конституций субъектов Федерации.

      Принятие конституции субъектом  Федерации  не  является  свидетельством его полного суверенитета – сам по себе факт вхождения  в  федеративный  союз означает отказ от основных суверенных прав  (в  области  обороны,  финансов, внешних сношений). Поэтому конституционная теория и практика в  федеративных государствах не рассматривает субъекты Федерации как суверенные  государства и не признает право их  выхода  из  Федерации,  а  конституции  этого  и  не закрепляют  (за  исключением   Конституции   самопровозглашенной   Чеченской Республики – Ичкерии).

      Конституционная система федеративного   государства  утверждает  полный суверенитет  союза и ограниченный (остаточный)  суверенитет  субъектов.  При этом конституции субъектов  Федерации  устанавливают  свою  систему  органов государственной  власти,  судебную   систему,   систему   органов   местного самоуправления.

      Конституции  субъектов  Российской  Федерации  теоретически   призваны выразить особенности  национальной  государственности,  но  они  все  же  не содержат чего-либо принципиально  национального  (кроме,  пожалуй,  названий самой республики, ее законодательных органов,  закрепления  того  или  иного языка в качестве государственного, государственной символики).

      Традиционно считается, что в  прежних  тоталитарных  федерациях  (СССР,СФРЮ)   конституции   субъектов   Федерации   просто   повторяли   положения федеративных  конституций,  вследствие  чего не  имели большого  значения, однако  и  в  современной  России  конституции  республик  и  уставы  других субъектов закрепляют права и свободы граждан практически в  том  же  объеме, что и Конституция  РФ,  так  что  смысл  такого  закрепления,  имея  в  виду действие федеральной Конституции на всей  территории  Российской  Федерации, не  особенно  велик.  Он  был бы  объясним, если  бы  дело  заключалось в установлении  дополнительных  гарантий  конституционных  прав   или   в   их расширении, но это встречается крайне редко – гораздо  чаще  устанавливаются непредусмотренные    федеральным    законодательством    и    международными обязательствами России ограничения.  Например,  избирательных прав  граждан (Республика  Калмыкия),  свободы передвижения  и  выбора  места  жительства (Республика  Саха  – Якутия,  Ставропольский  край,  Ростовская   область), искусственное  сужение  перечня  объектов,  которые   могут   находиться   в собственности  физических  лиц.  Уставами  некоторых  субъектов   Российской Федерации предусматривается возможность ограничения прав  и  свобод  граждан этих территорий  областными  законами,  хотя регулирование прав  и свобод человека  и  гражданина  находится  в  исключительном   ведении   Российской Федерации, то есть они могут быть ограничены только  федеральным  законом  в соответствии со ст.55 Конституции РФ. Во многих конституциях  и  уставах  необеспечивается  равноправие граждан независимо  от  национальности,  места жительства и других обстоятельств. В  них,  в  частности,  права и свободы человека  и  гражданина  увязываются  с  гражданством  или  особым  статусом жителя,  устанавливаются  ограничения  на   передвижение   и   выбор   места жительства,   устанавливается   предельный   возрастной   ценз   для    глав администраций (55 или 60  лет),  ценз  оседлости  для  избирательного  права (свыше года),  иммиграционные  квоты и т.д.,  хотя  регулирование прав  и свобод, в т.ч. гражданства, относится к исключительному  ведению Российской Федерации.

      Конституции по-разному определяют  статус республик. Так, в Конституции Республики Северная Осетия – Алания закреплено, что эта республика  является «государством, добровольно входящим в  состав  Российской  Федерации»,  а в Конституции Республики  Башкортостан,  Бурятия,  Дагестан,  Калмыкия,  Коми, Ингушетия,  Саха  (Якутия)  –  что  они   являются   субъектами   Российской Федерации.  Конституцией  Республики  Тывы  устанавливается вхождение  этой республики в состав Российской Федерации на основе  федеративного  договора, но  провозглашается  право  на  выход  из  состава   Федерации   по   итогам всенародного  референдума.  Республика   Татарстан   определяет   себя   как суверенное государство,  субъект  международного  права,  ассоциированное  с Российской  Федерацией  –  Россией  –  на   основе   Договора   о   взаимном делегировании полномочий  и  предметов  ведения.  В  некоторых  конституциях встречаются весьма радикальные положения о ратификации  федеральных  законов (Ингушетия, Саха), о возможности приостановления действия Конституции  РФ  и федеральных законов на территории республик (Башкортостан).

      Основные законы (уставы) других  субъектов РФ (краев,  областей)  менее претенциозны.  Они  закрепляют   равноправие   всех   субъектов   Федерации, подчеркивая этим, что ничем не отличаются от республик,  но  в отличие от республик не закрепляют государственный суверенитет или статус  государства. Правда,  встречаются  формулировки,  закрепляющие  статус   самостоятельного государственного  образования  (Ставропольский  край)  или   государственно-территориального образования в составе  Российской  Федерации  (Оренбургская область). В разных формах уставы краев  и  областей декларируют отсутствие права выхода из Российской  Федерации,  почти  все закрепляют  верховенство Конституции РФ на своей территории.

     Определенной  спецификой отмечены уставы гг. Москвы и Санкт-Петербурга. Они обладают статусом субъекта РФ как  города  федерального  значения,  и  в отличие от других субъектов  РФ,  законодательные  и  исполнительные  органы этих  городов  являются  одновременно  и  органами  государственной   власти субъекта  РФ  и  органами  городского  (местного)  самоуправления,   что   и закрепляется в их уставах.

     Наличие органов государственной власти субъекта Федерации. Федеративный  характер  Российского государства   предполагает,   что

государственную власть в нем осуществляют  как  федеральные  органы,  так  и органы субъектов Федерации. Создание механизма власти в субъекте РФ  требует закрепления, как в Конституции РФ, так и в конституциях (уставах)  субъектов РФ. Естественно, что наиболее  важные,  общефедеральные  основы  организации государственной власти в субъекте Федерации закреплены в Конституции  РФ,  а соответствующие  им  конкретные  системы  органов  власти   в   конституциях (уставах) субъектов Федерации.

      Общефедеральные основы. Конституция  РФ (ч.2 ст.11) устанавливает,  что государственную власть в  субъекте  РФ  осуществляют  образуемые  им  органы государственной власти. Системный подход к положениям  ч.2  ст.11  позволяет видеть, что законодатель не указывает субъекту РФ,  как  должны  именоваться образуемые  ими  органы  государственной  власти,  так  как  они  образуются субъектом   РФ   самостоятельно,   но   поскольку   положение   об   органах государственной власти в субъекте РФ  следует  в Конституции РФ  сразу же после  перечисления  (в  ч.1  ст.11)  федеральных  органов   государственной власти, то это означает, что схема основных органов субъекта Федерации и  их взаимоотношений  должна  соответствовать  федеральной,  то   есть   включать органы, аналогичные Президенту, Федеральному Собранию  и Правительству на федеральном уровне.

      Положения ч.2  ст.11  связаны и со  ст.10  Конституции РФ,  которая

закрепляет   принципы   разделения   властей   в    Российской    Федерации.

Следовательно, государственная власть в  субъекте  РФ  должна  строиться  на разделении законодательной, исполнительной и судебной властей,  а  также  на основе самостоятельности этих органов.

      Чтобы система органов государственной  власти субъекта РФ находилась  в единстве с системой  органов  государственной  власти  всей  Федерации,  она должна  отвечать  и  другим  основам  конституционного  строя,   а   именно, соответствовать  республиканской  форме  правления,   принципам   правового, социального и светского государства. Следовательно, ни один  субъект  РФ  не вправе  создавать  систему  государственной  власти  на  основе   каких-либо религиозных догматов, монархической власти и т.п.

      Конституции и уставы  закрепляют  в  качестве  основ  конституционного

строя  систему  органов  государственной  власти,  в  число  которых  входят

президент республики (глава государства, глава  республики)  или губернатор (глава администрации)  других  субъектов РФ   (в   некоторых   республиках единоличного  главы  государства  нет),  законодательный  (представительный) орган (с  разными  названиями),  правительство  (кабинет,  администрация)  и судебные органы.