Понятие, роль и правовая форма государственного и местного (муниципального) бюджетов

    Понятие, роль и правовая форма государственного 

    и местного (муниципального) бюджетов 
 

    Государственные и местные (муниципальные) бюджеты  являются центральным звеном финансовой системы Российской Федерации как  и любого другого государства. Бюджет — необходимый атрибут государства  и основа его суверенитета. Посредством  бюджетов образуются денежные фонды  соответствующего государственного или  муниципального образования, которые  обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций  органов государственной власти и местного самоуправления. 

    В материальном аспекте государственный, как и  местный бюджет, представляет собой  централизованный в масштабах определенного  государственного или муниципального образования денежный фонд, который  находится в распоряжении соответствующих  органов государственной власти или местного самоуправления. Материальное содержание бюджета подвижно, постоянно  меняется объем концентрируемых  в нем денежных средств, виды поступлений  в него, направления расходов и  т.п. Однако сущность бюджета проявляется  в тех общественных отношениях, которые  связаны с концентрацией и  использованием его средств, т.е. в  характеристике бюджета как экономической  категории. В этом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают  в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для  осуществления общих государственных  и муниципальных задач и выполнения функций соответствующих органов  власти и самоуправления. 

    В бюджетах концентрируется наиболее крупная  часть финансовых ресурсов государства. 

    Понятие бюджета имеет и юридический  аспект. В этом случае он рассматривается  как правовой акт. В таком смысле бюджет — это основной финансовый план образования, распределения и  использования централизованного  денежного фонда государства  или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические  права и обязанности участников бюджетных отношений. 

    В законодательстве содержится юридическая характеристика бюджета и с позиций права  собственности. Согласно Гражданскому кодексу РФ (п. 4 ст. 214) средства государственного бюджета и иное государственное  имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно государственную казну  РФ или субъекта РФ. Таким образом, средства государственного бюджета  — часть государственной казны. Средства местного бюджета отнесены к объектам муниципальной собственности  и соответственно — составной  части муниципальной казны (ст. 215). Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных  средств: им является не тот или иной орган государственной власти или  местного самоуправления, а сами названные  государственные или муниципальные  образования (Российская Федерация, субъекты РФ, города, районы и т.п.). Соответствующие  органы власти и управления осуществляют в пределах своей компетенции  распоряжение этой собственностью. Конституция  РФ (п. «г» ч. 1 ст. 72) относит вопросы  разграничения государственной  собственности, куда входят и бюджетные  средства, к совместному ведению  Российской Федерации и ее субъектов. 

    Понятие бюджета дается и в законодательстве. Так, в Законе РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса»  от 10 октября 1991 г. бюджет определяется как форма образования и расходования денежных средств для функционирования органов государственной власти. Однако это характеризует лишь одну его сторону — связь с функционированием  органов государственной власти. К тому же за пределами приведенного определения остались не только другие особенности данной категории, но и местные бюджеты. 

    Впоследствии  в законодательстве была уточнена формулировка понятия бюджета. Согласно Бюджетному кодексу 1998 г. (ст. б) и в его целях  бюджет — это форма образования  и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового  обеспечения задач и функций  государства и местного самоуправления. При сохранении сходства с вышеприведенным  данное определение приобрело некоторые  уточнения. В нем вместо довольно неопределенного выражения «денежные  средства для функционирования органов  государственной власти» говорится  о «фондах денежных средств, предназначенных  для финансового обеспечения  задач и функций государства  и местного самоуправления»; учитывается  обособление органов местного самоуправления от системы органов государственной  власти на основании Конституции  РФ 1993 г., в связи с чем местные  бюджеты перестали относиться к  государственным, выделившись в  особое звено бюджетной системы. 

    Вместе  с тем более полному представлению  о сущности бюджета и его роли способствует рассмотрение этой категории  в разных аспектах. 

    Роль  бюджета выражается в том, что  он создает финансовую базу функционирования государства и муниципальных  образований, выполнения ими своих  задач. В то же время и государственный  аппарат, и органы местного самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сюда относятся органы представительной и исполнительной власти, правоохранительные органы. 

    Сконцентрированные  в бюджете средства предназначаются  для осуществления государственной  социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности страны. С помощью бюджета реализуются  государственные (разных уровней) и  местные программы по развитию и  нормальному функционированию отраслей народного хозяйства, по проведению конверсии военно-промышленного  комплекса, охране окружающей природной  среды, по укреплению научно-технического потенциала и развитию культуры страны, поддержанию материального уровня жизни населения и отдельных  его групп, выравниванию социально-экономического уровня субъектов Федерации и  муниципальных образований, по борьбе с преступностью и т.д. Все эти  задачи имеют общее значение для  соответствующей территории. 

    Аккумуляция в бюджетной системе крупных  денежных фондов создает возможности  для обеспечения равномерного развития экономики и культуры на всей территории страны, целесообразного размещения в ее пределах производительных сил. Бюджет является мощным управляющим  механизмом в распоряжении государства, выступает проводником его финансовой политики. Местные бюджеты служат финансовой основой развития местного самоуправления. 

    Значение  государственного бюджета обусловлено  не только величиной концентрируемых  в нем средств. В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под  его воздействием функционируют  все другие звенья финансовой системы. 

    Наличие бюджета создает возможности  для маневрирования при распределении  средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для страны в  целом или ее регионов. В результате бюджет служит реализации задач, наиболее значимых для общества на каждом конкретном периоде его развития. Так, в связи  с финансовым кризисом, происшедшим  в 1998 г., бюджет призван содействовать  преодолению последствий этого  кризиса, поддержанию уровня жизни  населения и обеспечению функционирования реального сектора экономики, прекращению  спада экономики и другим целям  экономической политики в 1999 г. 

    Роль  бюджета в федеративном государстве  имеет и особые, в связи с  таким государственным устройством, стороны: он способствует реализации региональной и национальной политики в Российской Федерации. Среди основных целей  региональной политики определены следующие: создание единого экономического пространства, выравнивание условий социально-экономического развития регионов. Главная цель национальной политики состоит в создании всем народам России условий для их полноправного социального и  национально-культурного развития, укрепление общероссийской общности на основе соблюдения прав человека. 

    Бюджет  способствует также развитию международных  связей России, в частности укреплению ее взаимоотношений с государствами  СНГ. Например, Федеральным законом  «О федеральном бюджете на 1999 год» намечено выделить средства для взноса в бюджет Союза Белоруссии и России в сумме 520 млн руб., предоставление кредитов государствам — участникам СНГ. 

    Таким образом, в бюджетной системе  концентрируется часть национального  дохода, которая направляется на потребности  общего значения: экономические и  социальные программы, обеспечение  обороны и безопасности страны. 

    Говоря  о важной роли бюджета, нельзя не учитывать, что кризисные явления в экономике  и расстроенность финансовой системы  не позволяют государственным и  местным бюджетам выполнить в  полной мере свое предназначение. В  области бюджета такими негативными  факторами являются бюджетный дефицит (превышение расходов над доходами), обострение противоречий при распределении  средств между бюджетами разных уровней, несвоевременность утверждения  бюджета, несобираемость доходов в  намеченном объеме, большой удельный вес заемных средств и др. 

    Государственные бюджеты (на уровнях РФ и субъектов  Федерации) и местные бюджеты  утверждаются соответствующими представительными  органами власти. В результате бюджет приобретает определенную правовую форму. Федеральный бюджет и бюджеты  субъектов РФ разрабатываются и  утверждаются в форме соответствующих  законов, а местные бюджеты —  в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления, как  правило — решений (ст. 11 БК РФ). Таким  образом, получив правовую форму, бюджет приобретает и юридическое значение: в упомянутых правовых актах на конкретный отрезок времени определяются права  и обязанности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований  на получение, распределение и использование  средств. 

    Помимо  бюджета, утверждаемого в обычном  порядке. Закон РСФСР «Об основах  бюджетного устройства и бюджетного процесса» (ст. 25) предусматривает возможность  введения чрезвычайного бюджета. Чрезвычайный бюджет — это бюджет с особым, более жестким правовым режимом  использования средств, основанием для установления которого является введение чрезвычайного положения. БК РФ норм о таком бюджете не содержит. 

    В соответствии с законодательством составляется также консолидированный бюджет, т.е. свод бюджетов всех уровней на соответствующей  территории, используемый для расчетов и анализа. 

    Его необходимость  обусловлена тем, что по действующему законодательству все бюджеты существуют как самостоятельные, обособленные денежные фонды, в отличие от положения, существовавшего до 90-х гг., когда  высшим органом власти утверждался  единый государственный бюджет, который  объединял все существовавшие на территории страны бюджеты и отражал  в целом их средства. 

    Однако  для управления делами России в целом, а также ее территориальных подразделений, для прогнозирования их развития важно знать, какие средства аккумулируются в рамках данной территории через  действующие на ней бюджеты. Это  имеет значение также для формирования взаимоотношений с выше- и нижестоящими органами власти. Поэтому составляются консолидированные бюджеты субъектов  Российской Федерации (совокупность бюджета  субъекта РФ и свода бюджетов муниципальных  образований) и консолидированный  бюджет Российской Федерации, объединяющий федеральный бюджет и свод бюджетов субъектов РФ. В результате в консолидированном  бюджете РФ учитываются все бюджеты, от федерального до местных, действующие  на территории страны. 

    В связи  с понятием консолидированного бюджета  законодательство ввело и другое — минимальный бюджет. Это расчетный  объем доходов консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, а также низовых звеньев  бюджетной системы (сельских, поселковых и т.п.), покрывающих минимально необходимые  расходы, гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти. Это  определение относится к бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам. 

    Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. (ст. 1) дал понятие  минимального бюджета применительно  к местным бюджетам, увязывая его  с государственными социальными  стандартами: минимальный местный  бюджет — это расчетный объем  доходов и расходов местного значения, учитывающий государственные минимальные  социальные стандарты. 

    Бюджетный кодекс РФ 1998 г. взамен термина «минимальный бюджет» применяет более точный — «минимальная бюджетная обеспеченность», увязывая его с минимальными государственными стандартами (ст. 6). При этом данные категории касаются бюджетов всех уровней, в том числе и федерального. 

    Минимальные государственные стандарты определены как государственные услуги, предоставление которых гарантируется государством гражданам на безвозмездной и  безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней и государственных  внебюджетных фондов на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. 

    В свою очередь минимально допустимая стоимость  государственных или муниципальных  услуг в денежном выражении, предоставляемых  органами государственной власти или  органами местного самоуправления в  расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется минимальной бюджетной  обеспеченностью. 

    Реализация  норм о минимальных государственных  стандартах и их минимальной бюджетной  обеспеченности — важное условие  выполнения государством своих социальных обязанностей перед гражданами по государственной  поддержке семьи, материнства, инвалидов, по осуществлению бесплатной медицинской  помощи, бесплатного образования  и т.п. 
 

    Бюджетное право и бюджетные правоотношения 

    В связи  с функционированием государственных  и местных бюджетов возникает  широкий круг общественных отношений, которые регулируются особым подразделением (подотраслью) финансового права  — бюджетным правом. 

    Бюджетное право — центральный раздел особенной  части финансового права, связанный  с другими разделами и институтами  последнего, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе  РФ, его координирующей ролью. 

    Бюджетное право отличается от других подразделений  и институтов финансового права  своим предметом, т.е. содержанием  отношений, которые оно регулирует. Специфика состоит в том, что: 

    а) бюджетное  право регулирует отношения Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных  образований и соответствующих  органов представительной и исполнительной власти; 

    б) эти  отношения возникают в связи  с образованием, распределением и  использованием денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих  общее значение для соответствующей  территории. 

    Такая общая характеристика бюджетного права  и его предмета нуждается в  конкретизации, поскольку бюджетное  право тесно связано с другими  подразделениями и институтами  финансового права. С этой целью  в бюджетном праве можно выделить следующие блоки норм, которые  закрепляют и регулируют: 

    а) бюджетное  устройство в РФ, т.е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему  РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого  из видов бюджетов; 

    б) структуру  доходов и расходов бюджетной  системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения  их между бюджетами; 

    в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в  области бюджета; 

    г) бюджетный  процесс, т.е. порядок формирования и реализации бюджета, а также  отчетности об исполнении бюджета. 

    Соответственно  сказанному и понятие бюджетного права можно определить, исходя либо из общей, либо конкретной характеристики предмета бюджетного права. 

    Итак, бюджетное  право — это раздел (подотрасль) финансового права, состоящий из юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в  связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов, сосредоточенных в государственных  и местных бюджетах. 

    Однако  такое понятие недостаточно четко  определяет пределы регулирования  бюджетного права. Оно позволяет  трактовать его очень широко и  отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом отношения (например, касающиеся налоговых платежей в бюджет, расходования бюджетных  ассигнований учреждениями и организациями  и др.). Избежать этого можно путем  введения в определение понятия  бюджетного права уточняющих признаков, основанных на конкретизации его  предмета. При таком подходе бюджетное  право РФ — это совокупность финансово -правовых норм, регулирующих бюджетное  устройство в РФ, структуру и порядок  распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию  государства и муниципальных  образований в области бюджета, а также бюджетный процесс. 

    Центральное место бюджетной системы в  составе финансов РФ обусловливает  и место бюджетного права в  системе финансового права: именно с него начинается особенная часть  этой отрасли права. 

    Важнейшими  принципами бюджетного права являются принципы федерализма и развития местного самоуправления, свойственные финансовому праву в целом. В  бюджетном праве они находят  специфическое проявление. Хотя они  впрямую не названы и не сформулированы в бюджетном законодательстве, его  содержание пронизано этими принципами и регулирование бюджетных отношений  осуществляется с учетом этих основополагающих начал, вытекающих из норм Конституции  РФ. 

    Принцип федерализма в бюджетном праве  означает гарантированность самостоятельности  бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой  финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать  которые призван федеральный  бюджет. 

    Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении полномочий органов  местного самоуправления по самостоятельному формированию и исполнению местного бюджета в целях решения задач  местного значения в соответствии с  законодательством Федерации и  субъектов РФ. 

    В бюджетном  праве более четко, чем в других разделах финансового права, выделяются материальные и процессуальные нормы. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и  т.п.) и регулируют соответствующие  отношения. К предмету вторых относится  регулирование порядка (процедуры) прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, форм взаимоотношений органов  государственной власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают  организационно-правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов  бюджетного права, механизм их осуществления. 

    Различие  материальных и процессуальных норм бюджетного права отражено, например, в Законе РСФСР «Об основах  бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991 г., в котором  выделен раздел «Основы бюджетного процесса». Эта концепция получила дальнейшее развитие в БК РФ 1998 г., который  наряду с материальными нормами, сосредоточенными в части второй, содержит часть третью — «Бюджетный процесс в Российской Федерации», в которой закреплены процессуальные нормы бюджетного права. 

    Носители  юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению  и использованию бюджетов всех Уровней  именуются субъектами бюджетного права. 
 

    В круг субъектов бюджетного права РФ входят: 

    1) государство  и его территориальные подразделения  — Российская Федерация в целом;  субъекты Российской Федерации  (республики, края, области, автономная  область, автономные округа, города  Москва и Санкт-Петербург; муниципальные  образования; закрытые административно-территориальные  образования); 

    2) органы  государственной власти и местного  самоуправления — представительные (законодательные) органы государственной  власти и местного самоуправления; исполнительные органы государственной  власти и местного самоуправления. 

    Право на соответствующий бюджет — это  основное из материальных бюджетных  прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или  муниципальному образованию, определяет именно их правосубъектность, а не правосубъектность  тех или иных государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о  том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ (см. преамбулу Конституции  РФ). Из права на бюджет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов. 

    Процессуальными правами и обязанностями наделены представительные (законодательные) и  исполнительные органы государственной  власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению  и утверждению бюджета в определенные сроки при соблюдении установленных  форм и т.д. 

    Вступая в общественные отношения для  реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права  становятся участниками (субъектами) бюджетных  правоотношений. 

    Этим  правоотношениям свойственны следующие  особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава: 

    а) они  возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного  государственного или муниципального денежного фонда соответствующей  территории; 

    б) права  и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и  исполнением бюджета как основного  финансового плана государства, государственного или муниципального образования; 

    в) в  бюджетных правоотношениях обязательно  участвуют государства, государственные  или муниципальные образования  или соответствующие органы государственной  власти и местного самоуправления, представляющие их интересы. 

    Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть материальными  и процессуальными. 

    Бюджетный кодекс РФ 1998 г. для характеристики обязанностей органов власти в области  расходов бюджетных средств вводит новое в российском законодательстве понятие — бюджетное обязательство. Согласно Кодексу (ст.222) это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность  совершить расходование средств  соответствующего бюджета в течение  определенного срока, возникающая  в соответствии с законом о  бюджете и сводной бюджетной  росписью. Термин «обязательство», свойственный гражданскому праву, в данном случае усиливает ориентированность на соблюдение взаимных прав и обязанностей в бюджетных отношениях. 

    В нормах бюджетного права предусмотрены  меры ответственности за нарушения  бюджетного законодательства. Они предусмотрены  в разных правовых актах — в  законах о бюджете на конкретный год, в указах Президента РФ. Бюджетный  кодекс РФ 1998 г. привел вопросы ответственности  за нарушения бюджетного законодательства в систему, посвятив им особую (четвертую) часть. 

    Значение  бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и местного бюджетов в решении экономических  и социальных задач страны. Для  федеративного государства, каковым  является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетного права регулируются внутрифедеративные отношения по распределению  финансовых ресурсов, необходимых для  осуществления полномочий федерального уровня и субъектов Федерации. В  силу своей важности часть отношений  в области бюджета регулируется конституционными нормами. 

    В 90-х  гг. бюджетное право РФ, как и  все финансовое право, существенно  изменилось, что обусловлено происшедшими экономическими и политическими  переменами. Формирующееся бюджетное  законодательство отразило новые черты  России как федеративного государства, повышение уровня самостоятельности  субъектов РФ в области бюджета; оно исходит из принципа разделения властей при определении бюджетной  компетенции представительных и  исполнительных органов власти. В  нем проявляются и новые черты, связанные с нацеленностью на переход к рыночным отношениям (изменение  структуры бюджетных доходов  и расходов, принципов взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами, широкое использование заемных  средств для формирования бюджетных  ресурсов и др.). Законодательство отразило и негативные явления в бюджете, свойственные современному периоду. Например, постоянный бюджетный дефицит потребовал урегулировать порядок его преодоления. 

    Перспективы развития бюджетного права определяет Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации  в 1999—2001 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862, Федеральный закон «О первоочередных мерах в области бюджетной  и налоговой политики» от 29 декабря 1998 г., Послание Президента РФ Правительству  РФ «О бюджетной политике на 2000 год». 

    Основными целями реформы бюджетной политики определены: повышение эффективности  использования и управления финансовыми  ресурсами бюджетной системы; выравнивание возможностей реализации на территории страны минимального уровня социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов; создание условий для повышения эффективности  социально-экономического развития регионов. 

    Источники бюджетного права. Среди источников бюджетного права РФ прежде всего  следует назвать Конституцию  РФ. Ряд ее статей непосредственно  устанавливают исходные начала и  принципы бюджетной деятельности в  РФ. Это ст. 71 и 72, определяющие компетенцию  РФ и сферу совместной деятельности в данной области РФ и субъектов  Федерации, ст. 101, 104, 106, 114, устанавливающие  основы порядка рассмотрения, утверждения  бюджета и контроля за его исполнением, ст. 132 о бюджетных правах органов  местного самоуправления и др. Помимо этого и конституционные нормы  более общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений  в области бюджета, основы организации  бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных интересов  участвующих в ней субъектов. 

    Среди законодательных актов специального содержания выделяется Закон РФ об основах бюджетного устройства и  бюджетного процесса как имеющий  общее значение для регулирования  бюджетных отношений в стране. Этот Закон закрепляет основные общие  положения, относящиеся к организации  функционирования бюджетов всех уровней  и, помимо этого, — детальную регламентацию  относительно федерального бюджета (с 1995 г. действие его ст. 16, ч. 3, 20, 21 и 22 приостановлено). Положения названного Закона получили развитие в Законе РФ «Об основах бюджетных .прав и  прав по формированию и использованию  внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной  власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. (далее: Закон РФ «Об основах бюджетных  прав... » ). Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете также, помимо конкретных показателей доходов  и расходов, содержат правила общего значения, т.е. нормы бюджетного права.