Процессуальные основы рассмотрения дел об административных правонарушениях арбитражными судами

     Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

     высшего профессионального образования

     «САРАТОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ» 
 

     КАФЕДРА АРБИТРАЖНОГО ПРОЦЕССА 
   Дисциплина: Административное  
      производство в арбитражном процессе 
 
 

     РЕФЕРАТ

на тему: Процессуальные основы рассмотрения дел об административных правонарушениях арбитражными судами 
 
 
 
 
 

     Выполнила:

     Студентка 5 курса 520 группы

     Института юстиции, 
 
 

     Саратов 2011 г. 
Введение 

     Укрепление  гарантий прав субъектов экономической деятельности и охрана их законных интересов - необходимое условие нормального функционирования экономической системы, развития рынка. В любом современном цивилизованном государстве действует целая система организационно-правовых способов обеспечения законности, защиты прав и свобод предпринимателей. Предусмотренное Конституцией РФ, а также действующим законодательством право обращаться за защитой в суд явилось серьезным фактором укрепления гарантий прав предпринимателей в сфере функционирования исполнительной власти. Юристами разных стран суды оцениваются как органы, обеспечивающие наиболее действенный контроль за соблюдением администрацией законности, а изъятие из компетенции судов административных споров – напротив - как один из способов сохранения могущества администрации¹.

     В условиях разделения властей значительно  возрастает роль именно судебной власти в деле защиты прав и законных интересов  предпринимателей. Понятие судебного  контроля, как известно, довольно емкое  и широкое, включающее различные  формы². Одной из них является судебный порядок рассмотрения заявлений о привлечении к административной ответственности либо об оспаривании правоприменительных актов о таком привлечении³. 
 
 
 

     Глава 1. Понятие административно-деликтного судопроизводства и источники его правового регулирования 

     Статьей 118 Конституции РФ установлено, что  в России судебная власть осуществляется посредством конституционного, уголовного, гражданского и административного  судопроизводства⁴. Анализ ст. 118, 126 Конституции РФ, гл. 25 АПК РФ⁵, других нормативных правовых актов позволяет сделать вывод, что административное судопроизводство представляет собой рассмотрение судами административных дел в порядке, установленном нормами административного процессуального права.

     «Некоторые  ученые рассматривают административное судопроизводство в качестве вида административного процесса, что… противоречит конституционному принципу разделения ветвей власти, который имеет в своем содержании процессуальный компонент… Каждый орган государственной власти (законодательной, исполнительной (административной) или судебной) осуществляет свою деятельность в определенной процессуальной форме: законодательный - в виде законодательного процесса, исполнительный (административный) - посредством административного процесса, судебный - путем судопроизводства (конституционного, гражданского, уголовного и административного)»⁶. Таким образом, административное судопроизводство - это не деятельность администрации, а вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права.

     От  административного судопроизводства следует отличать административную юстицию (в широком понимании), которая  включает в себя рассмотрение административных споров (а не административных дел) в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами⁷.

     Специалистами выделяются следующие признаки административного  судопроизводства.

     Во-первых, оно является одним из видов правосудия, осуществления судебной власти в государстве. Именно как судебную процедуру реализации судебной власти по административным спорам рассматривают его большинство специалистов⁸.

     Во-вторых, такое судопроизводство можно считать  рассмотрением судами административных споров (а не «дел»), непосредственно связанных с реализацией публичной власти. Это прежде всего дела об административных правонарушениях, а также по разрешению споров по поводу правотворческой и правоприменительной деятельности субъектов исполнительной власти.

     В-третьих, судопроизводство становится административным, если оно осуществляется на основе административно-процессуальных норм. Именно этот признак позволяет различать  административное и гражданское  судопроизводство. В то же время неправильно полагать, что «если суды на основе норм ГПК РФ, АПК РФ рассматривают дела, вытекающие из публично-правовых отношений, то это гражданское, а не административное судопроизводство»⁹, так как в названных нормативных актах также присутствуют административно-процессуальные нормы.

     Спорен  вопрос об организационной основе административного  судопроизводства.

     Очень многие ученые и практические работники  связывают административное судопроизводство с деятельностью специальных  и организационно обособленных административных судов и предлагают такие суды создать. В частности, как указывает Т.В. Шпачева, «сложно признать, что рассмотрение вопросов о привлечении к административной ответственности, когда это не связано с рассматриваемым или рассмотренным судом делом, находится в русле традиций арбитражного суда, который «привык» к состязательности и равноправию сторон. Привлекая к административной ответственности, арбитражный суд выполняет пусть и нужную, но все же репрессивную функцию государства, а это не является задачами арбитражных судов»¹⁰. Действительно, задачи арбитражных судов, как они сформулированы в статье 5 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 28.04.95 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»¹¹ и статье 2 АПК РФ, не предполагают применение ими мер административной ответственности. На этом основании Т.В. Шпачева полагает, что такое противоречие «не должно оставаться без внимания законодателя и может быть разрешено в процессе развития процессуального законодательства, которое объективно должно закончиться созданием административных судов. Пока же арбитражный суд как правоприменитель не может не рассматривать отнесенные к его подведомственности дела»¹².

     Однако  в последнее время многие ученые (в частности, Д.Н. Бахрах, И.А. Приходько, Ю.А. Тихомиров, Э.Н. Ренов) пришли к выводу, что создание административных судов в настоящее время в России нецелесообразно, а достаточно ограничиться специализацией судей в рамках имеющихся судебных систем¹³.

     Конечно, нельзя не согласиться с доводом, объединяющим обе точки зрения: «реформирование (дальнейшее развитие), а не ломка и революционный подход при рассмотрении административных дел в рамках имеющихся судебных систем с точки зрения экономической, организационной, нормотворческой является весьма обоснованным»¹⁴. Разумеется, вряд ли возможно создать административные суды «сию минуту». Однако невозможность их создания в настоящее время не может рассматриваться как отказ от них как от стратегической цели, основного направления развития судебной и административной реформ.

     Следующий вопрос – о видах административного  судопроизводства. По мнению Д.Н. Бахраха, можно выделить четыре категории  административных дел. Первая - дела об административных правонарушениях. Вторая - дела о других деликтах (направление на принудительное лечение, направление несовершеннолетних в специальные школы и т.д.). Третья группа административных дел - это дела административно-тяжебные. Это дела по спорам, которые возникают между государственными органами исполнительной власти и гражданами (юридическими лицами), в том числе об оспаривании действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц. Наконец, четвертая категория дел - это споры между субъектами публичной власти в разных вариантах, например о компетенции.

     В свою очередь, «законодательство об административных правонарушениях  при определении подведомственности дел об административных правонарушениях  предусматривает, что суды (судьи) в  рамках осуществления административного  судопроизводства наделены как полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности, так и полномочиями по контролю за законностью и обоснованностью постановлений о наложении административных взысканий, выносимых другими уполномоченными на это органами (должностными лицами)»¹⁵.

     На  этом основании Д.Н. Бахрах из всех вышеуказанных  административных дел выделяет две  категории, которые рассматриваются  судами: 1) административно-тяжбные (споры  с субъектами публичной власти); 2) административно-деликтные (о наказании лиц, виновных в совершении административных правонарушений)¹⁶. Этой же точки зрения придерживается ряд иных специалистов¹⁷. Например, как указывает И.М. Галлий, «комплекс норм, регулирующих порядок привлечения к административной ответственности и которые содержатся в КоАП РФ, необходимо отграничивать от норм, регулирующих административно-тяжебные дела, содержащихся в настоящее время в соответствующих разделах и главах АПК РФ и ГПК РФ, а также от процедурных норм, регламентирующих порядок исполнения обязанностей представителей органов исполнительной власти. В том случае, если будет принят единый закон, закрепляющий категории дел, возникающих из административно-правовых отношений, и порядок их рассмотрения специализированными органами, нормы, регулирующие порядок разрешения тяжебных и деликтных дел, должны составлять самостоятельные разделы»¹⁸.

     Таким образом, административно-деликтное  судопроизводство в арбитражном  суде – это судопроизводство по спорам, связанным с привлечением субъекта предпринимательской деятельности к административной ответственности за совершение административного правонарушения.

     Основной  проблемой административно-деликтного судопроизводства является соотношение  источников его правового регулирования. Например, как отмечает С.Д. Хазанов, «системно-структурные отношения обеспечивают также взаимодействие исполнительной власти с законодательной и судебной властью, иными государственными органами, отчасти органами местного самоуправления. Конституционное право имеет здесь приоритет, но наблюдается другой дисбаланс - игнорирование какой-либо значимости административно-правового регулирования. Особенно наглядно это проявляется во взаимодействии исполнительной власти и правосудия (несогласованность КоАП РФ и АПК РФ по вопросу административно-деликтного судопроизводства - яркое тому подтверждение)»¹⁹. Как указывает Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ А.А. Иванов, «при реформировании административного судопроизводства наиболее острым является вопрос о соотношении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»²⁰. 

     Глава 2. Подведомственность и подсудность арбитражным судам дел об административных правонарушениях 

     Статья 202 АПК РФ определяет подведомственность дел о привлечении к административной ответственности, исходя из характера субъектного состава и специфики правоотношений.

     Первый  критерий, которому должны соответствовать  административные дела о привлечении  к административной ответственности, - это определенный субъектный состав. С одной стороны, это органы и должностные лица, которые уполномочены составлять протоколы об административных делах, а также вправе быть заявителями по данной категории дел. С другой стороны, это юридические лица и индивидуальные предприниматели, в отношении которых поставлен вопрос о привлечении их к административной ответственности. При решении вопроса о том, на основании каких норм КоАП РФ несут ответственность индивидуальные предприниматели, совершившие правонарушения в связи с осуществлением предпринимательской деятельности, судам необходимо руководствоваться примечанием к ст. 2.4 Кодекса, согласно которому лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное (абз. 2 п. 22 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2²¹).

     Второй  критерий, касающийся подведомственности дел арбитражным судам, имеет  отношение к характеру деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Это должна быть деятельность, связанная с осуществлением ими предпринимательской или иной экономической деятельности. Наконец, третий критерий характеризуется тем, что федеральный закон относит к ведению арбитражных судов определенные категории дел.

     Все перечисленные выше условия подведомственности административного дела должны быть в совокупности. Отсутствие хотя бы одного из них свидетельствует о  неподведомственности дела арбитражному суду.

     Основная  проблема подведомственности арбитражным  судам дел об административных правонарушениях  состоит в следующем.

     Глава 25 АПК РФ содержит два параграфа, регулирующие порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности по делам, отнесенным федеральным законом к подведомственности арбитражных судов (параграф 1), и порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (параграф 2). Однако если вторая категория дел возражений не вызывает, то по поводу отнесенности к ведению административных судов дел первой категории специалисты практически единодушны.

     Так, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ А.А. Иванов выражает «сомнение  в том, имеет ли суд вообще право привлекать к административной ответственности деликвентов, не нужно ли создать специализированные административные органы, которые будут заниматься решением вопросов о привлечении к административной ответственности, оставить за судами только функцию рассмотрения жалоб на действия таких органов. Если бы такая концептуальная идея была поддержана, то это бы существенно изменило всю ситуацию с рассмотрением соответствующих категорий дел. Это способствовало бы укреплению статуса судьи как представителя третьей независимой ветви власти, а не как представителя исполнительной власти, которая осуществляет воздействие на подчиненных ему субъектов, здесь основная проблема»²².

     Сущность  проблемы в том, что в КоАП РФ, в тех случаях, когда привлечение  к административной ответственности происходит на основании судебных актов, очевидно совмещение функций судебной власти с функциями административно-юрисдикционного органа.

     В этих случаях суды не выступают в  качестве органа, осуществляющего правосудие, а выполняют функцию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного  характера.

     Одним из способов решения вышеуказанных  вопросов могло быть создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел контрольным органом (независимым от органов исполнительной власти, административно-юрисдикционным, вневедомственным). Эффективность административной внесудебной процедуры рассмотрения административных дел доказала свою дееспособность и на зарубежном опыте.

     Так, единая система административно-юрисдикционных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях существует в большинстве  стран Европы (Франция, Голландия, Германия и т.д.), Канаде, США, зачатки данной процедуры появляются в Украине. Наиболее ярким примером может служить Административный трибунал провинции Квебек (Канада). Административный трибунал Квебека является "специализированным", "объективным" и "независимым" органом, но тем не менее входящим в систему органов исполнительной ветви власти²³.

     Создание  в Российской Федерации подобного  органа, входящего в систему органов  исполнительной власти, позволит деполитизировать, повысить профессионализм и оперативность  при рассмотрении дел об административных правонарушениях; будет способствовать понижению бюрократии и уровня коррупции в органах исполнительной власти; бесплатности рассмотрения административных дел. Такая реализация законных прав граждан и юридических лиц разгрузит суды, снизит нагрузку на судей, что позволит сэкономить бюджетные средства и повысит качество осуществления правосудия, а также не допустит нарушения принципа разделения ветвей власти, которое сейчас имеется при рассмотрении ряда административных дел судами.

     При этом административная процедура рассмотрения административных дел не должна по сложности повторять судебное рассмотрение, а должна, напротив, быть предельно  простой и открытой.

     Четко определен субъектный состав административных дел по оспариванию решений административных органов о привлечении к административной ответственности. С одной стороны, это лица, осуществляющие предпринимательскую и иную экономическую деятельность (т.е. юридические лица и лица, обладающие статусом индивидуального предпринимателя). С другой - государственные органы, иные органы, должностные лица, уполномоченные в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях. Таким образом, определен субъектный состав административных дел, подведомственных арбитражным судам.

     Важным  аспектом является то, что заявителем по делу выступает только субъект, привлеченный к административной ответственности. Производство по делам об оспаривании  решений административных органов  возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (ч. 2 ст. 207 АПК РФ). В литературе подчеркивается, что оспаривание зависит от усмотрения самого лица, привлеченного к ответственности, что соответствует принципу диспозитивности арбитражного процесса²⁴.

     Помимо  субъектного состава важным аспектом является и характер спорных правоотношений. Во-первых, это административные правоотношения. Во-вторых, такие административные правоотношения, которые возникают из отношений по привлечению к административной ответственности. В-третьих, привлечение к административной ответственности должно быть связано с осуществлением субъектами предпринимательской или иной экономической деятельности. Если же лицо, даже будучи индивидуальным предпринимателем, подвергнуто административной ответственности как физическое лицо, т.е. не за действия, связанные с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности, тогда дело будет подведомственно суду общей юрисдикции.

     КоАП  РФ установил правила подведомственности, используя отсылочную норму к  арбитражному процессуальному законодательству. Часть 3 ст. 30.1 КоАП РФ устанавливает правило, согласно которому постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Статьи 207-208 АПК РФ определяют подведомственность дел и порядок обжалования решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

     Если  дело подведомственно арбитражному суду, то судья при принятии заявления проверяет его подсудность. Заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства заявителя (ч. 1 ст. 208 АПК РФ). 

     Заключение

     В заключение следует отметить следующее. С учетом российского и международного опыта рассмотрения административных дел, принимая во внимание основные направления  развития законодательства по данному вопросу в европейских странах (в том числе Рекомендации Rec(2001)9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами от 05.09.2001), административное дело может быть рассмотрено в следующем порядке.

     1. Внутреннего пересмотра (претензионный  порядок рассмотрения спора). Гражданин  или организация в случае несогласия  с действием или решением органа  публичной администрации вправе  направить должностному лицу, осуществившему это действие или принявшему это решение, претензию о мотивированном несогласии с данным действием или решением.

     2. Ведомственном. Административный  спор рассматривается вышестоящим  органом публичной администрации  или вышестоящим должностным  лицом. В частности, в ряде публичных органах исполнительной власти и субъектах Российской Федерации разрабатываются и принимаются регламенты, регулирующие вопросы рассмотрения обращений, в том числе и жалоб граждан.

     3. Вневедомственном (специализированным  контрольным органом). Создание специализированного вневедомственного внесудебного административно-юрисдикционного органа по рассмотрению административных дел и споров.

     4. Судебном (органами судебной власти). Рассмотрение административно-юрисдикционных  дел в порядке административного судопроизводства.

     Итак, административно-правовые споры следует  отличать от группы дел о привлечении  виновных лиц к административной ответственности. Административно-тяжебные дела и административно-деликтные  дела составляют две самостоятельные группы в предмете административного судопроизводства. Понятие административно-деликтных дел включает в себя как дела об административных правонарушениях, так и жалобы на постановления государственных органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях.

      Библиографический список 

1. Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным  голосованием 12 декабря 1993г. // Российская газета. 1993. 25 дек.; Собрание законодательства РФ. 1996. №3. Ст. 152; №7. Ст. 676; 2001. №24. Ст. 2421; 2003. №30. Ст. 3051; 2004. №13. Ст. 1110.
2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. №95-ФЗ (с изменениями от 2 октября 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. №30. Ст. 3012; 2007. №41. Ст. 4845.
3. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. №1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (с изменениями от 29 ноября 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №18. Ст. 1589; 2007. №49. Ст. 6031.
4. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (с изменениями от 2 июня 2004 г.) // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. №3; 2004. №8.
5. Хаманева Н.Ю. Реформа судебной власти: нужны ли административные суды в России? // Гражданин и право. 2001. № 5. С. 43.
6. Дегтярев С. Характеристика правовой категории «судебный контроль» на современном этапе // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. №11. С. 29.
7. Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. 2000. №9. С. 21.
8. Старилов Ю.Н. Административные суды в России: Новые аргументы "за" и "против". - М.: Норма, 2004. С. 17.
9. Панова И.В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2007. №4. С. 106.
10. Гаджиев Г.А. Общие принципы судебного нормоконтроля. М.: ООО «Новая правовая культура», 2006. С. 23.
11. Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях. Комментарий законодательства. Обзор практики. Рекомендации / Под ред. Э.Н. Ренова. М.: Норма, 2003. С. 5.
12. Шпачева Т.В. Привлечение к административной ответственности и оспаривание решений об административной ответственности в арбитражном суде // Арбитражные споры. 2005. №4. С. 61.
13. Бахрах Д. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. №2. С. 10.
14. Ерш А.В., Панова И.В. Административное судопроизводство: пути развития // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2006. №9. С. 122.
15. Глушко Е.К. Административная реформа в России и зарубежных странах: общее и особенное / Административное и финансовое право. Ежегодник. Том 1. М.: Ось-89, 2006. С. 219.
16. Сапожников С. Принцип диспозитивности в арбитражном процессе // Российская юстиция. 2003. №1 С. 27.