Информационное обеспечение органов местного самоуправления: состояние и перспективы развития

Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации

 

 

 

ВОЛГОГРАДСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

 

Факультет переподготовки

Кафедра управления и  маркетинга

 

 

 

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

На тему: «Информационное обеспечение органов местного самоуправления: состояние и перспективы развития»

                                                                 

Специальность:

Государственное и

муниципальное управление

Выполнил:

Студент Бурлибаев Ш..

Научный руководитель:

Старший преподаватель

Васильев А.А.

 

 

 

 

 

Астрахань

2013

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

В настоящий момент в  нашей стране идет становление местного самоуправления как института народовластия  и все вопросы, связанные с  увеличением эффективности его  работы, приобретают особую важность. Поэтому, чтобы процесс управления муниципальным образование был эффективным, необходима соответствующая информационная база. При этом в распоряжении главы муниципального образования должно быть не многотомье статистики, а предельный минимум показателей, отражающих причины и ожидаемые последствия деструктивных процессов¹. Пока же мировая практика такой минимум не выработала, так как не создана конструктивная теория города и не разработаны убедительные модели его функционирования.

Важным ресурсом развития муниципальных  образований в современных условиях становится информация. В последние  десятилетия произошли кардинальные изменения в области информационных технологий, информационная сфера становится системообразующим фактором жизни местных сообществ. Уровень развития информационного пространства стал решающим образом воздействовать на все стороны жизни муниципальных образований. Информация является важнейшим ресурсом инвестиционной привлекательности муниципальных образований, обеспечения инновационного развития территорий. Совершенствование местного самоуправления связано с ростом «прозрачности» органов власти, что рассматривается как необходимый фактор повышения их социальной эффективности и способности к необходимым изменениям. Институциональные трансформации на уровне местного самоуправления оказывают непосредственное воздействие на всю систему публичной власти, сказываясь на параметрах её эффективности, устойчивости и оперативности.  
 Однако стратегии и технологии информационной политики на муниципальном уровне ещё не получили необходимого научного осмысления. Назрела объективная необходимость разработки адекватных запросам времени механизмов информационной политики на муниципальном уровне, чтобы превратить местное самоуправление в открытую систему, взаимодействующую с гражданским обществом, отзывчивую к нуждам и запросам населения².

Актуальность выбранной темы обусловлена  тем, что информационное обеспечение  органов местного самоуправления в  настоящее время является одной  из самых насущных в то же время одной из самых сложных задач. Связано это с несколькими причинами.

 Во-первых, за последнее время резко увеличился поток информации, как внешней, так и внутриотраслевой.

 Во-вторых, в связи с постоянной потребностью улучшения эффективности управления, растет необходимость более качественной обработки информации. Все это вместе взятое и заставляет искать новые пути и методы организации обработки информационных потоков.

Все виды информации, необходимой  для управления образуют информационную систему – организационно оформленную совокупность видов информации, каналов связи и технических средств, обеспечивающих взаимосвязь между элементами системы управления в целях ее эффективного функционирования и развития.

Информационное обеспечение является одной из важнейших составляющих системы муниципального управления.

Грамотный подход к решению этого  вопроса позволяет качественно  улучшить сам процесс управления, что, в конечном итоге позволяет  более эффективно использовать местные  ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе, повышать доверие населения к власти.

В связи с этим в  настоящее время необходимо комплексно ставить и решать вопросы информационного  обеспечения, для координации развития информационного поля разрабатывать  концепции развития на всех уровнях от федерального до муниципального.

Такой подход является необходимым  условием для устойчивого развития муниципальных образований, эффективной  реализации органами местного самоуправления своих полномочий.

Общие концепции по этой теме изложены в Законе Российской Федерации «Об информации, информатизации и защите информации».

Цель данной работы – показать развитие информационной системы в  органах местного самоуправления Российской Федерации. В частности на примере  администрации муниципального образования «Верхнебузанский сельсовет» провести анализ состояния информационной системы.

 Для реализации этой цели необходимо решить ряд задач:

- определить, что такое информация, её роль в муниципальном управлении;

- показать содержание информационной системы муниципального управления и выявить её особенности;

- рассмотреть развитие информационной  системы муниципального управления.

Предметом исследования является информационная система органов местного самоуправления, объектом изучения – органы местного самоуправления (городские, муниципальные районы и сельские поселения). 

 Дипломная работа состоит из введения, основной части (трех глав), заключения, списка литературы и приложения.

В первой главе даются определения  информации и информационной системе, определяется их сущность и значение, описывается система прав, обязанностей и ответственности в сфере информационного обеспечения муниципального управления.

Во второй главе описывается  состояние информационного обеспечения муниципального управления на примере администрации муниципального образования «Верхнебузанский сельсовет», дается описание информационных потоков и ресурсов и средств их обработки.

Третья глава посвящена  развитию информационной системы администрации  муниципального образования «Верхнебузанский сельсовет».

В заключение, на основе выводов даются предложения и  рекомендации.

В приложении приведены  нормативные акты, таблицы и отчеты.

В представленной работе общим объемом 0 страницы, в том  числе основной текст 51 страница. Имеется 6 приложений.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1.Информационное обеспечение органов местного самоуправления.

 

1. Определение, сущность и значение информации.

 

Информация всех видов  имеет самостоятельную ценность, служит в качестве основы для нормативных  документов, как на федеральном, так и на региональном уровне. Она имеет свои специфические закономерности функционирования и развития, способна к опережающему воздействию на государственную политику, выступает непосредственной причиной, определяющей выбор того или иного варианта политического развития, поведения различных социальных групп и отдельных граждан, перевода государственной системы в новое состояние.

Информацию в органах государственной  власти можно классифицировать по разным основаниям и признакам. Например, ее можно разделить на официальную и неофициальную, общезначимую и региональную, горизонтальную и вертикальную, по содержанию и целевому назначению, возможным социальным последствиям, степени доступности, а также на основе ее соотнесения со временем (информация о прошлом, в режиме реального времени, прогнозы о будущем).

В рамках федерального или регионального  органа государственной власти она  рассматривается с точки зрения актуальности, достаточности и адекватности для принятия соответствующих решений.

Но важно не только создать, накопить информацию, но и передать ее, обменяться ею. Среди множества вариантов телекоммуникационных технологий бесспорным лидером за последние годы стал Интернет. Сегодня он является важнейшим элементом информационной инфраструктуры мирового сообщества. Темпы распространения Интернета носят взрывной характер, на российском рынке общедоступных телекоммуникационных сетей он вытеснил всех конкурентов.

Право граждан  на информацию является одним из важнейших  политических и личных прав человека и гражданина. Реализация права граждан на информацию, обеспечение свободного доступа к имеющей общественное значение информации, информационная открытость органов публичной власти являются важнейшими условиями функционирования правового государства. Без доступа к информации граждане не могут участвовать в обсуждении общегосударственных проблем и принимать осознанные решения, когда приходит время голосовать на выборах. Информация необходима для становления демократического правления, она позволяет гражданам и власти открыто взаимодействовать и больше доверять друг другу. Свободный доступ к информации – это ещё и необходимое условие для защиты большинства прочих прав. Без сведений о том, в чем конкретно состоят права каждого гражданина и как государство обязуется их гарантировать и соблюдать, граждане не могут точно знать, соблюдает ли эти права государство, выполняет ли свои обязанности по обеспечению граждан необходимыми ресурсами. Без соответствующей информации о государственной политике и общегосударственных решениях, граждане не смогут грамотно обосновать свои претензии и потребовать защиты своих прав.

Философский словарь  определяет термин «информация» как  «некоторые сведения, совокупность каких-либо данных, знаний». Научное понятие  информации во многом отвлекается от содержательной стороны сообщения, беря их количественный аспект. Так вводится понятие количества информации. Выработка научного понятия информации позволила подойти с единой точки зрения ко многим ранее казавшимся совершенно различными процессам: передаче сообщений по техническим каналам связи, функционированию нервной системы, работе вычислительных машин, разнообразным процессам управления и т.д. Все это связано с процессами передачи, хранения и переработки информации[1].

В понятии информации следует различать два аспекта. Во-первых, информация представляет собой меру организации системы. Математическое выражение для информации тождественно выражению для энтропии, взятой с обратным знаком. Как энтропия системы выражает степень ее неупорядоченности, так информация дает меру ее организации.

В том числе можно  сказать, что информация является средством  организации и регулирования  частной и общественной жизнедеятельности, одной из форм закрепления и распределения  имеющихся и приобретенных знаний.

Под информацией понимается любое сообщение, содержащее какие-либо сведения о предметах, явлениях, событиях и т.д.

Однако с позиции  кибернетики, как науки об общих  принципах управления, под информацией  понимается не каждое сообщение, а лишь такое, которое содержит неизвестные ранее его получателю факты, дополняющие его представление об изучаемом или анализируемом объекте (процессе).

Немного из истории.

Впервые право  на информацию было закреплено во Всеобщей декларации прав человека, принятой ООН 10 декабря 1948 г. В статье 19 Декларации право на информацию не выделяется в качестве самостоятельного, а считается составной частью права на свободу убеждений и на их свободное выражение. Однако закрепленное в ст.19 право каждого осуществлять свои права не только на территории своего государства, но и в иностранных государствах определило дальнейшее развитие международного информационного обмена. (Далее мы более подробно остановимся на раскрытии принципов Статьи 19, которые сформулированы международной неправительственной организацией «Статья 19».)

В Международном  пакте о гражданских и политических правах, открытом для подписания резолюцией 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН 19 декабря 1966 г. и вступившим в силу 23 марта 1976 г. (ратифицирован СССР), этот тезис повторен и сохранена оговорка о том, что пользование этим правом может быть сопряжено с ограничениями, являющимися необходимыми и устанавливаемыми законом с целью обеспечения уважения прав и репутации других лиц и для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения.

Начиная с 1998 г. по инициативе Комиссии ООН по правам человека создан институт Специального докладчика ООН о свободе убеждений  и самовыражения, который ежегодно готовит специальные доклады. В 2004 г. Специальный докладчик ООН о свободе убеждений и самовыражения, представитель Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) по свободе СМИ и специальный докладчик Организации американских государств (ОАГ) по свободе самовыражения в своей совместной Декларации призвали все государства принять законы о свободе СМИ, а также принять действенные меры для обеспечения более широкого доступа к информации, находящейся в распоряжении правительств.

Новыми стимулами  в направлении раскрытия официальной  информации явилась Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию, принятая в 1992 г., и Конвенция ООН по борьбе с коррупцией 2003 г.

В принципе 10 Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде  и развитию провозглашается, что  на национальном уровне каждый человек должен иметь соответствующий доступ к информации о вредных для здоровья веществах и деятельности своих сообществ.

В статье 10 Конвенции  ООН по борьбе с коррупцией каждому  государству-участнику рекомендовано  принять меры, какие могут потребоваться для усиления прозрачности его публичной администрации, в том числе применительно к ее организации и функционированию. Такие меры могут включать:

1)принятие процедур  или правил, позволяющих населению  получать информацию об организации,  функционировании и процессах принятия решений публичной администрацией и о решениях и юридических актах, затрагивающих интересы населения;

2)упрощение административных  процедур для облегчения публичного  доступа к компетентным органам,  принимающим решения;

3)опубликование  информации, которая может включать периодические отчеты об опасностях коррупции в публичной администрации.

Таким образом, формирование института доступа  к официальной информации следует  рассматривать важнейшей обеспечительной  мерой при решении таких макросоциальных задач, как:

• обеспечение личной свободы, социальных и гражданских прав людей в условиях концентрации колоссальной концентрации власти,
• повышение эффективности деятельности органов публичной власти и управления ими, борьба с коррупцией,
• экологическая ответственность государства и бизнеса.

Информация является одним из основных элементов социального  управления. «…Она выступает связующим  звеном между объектом и субъектом  управления, характеризуя состояние  объекта управления в статике  и динамике, и обеспечивая подготовку управляющего воздействия в виде управленческого решения и характеристику результата его реализации. Чем полнее и объективнее информация, тем эффективнее принимаемые управленческие решения и, следовательно, результаты от их реализации»³.

Таким образом, информация как совокупность каких-либо сведений, характеристик чего-либо, фактов, данных о соответствующих предметах, явлениях, процессах, отношениях, событиях и т.д., собранных и систематизированных  в пригодную для использования  форму, составляет основу муниципального управления. По существу все управленческие процессы - это не что иное, как поиск, фиксация, анализ, оценка, закрепление, распространение социальной информации, т.е. той информации, которая связана с отражением, познанием и преобразованием различных форм жизнедеятельности людей. Но, и это самое важное, в управлении вообще и в муниципальном управлении в частности происходит взаимодействие не со всей информацией, а только с той, которая непосредственно необходима для формирования и реализации управляющих воздействий. Речь идет об управленческой информации.

Управленческая информация — это часть социальной информации, которая выделена из ее общего массива  по критериям пригодности к обслуживанию муниципально-правовых процессов формирования и реализации управляющих воздействий. Она своими «корнями» проникает в социальную информацию, однако выбирает оттуда только то, что отражает управленческие потребности, интересы и цели людей, их совокупную властную волю, конкретные механизмы и способы организации и регулирования их сознания, поведения и деятельности.

Как научная категория  информация в управленческих структурах характеризуется радом признаков (свойств), к числу которых относится:

-  известная самостоятельность  данных;

-  возможность их многократного использования, сохранения у передающего или получающего субъекта;

-   пригодность к  обработке, интеграции и «сжатию»  объема за счёт изживания дублирующей,  повторной и параллельной информации;

- доступность математического  анализа;

- системность, коммуникативность.

Информация, циркулирующая  в органах муниципального управления, разнородна и разнообразна. Она может  относиться к экономической, социальной, общественной обстановке. Информация этих видов имеет самостоятельную  ценность также для нижестоящих управленческих структур, когда они выступают в пределах своей компетенции. Кроме того, она служит в качестве основы для нормативных документов. Необходимые сведения могут содержаться в законах, иных нормативных актах, письмах, справках, сводках, обзорах, юридических решениях и т.д. Эти сведения, будучи собранными, систематизированными и преобразованными в пригодную для использования форму, играют в управлении исключительную роль.

Классификационные признаки управленческой информации.

Поскольку управленческая информация представляет собой определенное отражение социальной действительности (а так же природной в той мере, в какой она вовлечена в орбиту общественной человеческой деятельности), признано, что ее следует классифицировать, прежде всего, в зависимости от степени соотношения с этой действительностью, реальными процессами, протекающими в ней.

Информационная система  муниципального управления предназначена  для удовлетворения потребности  пользователей в информации, необходимой  для осуществления деятельности муниципальной органов власти и управления в сферах, определенных актами законодательства или иными нормативными правовыми актами. А правовой режим определяется системой прав, обязанностей и ответственности в сфере его создания, использования и актуализации (сопровождения).

Согласно, Федерального закона от 26.06.2006г №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о  защите информации» информационные системы включают в себя:

1) государственные информационные  системы - федеральные информационные системы и региональные информационные системы, созданные на основании соответственно федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, на основании правовых актов государственных органов;

2) муниципальные информационные  системы, созданные на основании решения органа местного самоуправления;

3) иные информационные системы⁴.

Деятельность этих органов  представляет собой совокупность логически  взаимоувязанных массовых действий - операций, направленных на осуществление  возложенных на них функций. Следовательно, это действительно своеобразные операционные системы, реализующие класс календарно развивающихся операций, семантика которых определяется компетенцией соответствующих органов. Операции всегда нацелены на достижение как стратегических целей муниципального образования в целом, так и обеспечивающих решение стратегических задач целей более низких уровней. Операции должны быть упорядочены во времени, последовательности их выполнения и составу участников - властных органов, других юридических и физических лиц. Муниципальное управление - процесс выполнения комплекса операций, ориентированных на достижение определенных целей. Цели описываются в алфавите, отображающем желаемые состояния муниципального органа и его составных частей. Именно для реализации операций муниципального управления и необходима соответствующая информация и поддержание ее в актуальном состоянии. Отсюда следует важный вывод, что эффективность информационного обеспечения органов муниципальной власти и управления необходимо определять через показатели качества муниципального управления.

В стране созданы значительные объемы информационных ресурсов различных  видов и классов. Так, в разрезе  отраслей, подотраслей, предприятий  и организаций, видов деятельности насчитывается порядка 800 тыс. баз данных различного назначения. Однако, что касается информационного обеспечения звеньев муниципального управления, то этим проблемам уделяется недостаточное внимание. Именно разработка этих направлений способна, как нам представляется, дать значительный эффект и действительно улучшить положение дел.

Проблемы информационного  обеспечения органов власти и  управления можно рассматривать  в разрезе различных этапов и  направлений создания, использования, организации и развития.

Сфера правового регулирования  информационного обеспечения муниципального управления должна охватывать весь его жизненный цикл «проектирование - создание - эксплуатация – замена». Последний этап замены характеризуется процессами поддержания его в актуальном состоянии. Возможны стратегии замены систем по критерию интегральных эксплуатационных расходов или по принципу переоценки.

Например, информацию разделяют  на официальную и неофициальную, общую и отраслевую, горизонтальную и вертикальную, по содержанию и  целевому назначению, возможным социальным последствиям, степени доступности, а также на основе ее соотношения со временем (информация о прошлом, настоящем и будущем). В рамках управленческой системы она рассматривается с точки зрения актуальности, достаточности и адекватности для принятия соответствующего управленческого решения.

При разделении информации по объектам распределения внутри органа управления на первое место ставится информация для руководителя или  руководящего звена (или исходящая  от них), на второе – для должностных  лиц. При этом рекомендуется сведения, заслуживающие особого внимания, направлять параллельно или перекрестно двум-трем независимым друг от друга работникам, чтобы обеспечить большую активность анализа и оценки.

Указанные подходы к  проблеме систематизации управленческой информации, несмотря на их различную направленность и некоторую обособленность, могут быть полностью перенесены на деятельность всех управленческих структур. Классификацию информации в муниципальных органах необходимо проводить на основе учета всех особенностей, черт, признаков, присущих ее различным видам. Естественно, что классификация должна быть единой, целостной и основываться на комплексном, системном подходе. Это предполагает выделение рассмотрения всех возможных видов и типов социально-управленческой информации. Классификацию следует также ориентировать на всестороннее исследование проблем регулирование и управления. Только в этом случае можно говорить об эффективной информационной подготовленности всех органов муниципального управления.

Информацию в структурных подразделениях органа муниципального управления можно классифицировать по следующим основным признакам:

-  функциональному  назначению и характеру деятельности  структурных подразделений;

-    отношению  сообщения к субъекту, управляющему  структурным подразделением;

-  типу связи структурного  подразделения и внешней среды.  Выделяется информация, циркулирующая  в прямой и обратной связи  между отделами органа управления, отделами и самим органом управления, между отделами и внешней средой. Анализируются взаимосвязи между органом управления и СМИ, органами государственной власти и т.д.;

-    отношению  к целевой функции структурного  подразделения. Из всего объема  пришедшей в подразделение информации  необходимо выделить ту, которая  наиболее полно соответствует его целям и задачам;

-  логическому содержанию. Информация структурного подразделения  может подразделяться на три  самостоятельных подмножества: о  субъектах органа управления, объектах  его управленческого воздействия  (муниципальных предприятиях, организациях, гражданах и т.д.) и присущих им свойствах и отношениях;

-     физической  форме представления (устный доклад, сообщение на бумаге в виде  текстов, анкет и т.д., поступления  по электронной почте, факсу,  из информационных систем, на  дискетах и т.д.)

- процедуре преобразования (вероятностные, социологические,  моделирующие, вычислительные и  т.д.);

- степени преобразования (основная или вновь поступающая,  обработанная в аналитические  и прогнозные записки, сгруппированная  в информационные еженедельники и бюллетени и т.д.).

Информация и ее потоки в муниципальном управлении могут  разбиваться также в зависимости  от источников (население, муниципальные  предприятия и организации, вышестоящие  государственные органы и т.д.), качественного  содержания (вычисление ценной по содержанию информации, от которой зависят управленческие воздействия, исходящие от структурных подразделений), количественных характеристик (целесообразно выделить вероятностные, семантические и иные меры информации, используемые при управленческом регулировании и обеспечении других управленческих потребностей).

Подобная классификация  весьма относительна. Все виды информации взаимосвязаны, взаимодействуют между  собой, трансформируются друг в друга. Одна и та же информация порой выступает  в различных видах. Она может усложняться и изменяться, иметь многоступенчатое строение, причем отдельные группы, выделенные в пределах в пределах основного классификационного признака, могут дополнительно разбиваться на подгруппы по частным основаниям и свойствам. Кроме того, не всегда можно четко дифференцировать информацию по тем или иным основания и признакам, а затем сводить ее в классы. Эта работа осложняется, если в ходе обобщения и классификации будет использоваться электронно-вычислительная техника.

В целом классификация позволяет получать ценные сведения об информации, содержащейся в структурных подразделениях муниципального аппарата, способствует решению многих принципиальных вопросов проектирования информационной системы муниципального управления и анализа соответствующего обеспечения структурных подразделений. Не располагая исчерпывающими данными о важнейших свойствах и характеристиках информации, нельзя оптимизировать ее, обеспечивать заданную точность, надежность и эффективность использования.