Роль прокурора в гражданском процессе

РОЛЬ  ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ  ПРОЦЕССЕ 
 

Выпускная квалификационная работа 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Челябинск

2011

Оглавление             

С. 

Введение ………………. …………………………………………………………...3                                                                                          

Глава 1. Прокурор как субъект  гражданского процессуального  права…………………………………………………………………………………7

     1.1. Основания участия прокурора  в гражданском процессе………..……..7

1.2. Общая характеристика форм участия прокурора в гражданском процессе…….…………………………………………………………...……19 

Глава 2. Участие прокурора  в суде первой инстанции………………………28

          2.1. Предъявление иска прокурором……………………………..................28

          2.2. Заключение прокурора по гражданскому  делу…………….................36

Глава 3. Участие прокурора  на других стадиях  гражданского процесса ……………………………………………………………………………………….43

          3.1  Участие прокурора в суде  кассационной инстанции………………....43

          3.2  Участие прокурора в суде надзорной инстанции…………..................47

3.3 Участие  прокурора в стадии пересмотра  дел по вновь открывшимся обстоятельствам………………..…………………………………………….52 

Заключение…………………………………………………………………...……58                                                                                               

Список  использованных источников и литературы ………………………...64                          

Введение 

     Актуальность темы выпускной квалификационной работы обусловлена следующими факторами.  Изменения, произошедшие в стране за последнее десятилетие, характеризующиеся сменой социально-экономического и политического уклада, развитием демократических начал и расширением прав и свобод человека и гражданина, свидетельствуют о необходимости реформирования правоохранительной системы. За последние годы законодательство о прокуратуре претерпело существенные изменения, характеризующиеся ограничением вмешательства в экономическую сферу, а также смещением акцентов в своей деятельности в сторону защиты прав и свобод граждан. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами является одним из сфер реализации данного направления прокуратуры.

     Положения принятого 14 ноября 2002 г. нового Гражданского процессуального кодекса РФ изменили правой статус прокурора в гражданском  судопроизводстве, и предложили принципиально новую трактовку его участия. Полномочия прокурора в гражданском процессе оказались существенно ограничены и направлены преимущественно на защиту публичных интересов. Между тем в условиях имущественного расслоения населения, низкого уровня жизни, дорогостоящих услуг адвокатов защита интересов граждан в настоящее время остается слабо реализованной. Поэтому правозащитный потенциал прокуратуры является одной из гарантий реализации конституционного права граждан на защиту.

     Целью гражданского судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых и иных. Сложность задач, стоящих перед судами, множество нарушений, допускаемых при рассмотрении гражданских дел, вызывают необходимость активного участия прокурора в рассмотрении гражданских дел. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве - это составная часть деятельности прокуратуры, представляющей собой целостную систему, объединенную единством целей и задач, характеризующуюся взаимодействием, преемственностью и взаимообусловленностью ее основных направлений.

     В условиях изменений в законодательстве о прокуратуре возникла насущная необходимость определения роли и правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве, цели и основания его участия в гражданском процессе, формы и функции, реализуемые при осуществлении данного направления деятельности, а также формы взаимодействия органов прокуратуры и суда.

     Данное  обстоятельство порождает массу проблемных аспектов деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве и делает тему исследования  актуальной и значимой в сфере гражданско-процессуального права.

     Эти и другие вопросы убеждают в необходимости  комплексного исследования участия прокурора при рассмотрении гражданских дел в судах общей юрисдикции, что и обусловило выбор темы.

     Данная  тема очень широко и разносторонне  освещена в научной правовой литературе. В.Р. Аликов, Е.А. Артамонова, М.А. Викут, А.А. Власов, С.М. Казанцев, Т.Н. Маслова, М.С. Шакарян и другие посвятили свои научные работы исследованию круга явлений, относящихся к участию прокуратуры в гражданском судопроизводстве, потому что интерес к данному правовому институту на протяжении еще многих лет будет возрастать.

     В период проведения государственно-правовой и судебной реформ в России вышло значительное число работ, посвященных правовому статусу российской Прокуратуры, ее исторической роли, месте в системе государственных органов современной России. Данные вопросы рассматривались в научных трудах ведущих специалистов в области прокурорского надзора и арбитражного процесса: А.И.Алексеева, Е.М.Артамоновой, В.И.Баскова, Г.Березовской, В.Г.Бессарабова, А.Д.Бойкова, А.А.Власова, А.Звягинцева, В.Казанцева, А.Х.Казариной, А.Б.Карлина, А.В.Кряжкова, А.Ф.Козусева, К.Ф.Скворцова, А.Я.Сухарева.

     Вместе  с тем, в проведенных исследованиях  проблемные вопросы участия прокурора  в гражданском и арбитражном судопроизводстве не стояли во главе угла и не могли быть подняты, поскольку действовавшие до 2002-2003 гг. ГПК и АПК РФ наделяли прокурора практически неограниченным правом обращения в суд с любым иском в защиту государственных и общественных интересов, прав и законных интересов граждан.

     Среди последних трудов, в которых данная тема являлась предметом исследования, следует отметить работы В.Р. Аликова, Т.Н. Масловой, А.А. Титовой, М.В.Гадиятовой и др. Однако все они либо написаны до принятия новых ГПК и АПК РФ, либо не затрагивают всех проблем участия прокурора в рассмотрении гражданских дел судами общей юрисдикции. В связи с принятием нового ГПК РФ и изменением законодательства, регулирующего вопросы участия прокурора в гражданском процессе, многие положения, изложенные в работах указанных авторов, устарели.

     Целью выпускной квалификационной работы является определение роли и правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве, а также внесение предложений по совершенствованию законодательства о прокуратуре и участию прокурора при рассмотрении гражданских дел в судах.

     Постановка указанной цели предопределила необходимость решения следующих конкретных задач исследования:

• изучить основания участия прокурора в гражданском процессе;
• охарактеризовать формы участия прокурора в суде первой инстанции (процедура предъявления иска и процесс дачи заключения по гражданскому делу);
• исследовать правовые средства, предоставленные прокурору для реализации полномочий в суде апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, а также на стадии исполнения решений суда;
• выделение наиболее значимых теоретических и практических проблем участия прокурора в гражданском процессе;
• разработка предложений по совершенствованию законодательства о прокуратуре, а также гражданского законодательства.

     Объектом исследования выпускной квалификационной работы выступает деятельность прокурора в гражданском процессе на современном этапе развития России.

     Предметом исследования выпускной квалификационной работы являются Конституция РФ, Гражданский процессуальный (ГПК) РФ, нормы законодательства о прокуратуре, постановления Пленумов Верховного Суда РФ, приказы и информационные письма Генеральной прокуратуры РФ, материалы опубликованной и неопубликованной судебной практики, а также данные статистических и социологических исследований.

     Методологической  базой исследования при написании работы явился общий диалектический метод, на основе которого было изучено законодательство о прокуратуре, нормы процессуального права, гражданского, и институты гражданского и других административного связанных с темой исследования отраслей права, а также подзаконные нормативные и иные акты, затрагивающие проблему участия прокурора в гражданском процессе, в том числе акты Генеральной прокуратуры и Верховного Суда РФ.

     Применялись частные методы: исторический, метод  сравнительного анализа Сочетание позволило правоведения, общенаучного и системного анализа, методов обобщение познания в правоприменительной практики, статистический, логический и другие. частно-научных правовой всесторонне исследовать статус прокурора гражданском процессе, выявить проблемы при осуществлении участия прокурора в рассмотрении гражданских дел судами, а также внести законодательные предложения по их разрешению и пути совершенствования современного законодательства.

     Последовательное  решение задач выпускной квалификационной работы обусловливает ее структуру, которая включает введение, три главы, разделенных на параграфы, заключение, а также список использованных источников и литературы.

Глава 1. Прокурор как субъект гражданского процессуального права 

1.1. Основания участия прокурора в гражданском процессе 

      Правовой  основой участия прокурора в  гражданском судопроизводстве, осуществления  надзора за законностью и обоснованностью  судебных решений, постановлений, определений  по гражданским делам, рассматриваемым  как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами, является ряд законодательных актов Российской Федерации.

      Таковыми  являются Конституция РФ, которая  гарантирует защиту прав и свобод человека и гражданина, его законных интересов, Гражданский кодекс РФ, Арбитражный  процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ. Задачи прокурорского надзора и основные направления деятельности прокуроров в гражданском судопроизводстве сформулированы в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»¹, в котором указано, что прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством, имеет право обратиться в суд с исковым заявлением и вступить в дело в любой стадии процесса, если того требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, имеет право на принесение протеста на незаконное или необоснованное судебное постановление в порядке, установленном соответствующим процессуальным законом. Это касается рассмотрения любой категории гражданских дел, в том числе об административных правонарушениях.

      Следует отметить, что гражданские дела рассматриваются  судами общей юрисдикции и арбитражными судами. При этом цели и задачи участия  прокурора в гражданском и  арбитражном судопроизводстве едины  и вытекают из главного в положении органов прокуратуры «...как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов». В соответствии Конституции Российской Федерации прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ².

      Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры  выявляют нарушения законности и  принимают меры, направленные на их устранение. Участвуя в судебном разбирательстве гражданских дел, они продолжают выполнение возложенных на них обязанностей по осуществлению надзора за исполнением законов судом и всеми участниками судопроизводства. Они содействуют суду в правильном разрешении дел: помогают ему в исследовании и оценке доказательств, установления фактов предмета доказывания, толковании норм права, оценке правомерности требований и возражений сторон и т.д.

      Порядок участия прокурора в гражданском  судопроизводстве регламентируется нормами Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», Гражданского процессуального кодекса  РФ.

      Деятельность  прокурора представляет собой специфический  вид государственной деятельности. Специфика обусловлена тем, что  по российскому законодательству прокуратура РФ как единая федеральная централизованная система органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ осуществляет от имени РФ надзор:

• за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов всеми органами власти и управления, должностными лицами, включая руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, а также судебных приставов;
• за соответствием правовых актов органов и должностных лиц законам Российской Федерации;
• за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами власти и управления, а также их должностными лицами³.

      Участвуя  в гражданском процессе, прокурор защищает интересы законности, права  и интересы граждан и организаций. Вступая в гражданский процесс, становясь субъектом гражданских процессуальных отношений, прокурор выступает в качестве лица, участвующего в деле. На прокурора распространяется общий процессуальный регламент, установленный Гражданским процессуальным кодексом РФ.

      Главный акцент в процессуальной деятельности прокурора в настоящее время смещен на защиту государственных и публичных интересов. Прокурор не должен подменять в судебном процессе самих частных лиц - участников гражданского оборота, который строится на недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела⁴.

      Прокурор  наделен целым рядом процессуальных прав и обязанностей, характеризующих  его правовое положение. Так, прокурор, как и другие лица, участвующие  в деле, вправе изменить основание  или предмет поданного им заявления. Прокурор также вправе возбудить апелляционное и кассационное производство (путем принесения апелляционного или кассационного представления), надзорное производство (путем подачи представления), подать заявление о пересмотре решения, определения или постановления по вновь открывшимся обстоятельствам.

      При этом каждая форма участия прокурора  в гражданском процессе (возбуждение  дела или дача заключения) и на каждой стадии гражданского процесса (от производства в суде первой инстанции до стадии пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам) характеризуется определенными особенностями, которые будут раскрыты в нашем исследовании.

      На  любой стадии процесса и в любой  форме прокурор защищает в суде не собственные, а государственные и публичные интересы, а также интересы других или неопределенного круга лиц. Участие прокурора в суде является продолжением его деятельности по обеспечению законности.

      Согласно  ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства⁵.

      Реализуя  предоставленные ч. 3 ст. 45 ГПК РФ полномочия, обязательным является участие  прокурора, в первую очередь, в рассмотрении дел: а) о выселении без предоставления другого жилого помещения; б) о восстановлении на работе в связи с прекращением трудового договора; в) о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при исполнении трудовых и служебных обязанностей, а также в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера⁶.

      Основаниями вступления прокурора в гражданском  процессе является рассмотрение судом  дел:

• о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 260.1 ГПК РФ);
• о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК РФ);
• об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284, 289 ГПК РФ) ⁷;
• о  лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. ст. 70, 72, 73 Семейного кодекса РФ)⁸.
• об усыновлении и отмене усыновления (ст. ст. 125, 140 СК РФ, ст. 273 ГПК РФ),
• о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304 ГПК РФ),
• об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулезом (ст. 10 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации")⁹.

      Прокурор  вправе также вступать в процесс  и давать заключения по указанным выше делам в иных случаях, если истец или ответчик по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы, либо спор приобрел особое общественное значение в субъекте Российской Федерации или муниципальном образовании.

      Кроме того, в Информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.02.2004 № 8-12-03, касающемся различных аспектов предъявления заявлений прокуроров в суд, указано, что уважительность причин, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд, оценивает суд.

      Интересными для рассматриваемого вопроса представляются Методические рекомендации, подготовленные прокуратурой Ростовской области, содержащие примерный перечень уважительных причин, препятствующих самостоятельной защите гражданином своих прав, которые могут быть указаны в исковом заявлении прокурора: инвалидность, несовершеннолетие, пенсионный возраст; тяжелое материальное положение; служебная зависимость от ответчика; отдаленность места проживания и   неграмотность.

      В Методических рекомендациях Генеральной  прокуратуры Российской Федерации, посвященных актуальным вопросам реализации прокурорами полномочий на обращение  в суды общей юрисдикции с исками (заявлениями), в качестве уважительных причин также названы: наличие у истца малолетнего ребенка (детей), необходимость осуществления постоянного ухода за больным членом семьи, тяжелое материальное положение, не позволяющее воспользоваться услугами адвоката, и др.¹⁰

      Указанные разъяснения могут применяться  на практике, поскольку позволяют  учесть достаточно широкий круг обстоятельств, препятствующих гражданину реализовать  свои права на судебную защиту. Безусловно, такие Рекомендации не могут быть обязательны для судей. Они должны оценивать каждую конкретную ситуацию с точки зрения необходимости вмешательства прокурора в зависимости от категории спора и документов, представленных в обоснование невозможности самостоятельного обращения гражданина в суд, и т.д¹¹.

      По  делам других категорий прокурор принимает участие исходя из их актуальности, сложности, общественного значения, состояния законности в районе или городе.

      Традиционно Генеральный прокурор дает  указы  на участие прокурора в делах  с участием несовершеннолетних лиц, по искам органов прокуратуры и др. Собственное усмотрение прокурора увязывает его с защитой прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований¹².

      Однако, на практике все же допускается достаточно узкое толкование установленных ст. 45 ГПК РФ правил. Так, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Тыва оставила без изменения определение Кызыловского городского суда о возвращении прокурору искового заявления в защиту имущественных прав гражданина. Судебная коллегия согласилась с мнением суда первой инстанции и указала, что доводы прокурора об уважительности причин, касающихся затруднительного материального положения истицы, нахождения на ее иждивении несовершеннолетних детей, не исключают возможности ее физического обращения в защиту своих интересов¹³.

      Иванов  А.Л. в своем диссертационном исследовании также указывает на то, что принятый в 2002 г. ГПК РФ пошел по пути сужения полномочий прокурора по защите прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве, изменив соответствующим образом круг и содержание его полномочий и основания участия в гражданском процессе. Как показала практика применения ГПК, такой подход законодателя снижает возможность защиты прокурором прав и законных интересов граждан, препятствуя строгому соблюдению законности и предупреждению правонарушений¹⁴.

      Проведенный Научно-исследовательским институтом Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации анализ докладных записок прокуратур субъектов Российской Федерации также свидетельствует о снижении числа заявлений прокуроров в защиту несовершеннолетних граждан и неопределенного круга лиц. До настоящего времени сложно решаются вопросы при предъявлении исков в защиту  прав и законных интересов граждан, находящихся в служебной зависимости от ответчика, в отпуске по уходу за ребенком, проживающих в отдаленной местности, малоимущих граждан и др. Основной причиной снижения числа заявлений прокуроров в интересах граждан явились случаи отказа судей в их принятии со ссылками на ст. 45 ГПК РФ в связи с недоказанностью уважительности причин невозможности гражданина самому защищать свои права и интересы¹⁵.

      Кроме того, есть прецеденты, когда суды отказывают в принятии заявления прокурора, на основании того, что он обращается на основании статьи закона, не предусматривающей возможность обращения прокурора в суд по этим вопросам.

      Так, Прокурор Кольского района обратился  с иском к администрации МО с.п.Междуречье и Совету депутатов  МО с.п.Междуречье о признании незаконными бездействий органов местного самоуправления в части невыполнения своих обязанностей по решению вопросов местного значения об организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Иск заявлен в интересах неопределенного круга лиц – граждан, проживающих на территории МО с.п. Междуречье. Основанием иска послужило то, что после передачи жилого фонда в администрацию МО с.п.Междуречье конкурс по отбору управляющей организации не проведен, договор на управление жилфондом заключен без проведения конкурса с коммерческой организацией, которая договоры с ресурсноснабжающими компаниями не заключила,  оплату за предоставленные услуги не производит.

      Определением  от 18.07.2007 г. прокурору отказано в принятии заявления, так как прокурор обратился в суд в порядке ст.254 ГПК РФ, а указанная норма ГПК не предусматривает возможность обращения прокурора в суд в интересах неопределенного круга лиц. При этом прокурор не указал лицо, права которого нарушены указанными действиями (бездействиями) органов местного самоуправления и которое не может сам обратиться в суд за защитой нарушенного права. Определение прокурором в кассационном порядке не обжаловалось¹⁶.

      Прокуроры способствуют осуществлению целей правосудия и выполнения задач, стоящих перед судом, при строгом соблюдении принципа независимости судей и подчинения только закону.

      Предметом надзора являются не только решения, определения и постановления  суда, но и все процессуальные действия, выполняемые как до судебного рассмотрения гражданского иска, так и в ходе рассмотрения дела. Прокурор, не имея ни какого личного интереса, а исходя из общегосударственных интересов, следит за тем, чтобы соблюдались требования гражданского и гражданско-процессуального законов, как составом судей, так и участвующими в деле лицами¹⁷.

      Прокурорский  надзор за точным и единообразным  исполнением законов в гражданском  судопроизводстве является одной из существенных гарантий вынесения судами всех инстанций законных и обоснованных решений, определений и постановлений.

      Главной проблемой, которая возникает при  характеристике участия прокурора  в гражданском процессе, является вопрос о месте прокурора среди  иных лиц, участвующих в процессе.

      Действующее процессуальное законодательство относит прокурора к лицам, участвующим в деле (ст. 34 ГПК РФ и ст. 40 АПК РФ), что связано с его юридической заинтересованностью в исходе дела. Однако эта заинтересованность носит иной характер, нежели заинтересованность сторон, третьих лиц, заявителей и жалобщиков по делам неискового производства, которые материально заинтересованы в исходе дела.

      Прокурор  представляет интересы государства  в судебном процессе, государственная  и общественная заинтересованность - защита субъективных прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций, общественных или государственных интересов - является основанием для его участия в деле (ст. 45 ГПК РФ, ст. 52 АПК РФ), определяет суть его процессуального положения в судебном процессе¹⁸.