Административная опека и статус ее субъектов

Первый  ответ

 

§ 5. Административная опека и статус ее субъектов

 Статья 7 Конституции РФ провозглашает:  «Российская Федерация – социальное  государство, политика которого  направлена на создание условий,  обеспечивающих достойную жизнь  и свободное развитие человека».  В стране существуют разные  формы социальной защиты: охрана  труда и здоровья людей, поддержка  семьи, материнства, отцовства  и детства, система пенсионирования  по возрасту, стажу работы, в связи  с инвалидностью и др.

Одним из ярких проявлений социальной политики государства является административная опека – система государственной  помощи, непосредственно не связанной  с трудом, службой лиц, которым  она предоставляется. Ее можно рассматривать  как государственную заботу о  слабых, нуждающихся в социальной защите, не связанную с их общественно-полезной деятельностью.

Среди субъектов  административной опеки следует  выделить две категории лиц:

 

•   слабых по демографическим признакам (сироты, одинокие матери, больные, инвалиды, члены многодетных семей, представители  коренных национальностей малочисленных  народностей Крайнего Севера и др.);

 

•   жертв экстремальных ситуаций (безработные, «чернобыльцы», участники боевых действий в Афганистане и Чечне, вынужденные  переселенцы, беженцы, пострадавшие от пожаров, наводнений, землетрясений  и другие лица, пострадавшие от социальных кризисов, техногенных катастроф  и стихийных бедствий).

 

 Содержание  государственной помощи (административной  опеки) состоит из следующих  элементов:

 

•   регулярная или единовременная выплата  денежных сумм;

 

•   оказание иной материальной помощи (временное  обеспечение жилой площадью, транспортные и иные услуги);

 

•   социальное обслуживание (медицинская  и санитарная помощь, льготы при  поступлении в учебные заведения);

 

•   организационная помощь в трудоустройстве, выборе места жительства, получении  необходимых документов, приобретении гражданства Российской Федерации.

 

 Административная  опека основывается на ряде  принципов:

 

1) гуманизма;

 

2) законности;

 

3) учета  материальных, организационных возможностей  государства, муниципальных образований;

 

4) оказания  помощи лишь тем, кто в этом  нуждается больше всего.

 

Предоставление  льгот, материальной помощи без учета  материального положения людей, а лишь по общим признакам в  условиях современной России несправедливо. Например, выплата пособия по безработице  мужу преуспевающей предпринимательницы. Административная опека, как правило, должна быть адресной, предоставляться  по заявлению гражданина. При ее осуществлении также нельзя допускать  социального паразитизма.

 

В административном праве России исследуемое нами понятие  не используется. Это недоразумение, хотя и приятное: государственная  помощь, административная опека осуществляется в отношении миллионов граждан, а понятия, термина в источниках права нет.

 

Административную  опеку следует отличать от смежных  явлений: гражданско-правовой опеки, системы  пенсионирования в связи с  работой, государственной помощи малому бизнесу. Гражданско-правовая опека  связана с вменяемостью, в основном состоит в юридической поддержке, заботе о воспитании, содержании. Она  осуществляется физическим лицом-опекуном. А административная опека – система  материальной и иной помощи, которая  оказывается непосредственно государством через его органы, служащих и регламентируется административным правом.

 

Основная  масса пенсий связана с общественно-полезной деятельностью в прошлом лиц, их получающих (пенсии по возрасту, по инвалидности, за выслугу лет, в связи  с потерей кормильца). Их размер прежде всего зависит от стажа, характера  работы, размера получаемой ранее  заработной платы. Эти факторы в  рамках административной опеки, как  правило, не учитываются. Почти единственное исключение– определение размера  пособия безработным, но и здесь  помимо этого учитываются многие другие факторы. Что же касается инвалидов  детства, одиноких матерей, то их пенсии и пособия – разновидность  административной опеки. Последняя, кстати говоря, может осуществляться и в  отношении пенсионеров, особенно тех, кто получает небольшие пенсии, достиг 80 лет, является инвалидом. Иными словами, административная опека может быть дополнением к пенсиям.

 

Что же касается государственной помощи фермерам, мелким бизнесменам, то в этих случаях  имеют место другие субъекты, другие цели, другая нормативная база государственной  заботы.

 

В административном праве Франции и ряда других стран  в понятие «административная  опека» вкладывается иной смысл. Она  понимается как государственный  контроль за законностью и целесообразностью  деятельности автономных по отношению  к центральной власти публичных  органов, учреждений. «Основная цель опеки состоит в обеспечении  соблюдения законности публичными юридическими лицами... Целью опеки является также  обеспечение целесообразности: надзор должен содействовать хорошему управлению децентрализованными коллективами»*.

 

Нормативная база административной опеки в России огромна. Она сложилась, в основном, в первой половине 90-х гг. Ее ядро образуют федеральные законы о занятости, социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, психиатрической  помощи, сиротах, вынужденных переселенцах, беженцах и др. Вопросы социальной помощи лицам, пострадавшим от землетрясений, наводнений, в основном регулируются подзаконными федеральными актами: указами  Президента, постановлениями Правительства. Ими же конкретизируются федеральные  законы, определяются государственные  органы и иные организации, обязанные  оказывать соответствующую помощь, создаются специализированные учреждения.

 

 

--------------------------------------------------------------------------------

 

* Ведель  Ж. Административное право Франции.М., 1973 г. С. 395. Параграф, из которого  взята эта цитата, называется  «Административная опека».

 

 

 

В политике административной опеки высшие органы России проводят курс на децентрализацию, предоставляя республиканским, краевым, областным органам, органам местного самоуправления, администрациям предприятий и учреждений возможность расширять перечень ее субъектов, увеличивать размеры производимых выплат, объем предоставляемых льгот.

 

На основании  действующих правовых норм между  гражданами и соответствующими государственными, муниципальными органами возникают  административные правоотношения. Как  правило, это связано с заявлением гражданина. А по инициативе публичных  организаций лицо может быть признано сиротой, гражданином, нуждающимся  в недобровольной психиатрической  помощи.

 

Так, не имеющий работы трудоспособный гражданин  вправе обратиться за помощью в службу занятости. В этом случае он обязан представить необходимые документы. Государственный орган обязан принять  заявление, вправе потребовать предоставления документов и проверить их. Если документы подтверждают притязания гражданина, ему в течение десяти дней могут быть предложены варианты подходящей работы или профессиональной подготовки.

 

Если  по уважительной причине эти предложения  не были реализованы или их вообще не могли сделать, служба занятости  обязана зарегистрировать лицо в  качестве безработного и оказать  ему помощь в трудоустройстве. Кроме  того, граждане, зарегистрированные в  качестве лиц, ищущих работу, имеют  право на бесплатную консультацию по профориентации, на профессиональную подготовку и переподготовку, на получение  соответствующей информации с целью  выбора вида занятости, места работы и режима труда.

 

К гарантиям  материальной и социальной поддержки  безработных относятся; выплата  стипендий в период профессиональной подготовки, переподготовки или повышения  квалификации; выплата пособия по безработице; возможность участия  в общественных работах; компенсация  затрат в связи с добровольным переездом в другую местность  по предложению службы занятости.

 

Обязанности безработного сводятся в основном к  регулярной перерегистрации в органах  службы занятости (не реже двух раз  в месяц) и недопустимости отказов  от предложений подходящей работы. Выплата пособия по безработице (приостановление, отложение, уменьшение размера и прекращение) ставится в зависимость от выполнения этих основных обязанностей. В частности, выплата пособия по безработице  может быть приостановлена на срок до трех месяцев в случаях нарушения  безработным условий его регистрации  и перерегистрации, трудоустройства  безработного на временную работу или  работу с неполным рабочим днем без  уведомления службы занятости. При  отказе без уважительных причин явиться  в службу занятости для получения  направления на работу (учебу) и неявке без уважительных причин на переговоры о трудоустройстве с работодателем  в течение 3 дней со дня направления  размер пособия может быть сокращен на 25 % на срок до одного месяца.

 

По Федеральному закону «О вынужденных переселенцах», граждане России, покинувшие место  жительства вследствие насилия или  преследования, массовых нарушений  общественного порядка и прибывшие  из другого государства в Россию или из одного субъекта Федерации  на территорию другого субъекта, являются вынужденными переселенцами. Для официального признания их таковыми они должны обратиться с ходатайством в территориальный  орган миграционной службы. Лицо не может быть признано вынужденным  переселенцем, если оно: 1) покинуло место  жительства в связи с бедствиями экологического, природного, техногенного характера; 2) совершило тяжкое преступление; 3) без уважительных причин в течение  двенадцати месяцев не обратилось с  ходатайством о признании его  вынужденным переселенцем.

 

Если  гражданин подал в миграционную службу ходатайство, и он отвечает установленным  законом критериям, ему выдается свидетельство о регистрации  его ходатайства. В этом случае лицо и прибывшие с ним несовершеннолетние члены семьи имеют право на:

 

•   получение единовременного денежного  пособия на каждого члена семьи  в порядке и в размерах, которые  определяются Правительством Российской Федерации;

 

•   получение направления территориального органа миграционной службы на проживание в центре временного размещения вынужденных  переселенцев;

 

•   содействие в обеспечении их проезда  и провоза багажа к месту временного поселения. При этом малообеспеченные лица имеют право на бесплатные проезд и провоз багажа от места регистрации  ходатайства к месту временного поселения на территории России;

 

•   проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев, получение  питания по установленным нормам и пользование коммунальными  услугами до решения вопроса о  признании их вынужденными переселенцами;       

 

• бесплатные медицинскую и лекарственную  помощь в государственных и муниципальных  учреждениях здравоохранения.

 

Одновременно  лицо, получившее свидетельство о  регистрации ходатайства, и прибывшие  с ним несовершеннолетние члены  семьи обязаны:

 

• при  нахождении в центре временного размещения вынужденных переселенцев соблюдать  установленный порядок проживания в нем;

 

•   проходить обязательный медицинский  осмотр;

 

• сообщать органу миграционной службы достоверные  сведения, необходимые для принятия решения о предоставлении им статуса  вынужденного переселенца.

 

Затем миграционная служба признает лицо вынужденным переселенцем, о чем ему выдается специальное  удостоверение. Такой статус приобретается  на 5-летний срок. Вынужденный переселенец  имеет право:

 

•   самостоятельно выбрать место жительства на территории России, в том числе  в одном из населенных пунктов, предлагаемых ему органом миграционной службы. Он может в соответствии с установленным  порядком проживать у родственников  или иных лиц при условии их согласия на совместное проживание независимо от размера занимаемой родственниками или иными лицами жилой площади;

 

•   при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места  жительства получить у органа миграционной службы направление на проживание в  центре временного размещения либо в  жилом помещении из фонда жилья  для временного поселения вынужденных  переселенцев;

 

•   на получение содействия в обеспечении  их проезда и провоза багажа к  новому месту жительства или к  месту пребывания. Его не вправе без его согласия переселить в  другой населенный пункт.

 

 Лицо  может быть лишено статуса  вынужденного переселенца, если  оно умышленно сообщило ложные  сведения, послужившие основанием  для получения такого статуса,  а также если оно осуждено  за преступление.

 

В 1996 г. был принят Федеральный закон  «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (выделение  мое. –Авт.). Он установил этим лицам  новые гарантии в области образования, медицинского обслуживания, прав на труд, имущество, жилое помещение и др. В частности, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, получившие основное общее или среднее (полное) общее образование, зачисляются на курсы по подготовке к поступлению в учреждения среднего и высшего профессионального образования без взимания с них платы за обучение. Они вправе получать бесплатно второе начальное профессиональное образование. Если они обучаются во всех типах государственных или муниципальных учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования, то зачисляются на полное государственное обеспечение до окончания ими данного образовательного учреждения.

 

Обучающиеся, воспитанники всех типов образовательных  учреждений для детей-сирот и  детей, оставшихся без попечения  родителей, при выпуске из этих образовательных  учреждений обеспечиваются сезонной одеждой  и обувью, а также единовременным денежным пособием в сумме не менее  двух минимальных размеров оплаты труда.

 

С 1 января 1998 г. обучающимся из числа детей-сирот  и детей, оставшихся без попечения  родителей, помимо полного государственного обеспечения выплачивается стипендия, размер которой увеличивается не менее чем на пятьдесят процентов  по сравнению с размером стипендии, установленной для обучающихся  в данном образовательном учреждении, а также выплачивается 100% заработной платы, начисленной в период производственного  обучения и производственной практики. Им до окончания обучения выплачивается  ежегодное пособие на приобретение учебной литературы и письменных принадлежностей в размере трехмесячной стипендии.

 

Очевидно, что невозможно рассмотреть хотя бы кратко все варианты административной опеки. Для лучшего понимания  системы соответствующих действий, прав и обязанностей сторон следует  разобрать типовую схему осуществления  административной опеки.

 

Первая  стадия – легализация, признание  гражданина лицом, нуждающимся в  государственной помощи.

 

Осуществление административной опеки возложено  на многие органы исполнительной власти и связано с выполнением ряда формализованных процедур. Прежде всего, по общему правилу, лицо должно подать заявление в компетентный орган  о признании его безработным, многодетным, беженцем, вынужденным  переселенцем. Если гражданин имеет  документы, подтверждающие его право  на государственную помощь, он обязан приложить их к заявлению. Документы  принимаются, регистрируются и проверяются. Затем принимается решение о  признании вынужденным переселенцем (безработным, беженцем и т. д.), которое  является юридическим основанием для  оказания лицу, его семье тех видов  помощи, которые предусмотрены законом.

 

Уже на этой стадии жертвам экстремальных  ситуаций (беженцам, вынужденным переселенцам, жертвам стихийных бедствий) начинают оказывать первичную помощь.

 

Вторая  стадия – реализация программ социальной помощи – безусловно, центральная  в этой деятельности, здесь субъектам  оказываются все виды помощи, предоставляются  все льготы, предусмотренные правовыми  нормами.

 

Третья, заключительная стадия – прекращение  административной опеки. Прежде всего  это связано со сроком, на который  был признан статус лица. Существуют такие варианты. Во-первых, опека  назначается на всю оставшуюся жизнь, бессрочно. Во-вторых, опека производится в течение определенного срока  или до достижения установленного возраста. В-третьих, опека производится до наступления  определенных юридических фактов (устройства на работу, переезда, улучшения здоровья и т. д.). Возможен и четвертый, смешанный  вариант: статус опекаемого устанавливается  на определенный срок, но он может прекратиться досрочно. В ряде случаев статус может быть прекращен полностью либо помощь может быть уменьшена в связи с нарушением опекаемым своих обязанностей, совершением преступления.             

 

Так, в  ст. 9 Закона о беженцах установлено:

 

 

 

Лицо  лишается федеральным органом исполнительной власти по миграционной службе либо его  территориальным органом статус  беженца, если оно:

 

1) осуждено  по вступившему в силу приговору  суда за совершение преступления  на территории Российской Федерации;

 

2) сообщило  заведомо ложные сведения, либо  предъявило фальшивые документы,  послужившие основанием для признания  беженцем, либо допустило иное  нарушение положений настоящего  Федерального закона.

 

 

 

Представляется, что формулировка основания для  лишения статуса: «допустило иное нарушение  положений настоящего закона» является чрезмерно широкой и недостаточно определенной для применения столь  строгой меры административного  воздействия.

 

 

Второй  ответ

 

 

3.2.1. Понятие административно-правовых  методов

 

 

 

В общепринятом понимании  метод означает способ, прием практического  осуществления чего-либо. Применительно  к государст­венно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (долж­ностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в уста­новленных границах и в  соответствующей форме. В подобном виде «метод» позволяет получить необходимое представление о  том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически  осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких  средств. Данная категория имеет  в силу этого прямое отно­шение к  характеристике сущности процесса реализации исполнитель­ной власти, являясь  одним из ее непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.

 

Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления  функций государственно-управленческой деятель­ности, достижения ее целей.

 

Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это  относится и к методам управления, ибо различны по своему назна­чению  субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности  опреде­ленным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических  черт.

 

Наиболее характерно для  методов управления следующее.

 

Во-первых, они органически  связаны с целевым назначением  это­го вида государственной деятельности как особого варианта практиче­ской  реализации единой государственной  власти.

 

Во-вторых, они выражают управляющее (упорядочивающее) воз­действие субъектов  исполнительной власти на соответствующие  объекты.

 

В-третьих, они непосредственно  выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления как формы практической реализации исполнительной власти.

 

В-четвертых, они используются субъектами исполнительной власти в  качестве средств реализации закрепленной за ними компе­тенции.

 

В-пятых, метод управления всегда имеет своим адресатом  соот­ветствующий объект (индивидуальный либо коллективный).

 

В-шестых, с учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения  управленческих задач, стоящих перед  субъек­том исполнительной власти.

 

В-седьмых, в методах управления в соответствующем объеме на­ходит свое выражение государственный (публичный) интерес, управ­ляющая воля государства.

 

В-восьмых, метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие  государству и его исполнительному  аппарату полно­мочия юридически-властного  характера.

 

В-девятых, для методов  управления характерна правовая форма  их непосредственного практического  выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах  управления.

 

В-десятых, выбор конкретных методов управляющего воз­действия находится в прямой зависимости  не только от особенностей организационно-правового  статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего — от особенностей объекта управления (например, от формы  собственности, от его индивидуального  или коллективного ха­рактера и  т.п.).

 

Итак, по главным своим  показателям метод управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия. Такой под­ход к  его пониманию сближает его с  методом правового регулирования  управленческих общественных отношений. Общее для них — и тот, и  другой являются регулирующими средствами, т.е. вы­ступают в роли «носителей»  административно-правовых дозволений, запретов и предписаний. Однако акценты  при этом различны: либо речь идет о  механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленческом «инструментарии», используемом конкретными исполнительными  органами (должност­ными лицами) для  решения стоящих перед ними повседневных задач. Методы правового регулирования  распространяются на всех участни­ков  регулируемых общественных отношений, включая и эти органы (должностных  лиц), в то время как методы управления используются только ими. Конечно, в  них находят соответствующее  выражение ме­тоды административно-правового  регулирования, что, тем не менее, не приводит к их отождествлению, хотя в своем правовом выражении метод  управления может совпадать с  методом правового регулирова­ния. Но для этого он должен, во-первых, быть обязательно юриди­чески оформленным  и, во-вторых, иметь нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно. Методы же управления в  наиболее типичном варианте — индивидуализированы. Налицо опре­деленная степень производности  методов государственно-управленче­ской  деятельности от методов административно-правового  регулирования этой деятельности. С  другой стороны, нельзя отрицать и тот  факт, что, например, целенаправленное управляющее воздействие со­ставляет  содержание как нормативных, так  и индивидуальных юриди­чески-властных волеизъявлений. Однако не все методы управления правовые, что также следует  учитывать. Тем не менее тесная связь  двух вариантов понимания категории  «метод» применительно к адми­нистративно-правовому  воздействию на сферу государственного уп­равления налицо.

 

Главный критерий, необходимый  для разграничения названных  вариантов, в методологическом смысле следующий: метод правового регулирования  — функция административного  права; метод управ­ления — функция  субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который  одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

 

Метод управления, будучи способом непосредственного управля­ющего  воздействия со стороны исполнительного  органа (должностного лица) на соответствующий  объект, несет в своем содержании опреде­ленный «заряд» юридически-властных полномочий, совокупность ко­торых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования.

 

Метод управления фактически выражает различные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного  органа (должностного лица), т.е. помогает получить ответ на вопрос — как  они действуют. Однако при этом появляется возможность значитель­ного расширения его понятийной характеристики. И  широкая трак­товка методов управления встречается довольно часто, причем без должных оснований.

 

Действительно, в практической работе исполнительных органов (должностных  лиц) используется богатый арсенал  различных средств, совокупность которых  служит интересам осуществления  управляюще­го воздействия. Однако далеко не во всех этих средствах такое  воз­действие находит свое прямое выражение. Тем не менее они также квалифицируются  в качестве методов управления.

 

Важность иных средств, используемых в работе органов управ­ления, несомненна, но связываются они с решением задач иного по­рядка. Так, очевидно, что для принятия управленческого  решения в виде правового акта субъект исполнительной власти предварительно проводит значительную работу, как-то: проведение определенных расчетов, создание схем возможных взаимосвязей, вызываемых дан­ным решением, изучение результатов, достигнутых исполнением пре­дыдущих  решений по аналогичным вопросам и т.п. В этих целях используются разнообразные средства — социологические, математи­ческие, графические и  т.п. Все эти и подобные им действия выполняются до принятия решения  в целях выработки его наиболее эффек­тивного варианта. Но самого управляющего воздействия еще нет; оно найдет свое выражение в будущем  управленческом решении.

 

В равной мере можно характеризовать  и иные действия управлен­ческого характера, например, способы принятия управленческих ре­шений (коллегиальный, единоличный, по согласованию, совместный и т.п.). В аппарате органов управления происходит распределение компетенции и  ответственности между его структурными подразде­лениями и отдельными должностными лицами и т.п.

 

Несомненно, что налицо определенные приемы или способы уп­равленческой  работы. Но для того, чтобы признать их методами уп­равления оснований  не имеется, так как все они  не выражают непос­редственное управляющее  воздействие. Нет здесь и отношений  между субъектом и объектом управления, ибо все действия замыкаются в  рамках аппарата данного исполнительного  органа. Но, если нет уп­равляющего  воздействия, нет и собственно методов  управления.

 

Вот почему не следует выделять в качестве самостоятельных ме­тодов управления математические, графические, социологические, исследовательские, воспитательные и прочие средства, ни в коей мере не умаляя при этом их значимости и для обеспечения  нормальной работы аппарата управления. Подобного рода действия можно отнести  к так называемым организационным  мероприятиям (операциям), на­ходящим свое внешнее выражение, как правило, в неправовых фор­мах государственно-управленческой деятельности и не вызывающих прямых юридических последствий внешнего характера, т.е. не оказы­вающих влияние  на объект управления.

 

Таким образом, следует различать:

 

а) методы управляющего воздействия', они всегда имеют внеш­нее юридически-властное значение и выражение и являются собствен­но методами управления;

 

б) методы организации работы аппарата управления; они име­ют чисто  внутриаппаратное значение;

 

в) методы совершения отдельных  управленческих действий; это методы процедурного характера.

 

Первые из них — административно-правовые методы. В них проявляются все  основные качества, присущие государственно-управ­ленческой  деятельности, в рамках которой реализуется  исполнитель­ная власть. С помощью  такого рода методов, имеющихся в  том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной влас­ти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем  использования административно-правовых форм управления. Налицо — прямая связь  между административно-правовыми  формами и административно-правовыми  методами. Практически тот или  иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.

 

Проблема административно-правовых методов чрезвычайно ак­туальна. Она обострена в настоящее  время в связи с переходом  к рыночным отношениям, с серьезными изменениями в механизме госу­дарственного  управления и в организационно-правовом статусе мно­гих субъектов управления и, что особенно важно, объектов (напри­мер, резкое усиление самостоятельности  предприятий и территорий), с известным  развитием договорных связей в сфере  государственного управления.