Английская система местного самоуправления

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

В зарубежных странах при характеристике особенностей управления на местах обычно используют два основных термина - «местное самоуправление» и «местное управление». Эти понятия отражают суть взаимоотношений центральной (федеральной) и местной власти, степень независимости и самостоятельности органов власти на местах.

Как правило, при характеристике зарубежного опыта местного самоуправления выделяют следующие модели местного управления: английскую (англосаксонскую, американскую), французскую (континентальную) и смешанную. Реже выделяют советскую модель местного государственного управления.

Изучение современного зарубежного опыта местного самоуправления и тенденции его развития в свете реформ последней четверти XX и начала XXI веков свидетельствует о радикальных измененияхоснов и пределов местного самоуправления. Теории и модели местного самоуправления утрачивают свою практическую значимость.[1,c.15]

Государственные концепции реформирования местного самоуправления во всех странах независимо от преобладания тех или иных традиций базируютсяна одинаковых основаниях и реализуются в едином стремлении к унификации, эффективности, целесообразности и практической значимости.

Актуальность изучения местного самоуправления обусловлена необходимостью изучения зарубежного опыта в целях совершенствования методов разработок и практики применения управленческих решений, а также обеспечения функционирования муниципального права в Российской Федерации.

Цель выполнения работы - изучениеанглийской системы местного самоуправления.

1. ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Мировая практика показывает большое разнообразие в организационно-правовых формах, используемых на местном уровне. С учетом особенностей и специфики стран авторы по-разному подходят к классификации, выделяя до десятка различных организационно-правовых форм.

На основании изучения мирового опыта можно предложить пять основных моделей местного самоуправления (рассматриваются формы представительной демократии), которые схематично изображены ниже:

1. Форма «сильный совет - слабый мэр» характеризуется ограничением прав мэра по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью. За мэром закрепляются в основном представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет обладает большимобъемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности

2. Форма «совет - управляющий» отражает стремление к «очищению» городской политики, к устранению коррупции, неэффективного и авторитарного правления. Управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Он назначается на должность и увольняется советом, который избирается населением. Недостатком этой модели является невозможность или затрудненность влияния населения на политику, проводимую управляющим.

3. Форма «сильный мэр - совет». Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосовчленов последнего.

4. Комиссионная форма. Комиссия образуется из выборных лиц уполномоченных (commissioners), каждый из которых управляет каким-либо отделом городского правительства. В этой модели не предполагается наличие высшего должностного лица. Достоинством этой моделиявляется отсутствие разделения власти, которое приводит к замедлениюпринятия решений. Недостатком этой модели может быть бесконтрольность, отсутствие необходимого опыта, отстаивание комиссионерамиинтересов только своих отделов, дестабилизация и отсутствие сотрудничества.

5. Комбинированная форма. Управляющий или главный администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста-управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя «за» или «против» мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.[3,c.144]

Изучение зарубежного опыта муниципального управления позволяет выделить такие основные тенденции:

1. Несмотря на то что  ведущую роль в управлении местными делами играет свободно избранный местный совет, наметилась тенденция усиления исполнительной власти за счет представительной системы, роста влияния бюрократии. Это компенсируется ростом профессионализма управления. Происходит усиление исполнительных органов в разных формах: при определении структуры органов местного самоуправления больший объем властных полномочий закрепляется за исполнительнымиорганами; представительные органы передают часть своих функций исполнительным органам (на определенное время или бессрочно).

2. Каждый муниципалитет  имеет свою собственность (земельную и иную), но не более того, что необходимо для функционирования жизненно важных коммунальных служб. Муниципалитеты широко используют в своей работе экономические рычаги - налоговый пресс, лицензирование, контракты с частными фирмами. Это, с одной стороны, способствуетувеличению доходной части местных бюджетов, с другой - развитию муниципального хозяйства и стимулированию предпринимательства. Однаков большинстве государств проблема формирования достаточной финансовой основы весьма актуальна.

3. Функции органов местного  самоуправления претерпевают значительные видоизменения. Это обусловливается рядом обстоятельств:

- во-первых, появляются новые функции, потребности в осуществлении которых раньше не было (экологические и др.);

- во-вторых, часть функций, традиционно осуществляемых муниципалитетами, передается представителям общественных объединений или частных компаний (например,уборка и утилизация мусора и т. п.);

- в-третьих, урбанизация и демографические изменения приводят к фактическому сокращению собственно сельских поселений и росту числа городских, что не может не отражаться нахарактере функций, осуществляемых муниципалитетами. Кроме того, наблюдается сокращение роли муниципалитетов в решении социальных вопросов.

4. Множественность управленческих структур порождает «эффект бесплатного потребления», когда отдельными услугами пользуются те,для кого они не предназначены и кто за это не платит. Например, жители пригородных районов пользуются практически в полном объеме всеми благами города.

5. Передача полномочий  из центра на места (децентрализация управления) не всегда означает и одновременную демократизацию управления.

Существует большое расхождение между теорией и практикой.

6. Видоизменение территории  местного самоуправления сопровождается одновременным разукрупнением территориальных единиц (например, крупных городов) и слиянием мелких единиц (например, в сельской местности). Очень сильно развивается сотрудничество между различными муниципалитетами, объединение усилий для разрешения определенных проблем. Россия всегда тяготела к заимствованию и использованию зарубежного опыта, особенно в отношении местного самоуправления. Одним изнаиболее ярких элементов примеров использования зарубежного муниципального управления является многообразие организационно-правовых форм местного самоуправления.

Другим элементом, которым в нашей стране активно начали пользоваться, является наличие модельных документов, разрабатываемых для органов местного самоуправления. Не секрет, что на местах не всегда есть необходимое количество квалифицированных юристов, способных разработать хороший устав муниципального образования или положение о муниципальном заказе. Поэтому распространение модельных документов (образцов) действительно оказывает неоценимую помощь.

2. АНГОСАКСОНСКАЯ МОДЕЛЬ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ НА ПРИМЕРЕ ВЕЛИКОБРИТАНИИ 

Англосаксонская модель (модель Бевериджа) представлена в Европе Великобританией и Ирландией. В ее основе лежит доклад английского экономиста У.Бевериджа, представленный правительству Великобритании в 1942 г. Значительное влияние на выдвинутые Бевериджем положения оказали идеи Кейнса о том, что динамика общественного производства и занятости определяются факторами платежеспособного спроса, а следовательно, перераспределение доходов в интересах социальных групп, получающих более низкие доходы, способно повысить денежный спрос массовых покупателей.

Модель базируется на следующих принципах: принцип всеобщности (универсальности) системы социальной защиты - распространение ее на всех нуждающихся в материальной помощи граждан; принцип единообразия и унификации социальных услуг и выплат, что выражается в одинаковом размере пенсий, пособий и медицинского обслуживания, а также условий их предоставления.

Беверидж предложил организовать систему социальной защиты, во-первых, на принципе всеобщности (универсальности), то есть распространить ее на всех нуждающихся в материальной помощи граждан, и, во-вторых, на принципе единообразия и унификации социальных услуг, что выражается в едином размере пособий, а так же условий их выдачи. Условие «равные пособия за равные взносы» Беверидж считал социально справедливым, а потому в большинстве случаев соблюдался принцип равенства пенсий и пособий независимо от размера утраченного дохода.

В основе этой модели лежала идея о том, что любой человек независимо от его принадлежности к активному населению имеет неотъемлемое право на минимальную социальную заботу.

Финансирование подобных систем социальной защиты производится как за счет страховых взносов, так и из общего налогообложения. Так, семейные пособия и здравоохранение финансируются из госбюджета, а прочие социальные пособия - за счет страховых взносов наемных работников и работодателей Характерным моментом является также широкое применение проверки доходов, обязательной для получения пособия.

Следует отметить, что внутри англосаксонской модели существуют некоторые различия. Так, в Англии бесплатные медицинские услуги оказываются всем гражданам независимо от уровня их дохода, а в Ирландии - только низкооплачиваемым.

Обращают на себя внимание две специфические особенности британской системы социальной защиты.

Во-первых, отсутствие в ее рамках социальных, организационно оформленных институтов, занимающихся страхованием конкретных видов социальных рисков, - старость, болезнь, безработица, несчастные случаи на производстве и др. Все программы социального страхования образуют единую систему.

Во-вторых, это большая роль в обеспечении социальными услугами государственных учреждений, а также - в силу исторического развития их тесная связь с частными страховыми программами. Существует единый фонд, который формируется из отчислений работников, работодателей и дотаций. За счет средств этого фонда формируется пенсионное и медицинское страхование, пособия по болезни и пенсии по инвалидности.

В системе социального страхования застрахованные делятся на четыре класса в зависимости от уровня доходов. Первый класс - наемные работники и предприниматели. Второй класс - самозанятые граждане. Взносы второго класса дают право на получение пособий по болезни, беременности и родам, пенсия по старости (но не пособия по безработице).Третий класс - лица, не работающие или не имеющие достаточного страхового стажа для получения права на соответствующее социальное обеспечение по первым двум категориям. Четвертый класс - самозанятые лица (актеры, музыканты и пр.), а также руководители предприятий и административно-управленческий персонал, с доходами выше уровня, необходимого для страхования по первому и второму классу.

Таким образом, характерной особенностью британской государственной системы социальной защиты является то, что она не предусматривает существование отдельных страховых взносов, предназначенных для содержания конкретных страховых программ (пенсионного, медицинского страхования, пенсий по инвалидности и т.д.). Все расходы на финансирование этих программ покрываются за счет единого социального взноса, поступления от которого направляются на нужды определенной отрасли социального страхования. [5,c.121]

В социальном обслуживании нуждающихся в Великобритании активно используются такие рыночные механизмы, как платные услуги, деятельность частных социальных агентств. На социальные услуги здесь установлена дифференцированная оплата в зависимости от места жительства и средств, которыми располагают лица, нуждающиеся в них. Стоимость услуг в разных графствах страны неодинакова. Чтобы меньше платить социальным службам за услуги, их клиенты должны своевременно представить документы о доходах.

В Англии расширяется численность частных социальных служб и агентств, обслуживающих пожилых и инвалидов. После закрытия в 90-е гг. XX в. большого количества специализированных больниц, оказывавших стационарную помощь таким людям, эти функции взяли на себя некоторые частные социальные службы. Система платных социальных услуг, функционирование частных агентств в сфере обслуживания имеют место во многих странах мира. Их немало и в континентальной Европе. Однако Англию отличает высокий удельный вес услуг, оказываемых частными социальными агентствами в общем объеме такой помощи. Так, социальные учреждения по оказанию помощи на дому, содержащиеся за • счет государства и муниципалитетов, предоставляют своимклиентам примерно половину услуг, а вторую половину они получают от частных социальных агентств.

Либеральный характер британской системы социального обслуживания проявляется и в отсутствии единых государственных стандартов на услуги, предоставляемые населению. Их количество и качество оговаривается лишь на уровне местных норм, что ставит, например, одинокого пожилого человека одного графства в менее удобное положение, чем такого же человека в другом административно-территориальном образовании страны. Для сравнения можно привести Германию, где эти услуги более упорядочены и централизованы благодаря соответствующему федеральному законодательству.

Великобритания, в отличие от большинства континентальных стран Западной Европы, проводитрестриктивную политику на рынке труда, ограничивая размеры помощи безработным со стороны государства. Здесь ниже уровень их материальной поддержки по сравнению с целым рядом кон-тинентально-европейских стран. Так, максимальная длительность выплаты пособий по безработице в Англии составляет 12 месяцев, в Испании — 24 месяца, в Бельгии вообще не установлено верхнего лимита его выплаты.

В Великобритании для финансирования предприятий социального трудоустройства широко привлекаются бизнес и организации, взаимодействующие с ним. Во Франции, Австрии, Бельгии такие предприятия, создаваемые для подготовки к конкурентной борьбе на рынке труда тех, кто туда еще не попал или был вытеснен с него, финансово поддерживает государство, в Италии, Испании — муниципалитеты, а в Англии — коммерческие структуры, организации типа «Комьюнити бизнес» и др.

Либерализация в британской социальной политике проявляется и в расширении частного рынка страхования, в существовании ограничительных мер на выплату женских и иных пособий. В рамках общего курса на развитие самообеспечения и усиление индивидуализации ответственности лиц за свое социальное обеспечение особое внимание в современной Англии уделяется созданию широкомасштабного частного рынка страхования. Наряду с государственными и корпоративными схемами пенсионного обеспечения здесьактивно развивается частное пенсионное страхование. Максимальный размер государственной пенсии сегодня составляет чуть менее 80 фунтов в неделю (около 150 долларов), что меньше необходимого прожиточного минимума. Корпоративно-профессиональные пенсионные системы не являются в Великобритании обязательными. Более того, права их участников в течение первых двух лет страхования практически не защищены. В связи с этим значительная часть британцев для обеспечения достойного уровня жизни в старости вкладывает деньги в частные страховые фонды. Государство в свою очередь стремится поддерживать это, выдавая некоторым частным страховым фондам необходимые субсидии.

Не каждая англичанка может рассчитывать на получение женского пособия. Оно полагается ей лишь в том случае, если женщина проработала не менее двух лет. Молодые матери, не успевшие еще приобрести такой стаж, на рубеже 1990-х—2000-х гг. оставались за пределами действовавших норм, лишаясь права на получение соответствующего пособия.

Курс на повышение значимости либерального компонента социальной политики объясняется британскими властями целесообразностью ограничения социальных затрат предприятиями и фирмами для усиления их конкурентоспособности, а также необходимостью сокращения растущих бюджетных расходов на социальные нужды. В реальной жизни такая политика далеко не всегда дает должный результат. Более того, она сопряжена с определенными издержками в деле социальной помощи и поддержки.

Отличительной особенностью британской модели социальной работы является приоритетная социальная роль муниципалитетов при сохранении существенного влияния государства в социальной защите. Как уже отмечалось, частные агентства занимают важное место в системе социального обслуживания Англии. Однако основным субъектом в сфере социальной работы здесь являются муниципалитеты. Местные самоуправления (советы графств и городов)1 организуют службы скорой помощи, дома для престарелых, обеспе-чивают функционирование служб ухода за больными на дому, за лицами с психическими расстройствами и др. В течение последних трех десятилетий при городских и сельских советах функционируют муниципальные социальные учреждения — отделы индивидуальных услуг населению, выполняющие основной объем социальной работы на местах. Большая часть британских социальных работников трудится именно здесь.

Муниципальные советы в Великобритании выбирают своих председателей (мэров), несущих ответственность и за решение социальных проблем. Во многом финансовые потребности муниципалитетов на социальные нужды покрываются местными налогами, а другая часть Затрат, размер которых в ряде графств довольно значителен (до 40 % и более), дотируется правительством. Однако не следует преувеличивать роль государственных дотаций в деятельности местных советов. По мнению некоторых специалистов (С. Григорьев и др.), эти дотации предоставляются в первую очередь беднейшим регионам для достижения там стандартного уровня социальных услуг. В других же графствах и районах муниципалитеты решают насущные социальные вопросы, используя преимущественно местные налоговые поступления.

Муниципальные социальные учреждения Англии предоставляют услуги надому после внимательной оценки потребностей клиента, которому оказывается помощь в ведении домашнего хозяйства, уборке жилых помещений, приобретении продуктов, стирке белья, доставке обедов на дом. Для наиболее немощных лиц горячее питание доставляет специальная служба, называемая «передвижной столовой». В практикесоци-ального обслуживания надому пожилых и инвалидов используются инновационные технологии. Одной из них является схема самообслуживания, разработанная и апробированная во второй половине 90-х гг. департаментом социальных, служб графства Хэмпшир. По этой схеме обслуживаемый вправе сам нанять себе до семи человек—помощников: один, например, может помогать инвалиду одеваться ежедневно в течение часа, другой — помогать мыться, третий — закупать продукты и готовить пищу, четвертый — регулярно убирать жилье и т. д. Необходимые финансовые средства для такого обслуживания инвалид получает из местного департамента социальных служб и с помощью социального работника нанимает себе лиц, помогающих ему. То есть клиент выступает в роли покупателя услуг для себя, контролируя денежные расходы и имея возможность выбирать себе людей, обслуживающих его. Как сообщалось в конце 90-х гг. в журнале «Работник социальной службы», в схеме самопомощи, действовавшей в графстве Хэмпшир, участвовало 262 инвалида. Этот опыт тогда нашел применение и в некоторых других графствах Великобритании.

К числу учреждений социального обслуживания, действующих в Англии на муниципальном уровне, относятся дома-интернаты и дневные стационары временного пребывания для пожилых и инвалидов. Как правило, эти учреждения малой вместимости. Они рассчитаны на 30—50 мест с минимальным количеством персонала {5—6 человек) и примерно таким же числом добровольцев-волонтеров, многие из которых сами являются пенсионерами. Названных учреждений действует в стране большое количество. В одном только графстве Норфолк с населением в 120 тыс. человек к началу 2000-х гг. функционировало 38 домов-интернатов и 100 дневных стационаров.

Профессиональный социальный работник, задействованный в Великобритании в муниципальных службах социального обслуживания, чаще всего выступает в роли менеджера, организующего оказание услуг со стороны сиделок, добровольцев и др. Кроме того, он оценивает качество и объем их предоставления. Им составляются индивидуальные программы обслуживания клиентов. В течение года они несколько раз пересматриваются. Изменения в составе услуг осуществляются с учетом состояния и пожеланий обслуживаемых.

Признавая приоритетную роль муниципальных органов местного самоуправления Англии в проведении социальной работы, следует отметить и существенное влияние государства в социальной сфере. Например, в пенсионном обеспечении здесь долгие годы важное место занимало бюджетное финансирование. По имени английского экономиста Беве-риджа, считавшего, что именно государство должно гарантировать гражданам в качестве основного права минимум

экономической безопасности, называется модель пенсионного обеспечения со значительным бюджетным финансированием. Такая модель наряду с Великобританией в XX в. функционировала в Ирландии, Дании, Японии, Канаде. Несмотря на активное развитие частного страхового рынка, отдельные компоненты прежней британской системы пенсионного обеспечения продолжают действовать и сегодня. Доминирование накопительного элемента в пенсионном обеспечении уживается здесь с определенным сохранением распределительных механизмов со свойственными им принципами коллективной ответственности и государственных гарантий. Право на пенсию по системе государственного страхования имеют в Англии мужчины по достижении 65-летнего, а жен^ щины — 60-летнего возраста при условии выплаты страховых взносов в государственный Национальный страховой фонд втечение 35 лет. У тех, У когостаж работы меньше, сокращается и пенсионное пособие. Англичане могут выходить на пенсию и несколько раньше или позже установленного возраста. В данном случае соответственно уменьшается или увеличивается размер пенсионного довольствия. Причем большинство пенсионеров так и делают. В начале 2000-х гг. средний возраст выхода на пенсию составлял в Великобритании: 62,6 лет для мужчин и 63,4 лет для женщин1.

Кроме государственных немалое число работающих англичан получают профессиональные или корпоративные пенсии. Их выплаты регулируются государством. В 1997 г. для этого было создано специальное подразделение, являющееся частью общего финансового управления страны. Данная структура следит за работой системы профессиональных пенсий, сбором и расходованием пенсионных средств. Государством предусмотрены меры по защите интересов работников при прекращении выплаты им профессиональной части пенсионного пособия по инициативе работодателя.

Важная роль принадлежит государству и в системе медицинского обеспечения Великобритании. Еще в середине XIX в. здесь была обоснована необходимость преобладания государственных мер над коммерческими в вопросах охраны национального здоровья. Созданная тогда система общественного здравоохранения привела к снижению уровня смертности и заболеваемости в стране, доказала необходимость превентивных государственных мер в этой области, стала в некоторой мере частью викторианской культуры.

Услугами государственной Национальной службы здравоохранения Великобритании пользуется сегодня практически все население страны. Основными источниками финансирования медицины являются бюджет и государственная система медицинского страхования. Во второй половине XX в. около 2/3 всех затрат не здравоохранение шло из государственного бюджета, что позволяло обеспечивать высокий уровень и общедоступность основных медицинских услуг, предоставляемых гражданам бесплатно. Страховая медицина расширяет рамки медицинского обслуживания. При наличии страхового полиса пациент обеспечивается дополнительными услугами в условиях стационарного лечения, а также получает компенсацию сопутствующих расходов, связанных с затратами на проезд в клинику, проживание родственников вблизи ее и др. В британской прессе в 90-е гг. приводился пример использования возможностей страховой медицины одной молодой супружеской парой. Сообщалось, что она получила от страховой компании более 100 тыс. фунтов в качестве компенсации расходов по пересадке почки их двухлетней дочери, которая была произведена в США. Компания в данном случае оплатила не только стоимость операции, но и.сопутствующие расходы: авиабилеты, пребывание девочки в больнице, гостиницу для родителей. Информируя об этой истории, газеты тогда отмечали, что аналогичные операции не менее успешно и практически бесплатно выполняются внутри страны.

Существует в Великобритании и система платного здравоохранения, предоставляющая особо комфортные условия нахождения в клинике, возможность получения консультаций и лечения у определенных специалистов в удобное для пациента время. Однако из-за высокого качества и доступности государственной медицины она остается основной. В Англии не намереваются отказываться от такого положения, развивая при этом и платную систему здравоохранения.

С учетом расходов на образование и здравоохранение, Великобритания по общим бюджетным затратам на соци-алыгую сферу находится ближе к континентально-европей-ским странам, нежели к США, На рубеже XX—XXI вв. эти расходы составляли в континентальной Западной Европе 27—52% от ВВПа в Соединенных Штатах Америки — 21%. В Англии они равнялись 27% от ВВП.

Влиятельная роль государства в британской системе социальной защиты прослеживается в субсидировании некоторых звеньев социального обеспечения, в финансировании мер по стабилизации рынка труда и др. С целью развития корпоративного и частного сегментов пенсионного обеспечения государство идет на их частичное субсидирование. В сфере занятости используется практика государственного кредитования создания новых рабочих мест и открытия безработными своего дела.

Важное значение в британской модели социальной защиты имеют некоммерческие ассоциативные организации, деятельность которых регулируется социальным законодательством. По закону о благотворительной деятельности, принятом в конце XX в., была сохранена система строгих обязательств опекунов местных филантропических организаций и жесткого контроля за их финансовой деятельностью. Также вводились санкции на тех, кто предоставлял неправильную информацию специальным уполномоченным по благотворительности. Кроме того, упрощались некоторые процедуры, связанные с регистрацией и функционированием ассоциативных организаций благотворительной направленности. В середине 90-х гг. XX в. в Англии насчитывалось более 170 тыс. благотворительных организаций. Каждый год в стране их регистрируется несколько тысяч.

Опыт социальной работы Великобритании имеет определенную ценность и для России. Несмотря на цивилизационное своеобразие, наши страны сближает такой важный фактор, как формировавшаяся исторически важнейшая роль государства в различных областях общественной жизни, включая социальную сферу. Хотя следует признать, что в ходе революционных событий и преобразовательных процессов конца XX в. в Российской Федерации значительно снизился уровень влияния и ответственности государственных институтов* Образовавшийся тогда вакуум был занят, не в последнюю очередь, криминальными и олигархическими структурами. Неутешительные социально-экономические результаты революционных и трансформационных процессов прошедших лет, разгул насилия и терроризма выдвигают объективно обусловленную задачу возрождения сильной и эффективной государственной власти. А это усиливает значение опыта Великобритании в деле государственой поддержки и регулирования процессов в социальной сфере. Нам не мешало бы внимательно ознакомиться с британской практикой медицинского обеспечения, где определяющую роль в развитии здравохранения играет бюджетное финансирование.