Бюджетная система. 21

Задание:

1. Необходимость  и роль бюджетного планирования  при составлении проекта бюджета.

2. Особенности  составления проекта бюджета  на региональном уровне.

3. Особенности  рассмотрения и исполнения бюджета  субъекта Российской Федерации.

4. Анализ  бюджета субъекта Российской  Федерации.

1. Необходимость и роль бюджетного планирования при составлении проекта бюджета.

Одним из основных направлений бюджетной  стратегии является составление  и утверждение федерального бюджета  сроком на три года, что способствует повышению устойчивости бюджетной  системы Российской Федерации.

Переход к трехлетнему бюджету необходим по макроэкономическим причинам, чтобы все участники бюджетного процесса, инвесторы понимали, какого рода макроэкономическая ситуация будет складываться в зависимости от той или иной бюджетной политики на ближайшие три года. Еще большее значение это имеет для главных распорядителей средств федерального бюджета (далее – ГРБС) и бюджетных учреждений (для участников бюджетного процесса), т. е. на микроуровне, поскольку позволяет заключать долгосрочные контракты на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.

Кроме того, такой  подход к формированию бюджета позволяет  решать другие задачи, к которым  относятся:

проверка правительственных  и законодательных решений на предмет их соответствия среднесрочной  и долгосрочной финансовой стратегии  государства;

обеспечение преемственности  бюджетного процесса и повышение  фискальной дисциплины;

повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса.

Успешность выполнения обязанностей субъекта бюджетного планирования (далее СБП) зависит, в том числе, от качества финансового менеджмента, осуществляемого СБП. В связи с этим особое значение приобретает построение оптимальной системы взаимодействия СБП с находящимися в его ведении ГРБС, позволяющей реализовывать обязанности СБП в полном объеме и на высоком качественном уровне.

Построение  эффективной системы финансового  управления на этапе планирования всеми  участниками бюджетного процесса невозможно без четкой регламентации их полномочий, урегулирования методологических и  процедурных вопросов.

Ежегодно председателем Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период утверждается график подготовки и рассмотрения проектов федеральных законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

В настоящее  время в целях повышения качества бюджетного планирования на основе обоснований  бюджетных ассигнований разработан  приказ Минфина России «Об утверждении  Порядка подготовки и представления  субъектами бюджетного планирования обоснований  бюджетных ассигнований главных  распорядителей средств федерального бюджета», в котором нашли отражение  следующие новации:

определение роли и места обоснований бюджетных  ассигнований в бюджетном процессе: предлагаемый формат обоснований может  быть использован в качестве бюджетной  заявки при определении объема бюджетных  ассигнований по принимаемым расходным  обязательствам. Обоснования бюджетных  ассигнований могут использоваться ГРБС как инструмент, повышающий обоснованность принятия решений по изменению структуры  действующих расходных обязательств и как инструмент, используемый Правительственной  комиссией по бюджетным проектировкам  на очередной финансовый год и  плановый период для принятия решений  о выделении дополнительных бюджетных  ассигнований по принимаемым расходным  обязательствам;

обеспечение взаимосвязи с реестром расходных  обязательств через форму «Перечень  бюджетных ассигнований»: реестр расходных  обязательств является информационной основой для формирования обоснований бюджетных ассигнований;

упрощение форм обоснований бюджетных ассигнований за счет исключения отдельных разделов, дублирующих сведения из реестра  расходных обязательств;

введение  новых разделов в формы обоснований  бюджетных ассигнований в части  показателей непосредственных результатов  деятельности: сведения об источниках информации, определяющих показатели непосредственных результатов и (или) алгоритм их формирования;

укрупнение  детализации расходных обязательств, входящих в состав бюджетного ассигнования, до вида расходов, что должно позволить  упростить приведение показателей  непосредственных результатов деятельности ГРБС.

Таким образом, можно констатировать, что сформирована методическая база, направленная на расширение применения практики бюджетирования по непосредственным результатам при  подготовке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной  финансовый год и плановый период. Эта база позволит повысить обоснованность принимаемых решений об увеличении расходов федерального бюджета, а также  увеличить меру ответственности  ГРБС за принятые решения (установленные  показатели непосредственных и конечных результатов деятельности).

Мониторинг  эффективности бюджетного планирования содержит показатели, направленные на оценку деятельности ГРБС на стадиях планирования и исполнения бюджета, контроля и отчетности, при этом показатели, связанные с результативностью бюджетных расходов, содержатся только в блоке оценки качества документов, используемых при подготовке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В связи с этим использование обоснований бюджетных ассигнований в формате, установленном приказом Минфина России «Об утверждении Порядка подготовки и представления субъектами бюджетного планирования обоснований бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета», позволит расширить базу показателей, описывающих результативность бюджетных расходов.

Для обеспечения  реализации функций обоснований  бюджетных ассигнований и представления  в Минфин России качественного документа  рекомендуется ГРБС утверждать Порядок  подготовки обоснований бюджетных  ассигнований с учетом положений  приказа Минфина России «Об утверждении  Порядка подготовки и представления  субъектами бюджетного планирования обоснований бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета».

Поскольку обоснования бюджетных ассигнований по соответствующим ГРБС представляются в Минфин России СБП, необходимо утверждение  СБП порядка взаимодействия с подведомственными ему ГРБС. Такой порядок должен содержать информацию о сроках, подразделениях, ответственных за подготовку обоснований бюджетных ассигнований ГРБС и их доработку в соответствии с замечаниями Минфина России.

Реестру расходных обязательств отводится роль расчетно-информационной базы, используемой для формирования обоснований бюджетных ассигнований и содержащей в себе:

нормативную правовую базу, являющуюся основой  для возникновения расходных  обязательств, входящих в состав реестра  расходных обязательств;

все структурные  компоненты формул, используемых при  расчете объема бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств.

Обоснования бюджетных ассигнований являются инструментом ответственного финансового менеджмента  и содержат:

объемы  бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых расходных  обязательств;

сведения  о показателях непосредственных и конечных результатов деятельности ГРБС с указанием источников информации о показателях.

Предлагаемые  меры нацелены на совершенствование  бюджетного планирования внутри СБП  и ГРБС путем создания условий  для своевременного принятия СБП и ГРБС внутренних регулирующих актов, отработки и закрепления на долгосрочной основе внутренних процедур по подготовке проекта бюджета, повышения качества разрабатываемых документов. Они позволят СБП и ГРБС утвердить долгосрочный порядок и график подготовки материалов и документов, разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета.

Принятие  нормативных правовых актов ГРБС, закрепляющих процедуры подготовки реестров расходных обязательств, обоснований  и расчетов объемов бюджетных  ассигнований, позволит ГРБС готовить бюджетные проектировки, рассчитывать и обосновывать бюджетные ассигнования, а также применять на практике при составлении своих бюджетов соответствующие ведомственные  правовые акты, повышающие качество разработки и обеспечивающие своевременность  предоставления плановых документов в  Минфин России.

На низкое качество планирования скорее указывало бы безрезультатное расходование бюджетных средств, а не изменение объема плановых расходов.

У ГРБС имеется  возможность оценки достижения конечных результатов, определения результативности и эффективности бюджетных расходов. Способность определять наиболее вероятные  риски свидетельствует о высоких  навыках планирования, обусловленных  большим опытом и знаниями.

Управление рисками является ключевым направлением усилий в сфере финансового планирования. В ходе своей повседневной работы ГРБС сталкиваются с целым рядом рисков. Все ГРБС, которые в течение бюджетного года проводят закупки товаров и услуг, подвержены рыночному риску (риск того, что рыночная цена на закупаемые товары и услуги в момент закупки будет отличаться от запланированной в бюджете). ГРБС, в силу своих функций занимающиеся кредитованием, несут кредитный риск (риск невыполнения или выполнения не в полном объеме своих обязательств заемщиком). ГРБС, имеющие иностранных контрагентов, подвержены валютному риску (риск изменения рублевого эквивалента взаимных обязательств вследствие изменения валютного курса рубля). Поскольку процессы реформирования отдельных сфер экономики и бюджетной системы все еще продолжаются, многие ГРБС несут институциональный риск (риск дополнительных, не предусмотренных в бюджете расходов на приведение деятельности ГРБС в соответствие с изменившимися требованиями законодательных и нормативных актов). Существуют и другие виды рисков, актуальные для ГРБС. Функции и полномочия конкретного ГРБС определяют круг рисков, которым он подвержен.

При этом указанные риски могут привести к существенным финансовым последствиям для ГРБС: от перерасхода средств на отдельные направления деятельности до невозможности достижения поставленных целей и задач деятельности вследствие недостаточности запланированного финансирования.

2. Особенности  составления проекта бюджета  на региональном уровне

Бюджетный процесс представляет собой регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, других участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, по утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Составление бюджетов - стадия бюджетного процесса, на которой определяется состав и объем доходов, расходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на очередной финансовый год.

Составление проектов бюджетов является исключительной прерогативой Правительства РФ, органов  исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов соответствующих бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных  образований.

Составление бюджета основывается на Бюджетном  послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития; прогнозе сводного финансового  баланса; плане развития государственного или муниципального сектора экономики  соответствующей территории на год. При этом исходными макроэкономическими  показателями служат объем валового внутреннего продукта на год и  темп его роста, уровень инфляции. На основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития формируется перспективный  финансовый план - документ о прогнозных возможностях по мобилизации доходов, привлечению заимствований и  финансированию основных расходов бюджета. В соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2004 году» одобренные Правительством Российской Федерации перспективный финансовый план и бюджет «расширенного правительства» должны быть основой для формирования основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год.

Основой для своевременного и качественного  составления проектов бюджетов служат необходимые для этого сведения: о составе и ставках налогов  в соответствии с действующим  налоговым законодательством; нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней; предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой  из других бюджетов; видах и объемах  расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы РФ на другой; нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг; нормативах минимальной бюджетной обеспеченнос-и. Финансовые органы имеют право на получение указанных сведений от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц.

В настоящее  время ставятся задачи повысить качество среднесрочного бюджетного планирования и предусмотреть возможность  утверждения Правительством РФ структуры  бюджетных расходов на три предстоящих  года. Ежегодные бюджетные проектировки должны формироваться на основе, отражающей финансовые последствия принимаемых  решений. Намечено создать систему  планирования и мониторинга результативности бюджетных расходов с помощью  бюджетирования, ориентированного на результаты.

Разработка  проекта бюджета включает две  стадии — подготовительную и конкретно-адресную.

На подготовительной стадии проводятся организационно-методические мероприятия; определяется ожидаемое  исполнение бюджета за текущий год, планируются показатели бюджета  очередного года. Финансовые органы на этой стадии разрабатывают методические указания по исчислению бюджетных показателей  на очередной финансовый год, по применению действующих норм, индексов-дефляторов, по заполнению форм расчетов; устанавливают  для своих подразделений контрольные цифры по доходам и расходам соответствующих бюджетов.

Конкретно-адресная стадия состоит в установлении объема доходов бюджета, конкретных направлений  использования бюджетных средств  по отраслям, ведомствам, территориям, программам, мероприятиям, источников покрытия дефицита бюджета.

Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее чем за 10 месяцев до очередного года. Решение о начале работы инициирует Президент РФ, а Правительство РФ организует поэтапное ее проведение. Оно принимает ежегодно постановление о разработке на очередной год прогноза социально-экономического развития РФ и проекта федерального закона о федеральном бюджете, параметров прогноза социально-экономического развития РФ и перспективного финансового плана. В постановлении даются предписания, указания, поручения министерствам, Центральному банку РФ, органам управления государственными внебюджетными фондами, главным распорядителям бюджетных средств, органам исполнительной власти субъектов РФ, закрытых административно-территориальных образований с указанием сроков представления необходимых материалов.

Первый  этап формирования федерального бюджета  — разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана — прогноза функционирования экономики страны на очередной год.

Министерство  финансов РФ разрабатывает основные характеристики федерального бюджета, распределяет его расходы в соответствии с функциональной классификацией расходов и составляет расчет основных доходов  и расходов на среднесрочную перспективу.

Принятые  Правительством РФ основные характеристики федерального бюджета и распределение  его расходов могут быть представлены в виде информации палатам Федерального Собрания РФ по их запросам. После этого  Минфин РФ в двухнедельный срок:

направляет  бюджетные проектировки федеральным  органам исполнительной власти для  распределения по конкретным получателям  средств федерального бюджета;

уведомляет  органы исполнительной власти субъектов  РФ о методике формирования межбюджетных отношений на очередной год и  на среднесрочную перспективу, определенной законодательством Российской Федерации.

Второй  этап — распределение предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии с функциональной и экономической классификациями  расходов и по получателям бюджетных  средств, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных  преобразований в отраслях экономики  и социальной сфере, об отмене нормативных  правовых актов, исполнение которых  влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками  финансирования в очередном году, о приостановлении действия отдельных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Одновременно  Министерство экономического развития и торговли РФ формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета  в очередном году, согласовывает  объемы их финансирования в предстоящем  году и на среднесрочную перспективу. Несогласованные вопросы подлежат рассмотрению межведомственной правительственной  комиссией, возглавляемой министром  финансов.

Разработка  и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей  проекта федерального бюджета завершаются  не позднее 15 июля текущего года. Правительство  РФ рассматривает прогнозы, проект бюджета и другие документы для  внесения их в Государственную Думу.

2. Особенности рассмотрения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации.

Рассмотрение  и утверждение бюджета — стадия бюджетного процесса, которая относится к компетенции соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления. На этой стадии реализуется их право бюджетной инициативы, дается оценка представленного исполнительными органами власти проекта бюджета на очередной финансовый год. Бюджетная инициатива представляет собой право законодательных органов и других субъектов права законодательной инициативы вносить изменения в проект бюджета, а также предлагать проекты законов, касающиеся бюджетной сферы.

Успешное  рассмотрение и утверждение бюджета  невозможно без соблюдения определенных требований, характеризующих взаимоотношения  законодательных (представительных) органов  власти и органов исполнительной власти в бюджетном процессе:

учет  временного фактора: отведение достаточного периода времени для обсуждения проекта бюджета в представительном органе; принятие бюджета до начала планируемого года с тем, чтобы у  исполнительных органов власти не было возможности бесконтрольно использовать бюджетные средства в период до утверждения  бюджета; введение временного управления бюджетом в том случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года (ст. 190 БК РФ), что ограничивает возможности бюджетополучателей, поскольку финансирование расходов осуществляется исходя из показателей, сложившихся в предшествующем году;

представление в законодательный орган власти проекта бюджета, тщательно разработанного, прозрачного, с необходимыми сведениями: отчетом правительства; заключением  органа внешнего финансового контроля (Счетной палаты РФ, контрольно-счетных  палат субъектов РФ и муниципальных  образований); докладами и заключениями независимых экспертов о финансовом положении; компетентное и беспристрастное отображение бюджетного процесса в средствах массовой информации; возможность подробного изучения предложений правительства о тех или иных расходах, эффективности намечаемых программ;

творческое  сотрудничество парламента и правительства, создание согласительных комиссий для  преодоления возникших разногласий  по предметам чтений. Исполнительные органы власти должны давать объективную  оценку в своих заключениях на предложения законодательных органов  власти об увеличении объема расходов с точки зрения полезности и финансовой возможности их осуществления. Необходимо неукоснительно соблюдать правила  принятия новых расходов только при  условии указания источника их покрытия или перераспределения существующих расходов. Кроме того, право вето органов исполнительной власти всех уровней на принятый представительными  органами власти закон о бюджете  консолидирует их действия на выработку  оптимального бюджета;

ясная определенность с исполнением бюджета текущего года. Законодательные органы власти не должны вмешиваться в исполнение бюджета без достаточных на то оснований;

своевременность разработки и утверждения отдельных  законов и норм, которые имеют  последствия для бюджета (законы о налогах, о выплатах населению  и т.п.), одновременное принятие их с утверждением бюджета. Целесообразно  рассмотрение и принятие взаимосвязанных  правовых документов пакетом. При этом разработчики законопроектов должны четко  обосновать необходимость принятия закона, его концепцию, а также  предоставить финансово-экономическое  обоснование;

наличие регламентированной законом процедуры  парламентского контроля с определением форм контроля, полномочий законодательных (представительных) органов власти, в том числе возможностью создания собственного контрольного органа для  проведения внешнего аудита бюджета.

Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной  Думы проект федерального закона о  федеральном бюджете на очередной  год не позднее 26 августа текущего года одновременно с документами  и материалами, характеризующими предварительные  итоги и прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной  и налоговой политики, прогноз  сводного финансового баланса, прогноз  консолидированного бюджета РФ, расчеты  по доходам и расходам федерального бюджета в разрезе основных подразделений  бюджетной классификации РФ.

Комитет Государственной Думы по бюджету  и налогам, ответственный за рассмотрение бюджета, готовит заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям ст. 192 Бюджетного кодекса  РФ. Совет Думы выносит решение  о принятии законопроекта к рассмотрению нижней палатой либо его возвращении  в Правительство РФ на доработку.

Проект  указанного закона в течение трех дней направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной  инициативы (ст. 104 Конституции РФ) для  внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Государственная Дума рассматривает проект закона о  федеральном бюджете в четырех  чтениях, на которые отводится соответственно 30,15, 25 и 15 дней со дня его внесения или принятия в предыдущем чтении.

Субъекты  права законодательной, бюджетной  инициативы направляют свои поправки по предметам чтений в Комитет  по бюджету и налогам, который  проводит экспертизу представленных поправок, готовит сводные таблицы и  направляет в соответствующие профильные комитеты Государственной Думы.

В первом чтении обсуждаются концепция проекта  федерального бюджета, прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления  бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных  внешних заимствований РФ в части  источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета (доходы по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов; распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ; дефицит бюджета в процентах к расходам и источники его покрытия; общий объем расходов бюджета).

При утверждении  в первом чтении основных характеристик  Государственная Дума не имеет права  увеличивать доходы и дефицит  федерального бюджета, если на эти изменения  отсутствует положительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения в первом чтении проекта  закона палата может:

передать  его в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик  федерального бюджета (далее — согласительная комиссия), состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации  и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик  федерального бюджета в соответствии с предложениями и рекомендациями комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения;

вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку;

поставить вопрос о доверии Правительству  РФ.

Во время  второго чтения утверждаются расходы  федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов в пределах общего объема расходов, утвержденного  в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов  РФ. Если Государственная Дума отклоняет  во втором чтении проект закона о федеральном  бюджете, то он передается в согласительную комиссию.

В третьем  чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов и главным  распорядителям бюджетных средств  по всем четырем уровням функциональной классификации расходов, распределение  средств Федерального фонда финансовой поддержки по субъектам РФ, расходы на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы, программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, Программа государственных внешних заимствований РФ и другие показатели и программы. Общая сумма ассигнований по каждому разделу функциональной классификации расходов с учетом принятых поправок не должна превышать сумму расходов по соответствующему разделу, утвержденному во втором чтении.

В четвертом  чтении проект закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается.

После принятия Государственной Думой закона о  федеральном бюджете он в течение  пяти дней передается в Совет Федерации, так как согласно Конституции  РФ подлежит обязательному рассмотрению верхней палатой. В течение 14 дней со дня представления Совет Федерации  рассматривает закон о федеральном  бюджете и голосует за его одобрение  в целом. Затем закон в течение  пяти дней со дня одобрения Советом  Федерации направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.