Бюджетный федерализм. 6

1.Бюджетный федерализм - это автономное функционирование бюджетов отдельных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанное на следующих основных принципах:

-   самостоятельность бюджетов разных уровней - закрепление за каждым уровнем власти и управления собственными источниками дохода, а также право самостоятельно определять направления их использования;

-   недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в бюджеты более высоких уровней;

-   право на компенсацию расходов, возникших в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых льгот только за счет собственных доходов и т. д.

-   законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

-   соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания нижестоящих бюджетов);

-   нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставление финансовой помощи;

-   наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижения взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Идеальной модели бюджетного федерализма, приемлемой для  всех стран, не существует. На развитие бюджетных систем стран оказывают  влияние исторические и политические особенности.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий субъектов  федерации должен полностью соответствовать  объему ответственности по расходам, закрепленным за данным уровнем государственной  власти. На практике между бюджетными расходными полномочиями и доходными  возможностями существует разрыв, который  необходимо покрывать за счет доходных источников, находящихся в распоряжении бюджета более высокого уровня.

1.1 Основы бюджетного федерализма

Основу бюджетного федерализма составляет разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, заложенные в Конституции РФ.

В ведении Российской Федерации в области федерализма находятся:

•    управление федеральной государственной собственностью;

• установление основ федеральной политики и  федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

•  установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

• федеральный  бюджет; федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ в области федерализма находятся:

•  вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

•  разграничение государственной собственности;

• природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

• общие вопросы  воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

•  координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

•    установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

• административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

• координация  международных и внешнеэкономических  связей субъектов РФ, выполнение международных  договоров РФ.

Вне пределов ведения  РФ и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

По предметам  ведения Российской Федерации принимаются  федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие  прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ.

Вне пределов ведения  Российской Федерации, совместного  ведения Российской Федерации и  субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и других нормативных правовых актов.

Законы и  другие нормативные правовые акты субъектов  РФ не могут противоречить федеральным  законам.

К совместному ведению федеральных  органов государственной масти  РФ и органов государственной  власти краев и областей относятся:

•    разграничение государственной собственности на территории края, области;

• установление общих принципов бюджетной системы, налогообложения в РФ. 

2. Бюджетная система РФ (федеративная система) включает:

- федеральный бюджет;

- бюджеты субъектов РФ;

- местные бюджеты.

Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятельности соответствующих государственных  или местных органов.

В соответствии с бюджетным  кодексом бюджетная система РФ основывается на следующих принципах:

- единства;

- разграничения доходов  и расходов между уровнями  бюджетной системы;

- самостоятельности бюджетов;

- полноты отражения доходов  и расходов бюджетов, бюджетов  государственных внебюджетных фондов;

- эффективности и экономичности  использования бюджетных средств;

- общего (совокупного) покрытия  расходов бюджетов;

- гласности;

- достоверности бюджетов;

- адресности и целевого  характера бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной  системы означает единство правовой базы, денежной системы, формы бюджетной  документации, принципов бюджетного процесса, использование единой бюджетной  классификации, единством социально-экономической, в том числе и налоговой  политики.

Принцип разграничения доходов  и расходов между уровнями бюджетной  системы состоит в закреплении  соответствующих видов доходов  и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности. Право законодательных органов  государственной власти и органов  местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Наличие  собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы. Законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов каждого уровня в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством. Право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств и источников финансирования дефицитов соответствующих бюджетов.

Принцип полноты бюджетного устройства означает, что в бюджетах учитываются все поступления  и все затраты. Реальность бюджетного устройства означает правдивое отражение  характера доходов и расходов бюджетов.

Принцип сбалансированности бюджета регламентирует положение, по которому объем предусмотренных  бюджетом расходов должен соответствовать  суммарному объему доходов бюджета  поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета  уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации дефицита бюджета.

Принцип эффективности и  экономности использования бюджетных  средств состоит в том, что  при составлении бюджетных средств  должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или  достижения наилучшего результата с  использованием определенного объема бюджетных средств.

Принцип общего покрытия расходов. Все расходы бюджета должны обеспечиваться общей суммой доходов бюджета  и поступлений из источников финансирования его дефицита, которые не могут  быть увязаны с определенными  расходами бюджета, за исключением  доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации  средств из бюджетов других уровней  бюджетной системы.

Принцип гласности предусматривает  обязательное опубликование в печати утвержденных бюджетов и отчетов  об их исполнении, полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных органов  государственной власти, органов  местного самоуправления. Обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательства органа гос. власти, либо между законодательными и исполнительным органами гос. власти.

Принцип достоверности бюджета  означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей  территории и реалистичность расчетов доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств  состоит в том, что бюджетные  средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование определенных целей.

Прозрачность бюджета, который  означает открытость и гласность  в отношении структуры и функций  государственного аппарата, целей фискальной политики, государственных счетов и  бюджетных прогнозов.

3. Межбюджетные отношения - совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса.

Статья 6 БК РФ определяет межбюджетные отношения как «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями  по вопросам регулирования бюджетных  правоотношений, организации и осуществления  бюджетного процесса». Совокупность межбюджетных отношений основывается на бюджетном  федерализме.

Цель межбюджетных отношений - создание исходных условий для  сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них  задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих  территориях налогового потенциала.

Межбюджетные отношения  основываются на следующих принципах: 
- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ; 
- разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ; 
- равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований; 
- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований; 
- равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Финансовые ресурсы, необходимые  для осуществления отдельных  государственных полномочий, не относящихся  к предметам ведения Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных  образований, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как  отдельный вид расходов бюджета  и учитываются раздельно по каждому  передаваемому виду расходов. Средства, переданные федеральному бюджету, бюджету субъекта РФ, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджет как доход в форме безвозмездных перечислений. Средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету, называются межбюджетными трансфертами.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам других уровней бюджетной системы РФ предоставляются в форме:  
• дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ; 
• субсидий бюджетам субъектов РФ; 
• субвенций бюджетам субъектов РФ; 
• иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ; 
• межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Дотации - это бюджетные  средства, предоставляемые бюджету  другого уровня бюджет-ной системы  на безвозмездной и безвозвратной  основах на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без  определения конкретных направлений  расходов по их видам, при недостаточности  у них собственных доходов  и отчислений от регулирующих налогов.

Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого  уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с  дотациями субсидии являются более  гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности местных  органов власти.

Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого  уровня на безвозмездной и безвозвратной  основах с указанием конкретной цели и на определенный срок. В случае неизрасходования ее в установленный срок или расходования не по назначению соответствующие средства субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого они были получены.

Бюджетная ссуда - сумма, выделяемая из бюджетов одного уровня в другой на возврат-ной основе. Она может выделяться на покрытие кассовых разрывов в связи с сезонным характером осуществления расходов либо поступления доходов. Ссуда предоставляется на срок до шести месяцев на безвозмездных или возмездных условиях с погашением не позднее чем до конца текущего года и оформляется соглашением. Если данная ссуда не погашается до конца года, то остаток ее рассматривается как средства, участвовавшие в бюджетном регулировании истекшего года.

Бюджетный кредит - это сумма  денежных средств, выделяемых бюджету  другого уровня на возвратной и возмездной основах. Бюджетный кредит как форма  выравнивания используется значительно  реже, чем другие формы. Для выравнивания бюджетной несбалансированности в  составе бюджетов формируются специальные  фонды , средства которых (трансферты) распределяются на основе единой методики и формализованных критериев. Начиная с 2008 г. в составе федерального бюджета образуются три фонда межбюджетных трансфертов: 
1) Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (регионов) образуется в составе федерального бюджета непосредственно в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Трансферты фонда распределяются таким образом, чтобы повысилась бюджетная обеспеченность регионов с удельными (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднероссийского уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности.

Порядок (методика) расчета  дотаций определяется Правительством РФ. Согласно методике, минимальный  уровень расчетной бюджетной  обеспеченности определяется как средний  уровень расчетной бюджетной  обеспеченности до распределения дотаций  по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый  высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый  низкий уровень обеспеченности. Объем  дотаций на очередной финансовый год не может быть менее общего объема дотаций, утвержденных на текущий  финансовый год. Получателями трансфертов  из ФФФПР ежегодно являются большинство  субъектов РФ – примерно 90 % от их общего количества.  
2) Федеральный фонд софинансирования расходов создан для предоставления ниже-стоящим бюджетам субсидий для долевого участия в финансировании приоритетных расходов вне зависимости от их характера (включая бюджетные инвестиции в объекты региональной и муниципальной собственности). Данный фонд объединил в себе средства действовавших в 2001-2007 гг федеральных фондов софинансирования социальных расходов и регионального развития, что позволило повысить в рамках единой методологии прозрачность и объективность распределения субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов.

Например, на 2008-2010 гг в федеральном бюджете запланированы субсидии на: 
- выплату ежемесячного пособия на ребенка; 
- поддержку сельскохозяйственного производства; 
- оплату жилого помещения и коммунальных услуг малоимущим гражданам. 
3) Федеральный фонд компенсаций. Был создан в 2001 г. и предназначен для полного целевого финансирования так называемых федеральных мандатов - расходных обязательств, возложенных на региональные бюджеты федеральными законами (например, “О государственных пособиях гражданам, имеющим детей”, “О ветеранах” “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” “О донорстве и крови”). Распределение субвенций из фонда производится между всеми без исключения субъектами РФ вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом в не-обходимых случаях коэффициента удорожания бюджетных услуг).

Межбюджетные трансферты местным бюджетам из бюджета субъекта РФ в основном предоставляются через  фонды, назначение и методическое обеспечение  которых аналогично федеральному уровню.

 4. Консолидированный бюджет – это совокупность бюджета соответствующего административного уровня и нижестоящих к этому уровню бюджетов. Консолидированный бюджет — это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории (консолидированный бюджет субъекта Федерации, консолидированный бюджет Российской Федерации). Например: консолидированный республиканский бюджет – это сам республиканский бюджет + бюджеты областей и города Минска (приравнен к областному). 
 
Принципы построения бюджетной системы 
1) Единство бюджетной системы:  
Бюджетная система строится на основании единой финансовой политики, единых законов, единых формах бюджетной документации и отчётности, на основании единой бюджетной классификации. Бюджетная классификация – это систематизированная группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета с присвоением кодов. Она обеспечивает сопоставимость показателей бюджета, необходимую для объединения бюджетов разных уровней, анализа выполнения бюджета, а также даёт возможность использовать компьютерные технологии. 
 
2) Самостоятельность бюджетов: 
Республиканские и местные бюджеты всех уровней обеспечиваются каждый своими доходами и правом их распределения. Каждый уровень власти самостоятельно разрабатывает свой бюджет, утверждает и исполняет его. В законодательстве чётко оговорены права местных бюджетов в формировании доходной части и использовании средств бюджета на свои цели. Например: Закон о бюджете устанавливает перечень местных налогов и ограничивает верхний уровень ставок, а местные органы власти выбирают из этого перечня те налоги, которые они устанавливают на своей территории (в рамках установленных пределов тарифов).  
 
3) Реальность бюджета – означает, что показатели бюджета должны рассчитываться с учётом обоснованных норм и быть реальными для выполнения. 
 
4)Полнота бюджетов – бюджеты должны содержать все необходимые источники доходов и расходов. 
 
5) Гласность – реализуется через принятие законов и постановлений по бюджетам и публикацию в печати. Проекты бюджетов обсуждаются в органах государственного управления, комиссиях, широко обсуждаются в средствах массовой информации.

Консолидированные бюджеты Российской Федерации и субъектов Федерации не подлежат утверждению. Они составляются и являются в первую очередь статистическим сводом бюджетных показателей, характеризующих агрегированные показатели по доходам и расходам бюджетов бюджетной системы.

Показатели  консолидированных бюджетов используют:

• для анализа формирования доходов и использования расходов бюджетов страны и регионов;

• при разработке прогнозов  экономического и социального развития государства, регионов, субъектов Федерации;

• при финансовом планировании, состоянии балансов при разработке планов доходов и расходов бюджетов;

• при разработке нормативов отчислений от регулирующих налогов  в бюджеты субъектов Федерации;

• для определения степени  централизации финансовых ресурсов, отражаемых в федеральном бюджете  государства.