Экологическая и радиационная безопасность

Введение

Одна из основных функций  правового государства - обеспечение  экологической безопасности своих  граждан.  Мы видим, что в последнее  десятилетие наше государство этой функции старается уделять существенное внимание. Экологическая и радиационная безопасность рассматриваются в научной литературе как составные части национальной безопасности России, наряду с конституционной, экономической и другими видами безопасности.  Национальная безопасность Российской Федерации формируется на основе множества объективных и субъективных процессов. Безопасность России немыслима без защиты основ конституционного строя, законности и правопорядка.  В обеспечении национальной безопасности существенная роль принадлежит органам исполнительной власти, деятельность которых ориентирована, прежде всего, на реализацию законов и решений, принимаемых Федеральным Собранием, указов Президента РФ, а также нормативных правовых актов субъектов Федерации.

Мною была выбрана тема реферата  « Анализ нормативно-правовой базы в области радиационной безопасности» неслучайно. Тема стала мне интересна, поскольку она тесно связана с дисциплинами, изучаемыми нами в рамках программы подготовки по специальности «Юриспруденция». Действительно, анализ нормативно-правовых актов можно проводить, имея определенные знания об иерархии источников права, а реализация правовых предписаний в жизнь - предмет изучения административного права. Поэтому полученный в ходе написания данной работы опыт можно будет считать  полезным с двух позиций: он будет необходим в дальнейшем при изучении юридических дисциплин и, кроме того, позволит сформировать адекватное представление о том, как обеспечивается радиационная безопасность для нас как для рядовых граждан. Знать о том, как в наши дни проводятся в жизнь нормативные предписания и какие, собственно, правовые акты существуют, представляется необходимым для уяснения того, как государство заботится о безопасности своих граждан и был ли им учтен прошлый всем известный негативный опыт.

В данной работе будут проанализированы не только нормативные акты, непосредственно говорящие о понятии радиационной безопасности и ее обеспечении, но и нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы, теснейшим образом связанные с радиационной безопасностью, такие как, например, закон "Об использовании атомной энергии". Кроме того, учтены будут и положения нормативно - правовых актов, которые прямо не регулируют правоотношения в области радиационной безопасности, но, однако задают направление для регуляции в виде правовых принципов. Таковыми являются, прежде всего, общепризнанные принципы и нормы международного права, а также и Конституция РФ.

1 Анализ нормативно-правовой базы  в области радиационной безопасности

1.1 Общепризнанные нормы и принципы международного права.

Как известно, национальное законодательство любой страны не может существовать вне поля взаимодействия с нормами и принципами международного права, которые находят свое отражение, как правило, в международных договорах и иных соглашений. Нормы национального законодательства могут, как полностью повторять положения норм международного права, так и лишь ссылаться на международно-правовые нормы или формулироваться на их основе.  Исключением здесь не стали и отношения в сфере радиационной безопасности, которые регламентируются как нормами международного, так и нормами национального законодательства. Это становится возможным благодаря ч.4 ст.15 Конституции РФ, которая гласит:  «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Причем далее Конституция РФ устанавливает приоритет  международных норм по отношению к нормам внутринациональным: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Но особая значимость норм международного права подчеркивается  не только в Основном законе страны, но и в Федеральном  законе  от 09.01.1996 N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения",  в который эта норма Конституции транслирована без изменений и отражается в ч. 3 ст. 2.  Нормативно-правовая база обеспечения радиационной безопасности включает международные договоры и конвенции: «О запрете испытания ядерного оружия в трех сферах», «Конвенция о ядерной безопасности» 1964г., «Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии», «Венская конвенция об ответственности за ядерный ущерб» 1963г., «Конвенция о безопасном обращении с радиоактивными отходами», «Парижская конвенция об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии» 1960г. На базе Парижской конвенции в Брюсселе была разработана в 1963г. «Дополнительная конвенция Евратома», в 1987г. была принята конвенция о помощи в случае ядерной аварии или аварийной радиационной ситуации. Парижская, Брюссельская  и Венская конвенции  базируются на таком важном принципе как обязательство обеспечить финансовое покрытие своей ответственности в виде страховки или другого финансового обеспечения.  После Чернобыльской катастрофы, страны, имеющие атомные реакторы, стали особо подчеркивать важность ядерной безопасности и системы мер по ликвидации последствий аварий. В середине 1987 г., страны - члены МАГАТЭ приняли новый документ - конвенцию об оперативном оповещении, о ядерной аварии или аварийной радиационной ситуации, для того чтобы свести уже существующие во многих странах нормы об атомных электростанциях в единый международный акт и распространить обязательства государств по атомной безопасности на те страны, где подобной практики еще не существует.

Вместе с тем, следует отметить, что указанные конвенции о ядерной безопасности не определяют органы контроля, которые должны их осуществлять (считается, что это находится в ведении каждого суверенного государства). Так  в зарубежных странах вопросами надзора и лицензирования ведают различные органы власти, например,  во Франции - министерство промышленности, а надзор осуществляет управление безопасности ядерных установок при министерстве промышленности. В России же государственное управление в области обеспечения радиационной безопасности осуществляется Правительством Российской Федерации, специально уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности осуществляется федеральным органом исполнительной власти - Федеральной службой по атомному надзору.

Таким образом, к  настоящему времени  совместными усилиями государств и  международных организаций сформировался международно-правовой режим регулирования безопасного использования атомной энергии, участницей которого является и Российская Федерация. Ключевыми принципами международного права в этой области являются приоритет безопасности, системы управления качеством и культура безопасности.

1.2 Конституция Российской Федерации.

Следующим за международными актами нормативно-правовым актом выступает  Конституция РФ - основной закон  Российской Федерации; единый, имеющий высшую юридическую силу, прямое действие и верховенство на всей территории Российской Федерации политико-правовой акт, посредством которого  народ  учредил основные принципы устройства  общества  и  государства, определил субъекты государственной власти, механизм её осуществления, закрепил охраняемые государством права, свободы и обязанности человека  и гражданина.

Согласно п. «д» ст. 72 Конституции Российской Федерации  обеспечение экологической безопасности отнесено к предметам совместного  ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 13 ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002г., органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды. В научной литературе понятие «экологическая безопасность» определяется как «состояние защищенности» объекта (личности, населения, территорий, промышленного или природного объекта) от угроз со стороны загрязненных природных объектов[1]¹. В то же время согласно пункту «и» статьи 71 и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Каждому гарантируется право на безопасную окружающую среду (статья 42 Конституции РФ.)

1. 3 Федеральное законодательство.

Поскольку отношения радиационной безопасности регулируются непосредственно  не только федеральными законами, но и актами Президента и Правительства, то представляется необходимым комплексно рассмотреть все эти источники.

Федеральные законы "Об использовании  атомной энергии" и "О радиационной безопасности населения" заложили фундамент  для правового регулирования и обеспечения радиационной безопасности персонала и населения при использовании атомной энергии. Их  законодательные положения детализированы в Нормах (НРБ-99), Санитарных правилах (ОСПОРБ-99) и других нормативных документах. В связи с вышеизложенным необходимо отметить, что отношения в сфере радиационной безопасности регулируются как законом, собственно посвященным этому вопросу, то есть федеральным законом "О радиационной безопасности населения", так и частично эти отношения подпадают под регулирование закона "Об использовании атомной энергии", и нельзя это назвать только лишь проявлением воли законодателя, но можно утверждать, что это представляется естественным, так как понятие безопасности предполагает существование другого понятия, а именно понятия источника опасности, который  находится, безусловно, в атомной отрасли.

Федеральный закон от 21.11.1995 N 170-ФЗ «Об использовании атомной  энергии» подразделил безопасность при использовании атомной энергии на ядерную, радиационную, техническую и пожарную составляющие.

Рис. 1.  Безопасность при использовании  атомной энергии

Ядерная, техническая  и пожарная опасность/безопасность установки существуют независимо от присутствия на ней человека как  предмета воздействия соответствующих  факторов (не путать с человеком-оператором) и поэтому соотносятся только с установкой, но не с организмом человека. С понятием «радиационная безопасность» ситуация прямо противоположная, т.к. радиационная опасность/безопасность учитывается только потому, что радиация оказывает прямое воздействие на организм человека, и вне гуманитарного аспекта понятия радиационная опасность/безопасность просто не существуют.

Однако некоторые специалисты  уверяют нас, что помимо радиационной безопасности человека существует и  радиационная безопасность объекта – это, якобы, две стороны одной медали, тесно связанные между собой, но это не одно и то же. А значит, делают вывод эти специалисты, регулирование радиационной безопасности человека и объекта должно проводиться разными органами, по различным нормам и процедурам.

Что же такое «безопасность объекта, определяемое как «свойство ограничивать воздействие от него»?

Вспомним, что одним из основных принципов обеспечения радиационной безопасности является принцип нормирования – непревышение допустимых пределов индивидуальных доз облучения граждан от всех источников ионизирующего излучения. Очевидно, что «свойство ограничивать воздействие» на безопасном для человека уровне является не более чем эквивалентной (для техногенного облучения) формулировкой принципа нормирования – одного из принципов радиационной безопасности человека, а не самостоятельным понятием.

Таким образом, регулирование  радиационной безопасности не должно проводиться разными органами, чтобы  исключить дублирование деятельности органов надзора и бесполезную трату средств бюджета и поднадзорных организаций. Тем не менее, в России действует 5 федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии и наделенных всеми необходимыми полномочиями в соответствии с законодательством и международными обязательствами Российской Федерации. Поэтому ключевым вопросом, касающимся всей системы обеспечения радиационной безопасности, является в настоящее время четкое разделение полномочий между органами управления и регулирования.

Федеральный закон  от 5 декабря 1995 г. № 3 — ФЗ «О радиационной безопасности населения» состоит из восьми глав, включающих 30 статей, в которых устанавливаются принципы обеспечения радиационной безопасности, определяются основные понятия, подробно регулируются полномочия Российской Федерации и ее субъектов и системы органов государственного управления в области обеспечения радиационной безопасности. Решаются вопросы государственного нормирования, лицензирования, производственного и общественного контроля.  Закреплены основные показатели, по которым осуществляется оценка радиационной безопасности: характеристика радиоактивного загрязнения окружающей среды; анализ обеспечения мероприятий по радиационной безопасности и выполнения норм, правил и гигиенических нормативов в области радиационной безопасности; вероятность радиационных аварий и их масштаб; степень готовности к эффективной ликвидации радиационных аварий и их последствий; анализ доз облучения, получаемых отдельными группами населения от всех источников ионизирующего излучения; число лиц, подвергшихся облучению выше установленных пределов доз облучения. Закон о радиационной безопасности населения гарантирует право на радиационную безопасность. Это право обеспечивается за счет проведения комплекса мероприятий по предотвращению радиационного воздействия на организм человека ионизирующего излучения выше установленных норм, правил и нормативов, выполнения гражданами и организациями, осуществляющими деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, требований к обеспечению радиационной безопасности

Атомная отрасль Российской Федерации последовательно идет по пути своего интенсивного развития в рамках Второго государственного атомного проекта. Его этапы закреплены в Программе деятельности ГК «Росатом» на долгосрочный период (2009-2015 годы), утвержденной Правительством Российской Федерации в 2008 году. Реализация программы предусматривает развитие оборонного, энергопромышленного, научно-технического комплексов и комплекса по обеспечению ядерной и радиационной безопасности. Законодательной базой для реализации Второго атомного проекта являются федеральные законы, принятые по инициативе Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и реформировавшие атомную отрасль для ее интенсивного развития. Однако конкретные задачи и пути их решения при реализации Второго атомного проекта определены не на уровне федеральных законов, в на уровне подзаконных актов: они оформлены  политическими решениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Главной чертой развития атомной отрасли является ее инновационность, основанная на использовании достижений науки и передового опыта. Любая  научно-техническая инновация потенциально порождает и новые виды опасностей, связанных с возможными нарушениями нормальных режимов эксплуатации новых технологий и производств. Для достижения социально приемлемого риска инновационных технологий и производств, требуется синхронное развитие инновационных мер по обеспечению их безопасности. Таким образом, инновационное развитие атомной отрасли осуществляется одновременно по двум взаимоувязанным направлениям: инновационное развитие атомных технологий и производств, а также инновационное развитие мер по обеспечению безопасности – в первую очередь, по обеспечению специфических для атомной отрасли ядерной безопасности и радиационной безопасности. Однако на пути инновационного развития атомной отрасли имеются административные барьеры, в том числе обусловленные необходимостью регулирования ядерной и радиационной безопасности. Законодательство должно обеспечивать баланс интересов общества в развитии ядерных технологий и обеспечении их безопасности в пределах социально приемлемого риска. Но федеральное законодательство далеко не совершенно.

Обеспечение безопасности при использовании атомной энергии реализуется в соответствии с Основами государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности на период до 2010 года и на дальнейшую перспективу, утвержденными Президентом Российской Федерации. Основы определяют цель, приоритетные направления, основные принципы и задачи государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации (далее – ядерная и  радиационная безопасность), а также направления программно-целевого планирования и управления в этой области.

Для достижения упомянутого  выше баланса интересов общества в развитии ядерных технологий и  обеспечении их безопасности законодательство в области использования атомной  энергии должно обеспечивать правовые основы эффективного функционирования и развития двух взаимодополняющих систем (рис.2):

–системы государственного управления использованием атомной  энергии;

– системы государственного регулирования безопасности при  использовании атомной энергии.

 
Рис. 2 Основные задачи правового регулирование  ЯРБ

Это достигается путем  установления прав, обязанностей и  ответственности органов государственной  власти и местного самоуправления, организаций и иных юридических  лиц, а также граждан в сфере использования атомной энергии.

Для эффективного и скоординированного функционирования всех перечисленных  систем необходима соответствующая  законодательная база. Однако существующее законодательство далеко не в полной мере регулирует обеспечение ядерной и радиационной безопасности.  Федеральный закон «Об использовании атомной энергии», являющийся, по сути, базовым законом, достаточно подробно регламентирует общие вопросы государственного управления и государственного контроля (надзора) ядерной и радиационной безопасности, а также правовой статус эксплуатирующих организаций. Однако специфические вопросы вывода атомных объектов из эксплуатации, обращения с РАО и ОЯТ, некоторые другие аспекты безопасного использования атомной энергии изложены в нем рамочно, что недостаточно для практического применения. Кроме того, установленные этим законом механизмы государственного регулирования безопасности не конкретизированы и не дифференцированы в зависимости от потенциальной величины и характера контролируемой опасности, как того требуют принципы МАГАТЭ. Именно поэтому возникают непреодолимые трудности с применением норм указанного закона, например, к радиационным источникам (РИ) и радиоактивным отходам (РАО).

Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» достаточно полно регламентирует обеспечение радиационной безопасности, как ядерных установок, так и радиационных источников. Однако и в нем не урегулированы многие аспекты безопасного вывода объектов из эксплуатации, обращения с РАО и отработавшим ядерным топливом (ОЯТ).

Специфические вопросы  регулирования ядерной безопасности в действующем законодательстве не раскрыты, более того, в нем  отсутствует какое-либо определение  самого понятия «ядерная безопасность», а значения терминов «ядерная установка» и «ядерные материалы» не соответствуют Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб.

Поэтому для реализации государственной политики в области  обеспечения ядерной и радиационной безопасности необходимо разработать  федеральные законы, регулирующие ядерную безопасность, обращение с РАО, обращение с ОЯТ и вывод ядерных установок из эксплуатации (рис. 3).

 
Рис. 3. Структура  законодательства в области обеспечения  ЯРБ - перспектива

Еще одним «белым пятном»  в законодательстве является правовое обеспечение подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в области использования атомной энергии. А между тем именно профессионализмом, культурой безопасности и чувством ответственности персонала обеспечивается безопасность ядерных объектов и производств.

В атомной отрасли  всегда уделялось повышенное внимание подготовке и обучению сотрудников  в сфере безопасности, но особое значение этому вопросу специалисты  по работе с персоналом стали придавать  после утверждения планов интенсивного инновационного развития отрасли. Важными элементами работы с персоналом стали процедуры выдачи свидетельств на право ведения работ в области использования атомной энергии осуществляющим такую деятельность работникам организаций корпорации на основании статьи 7 федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Политика ГК «Росатом» в области управления персоналом определяется теми амбициозными задачами, которые стоят сегодня перед российской атомной отраслью. Внедряются новые подходы к управлению человеческими ресурсами, которые при сохранении традиционной для отрасли высокой степени социальной защиты делают ставку на повышение эффективности работы каждого сотрудника, подразделения и предприятия. Поиски новых направлений и совершенствование системы подготовки персонала в сфере безопасности являются не прихотью отдельных лиц, а диктуются необходимостью дальнейшего развития атомного энергопромышленного комплекса России и решением задач, поставленных Основами государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности России. Организация системы подготовки персонала в сфере безопасности в современных условиях требует законодательного обеспечения, которое может быть реализовано путем внесения соответствующих дополнений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии».

Ключевым вопросом, касающимся всей системы обеспечения радиационной безопасности, является в настоящее  время четкое разделение полномочий между органами управления и регулирования. При этом основные законодательные инициативы, нормативные, научно-технические, административные и контролирующие функции должны быть у органов управления. Однако действительность такова, что органы управления (Минатом, Минтранс, Минтопэнерго РФ, Россудостроение) были определены поручением Правительства РФ лишь 29.01.2001 г. В то время как органы регулирования (Госатомнадзор, Минздрав, Госгортехнадзор и МВД  РФ) установлены Указом Президента от 21.01.1997 г. Следствием правового вакуума была  возрастающая роль органов регулирования в осуществлении перечисленных выше, но несвойственных им функциях, которые должны быть главным образом надзорными за атомной деятельностью и в пределах разумного исключать оценку целесообразности того или иного вида работ. Кроме того, определенной проблемой является наличие более десятка других ведомств и органов, наделенных контролирующими функциями, с одной стороны, и нерешенность проблемы управления атомной деятельностью других ведомств.

Заключение

Как я уже сказала  ранее, одна из основных функций правового государства - обеспечение экологической безопасности своих граждан. Безусловно, за последние два дяситилетия,  в этой сфере произошли существенные изменения. Горький опыт катастрофы на Чернобыльской АЭС, побудил к  глобальным преобразованиям нормативно-правовой базы в области радиационной безопасности населения. Кроме того, существенная роль принадлежит органам исполнительной власти, деятельность которых ориентирована, прежде всего, на реализацию законов и решений, предусматривающих меры, по защите население от всякого рода катастроф. Но, не смотря на это, нормативно-правовое регулирование этой сферы, требует существенной доработки, для решения возникающих проблем.

Список используемых источников

● Серов Г. П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленных и иных видов деятельности. М , 1998. С. 3.

● "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)

● Федеральный закон от 09.01.1996 N 3-ФЗ (ред. от 19.07.2011) "О радиационной безопасности населения"

● Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 21.11.2011, с изм. от 07.12.2011) "Об охране окружающей среды"

● Федеральный закон от 21.11.1995 N 170-ФЗ (ред. от 30.11.2011) "Об использовании атомной энергии"

● Федеральный закон от 01.12.2007 N 317-ФЗ (ред. от 30.11.2011) "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"

¹ Серов Г. П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленных и иных видов деятельности. М , 1998. С. 3.