Экологические системы как объект правового регулирования

I.Введение.

Научно-методологической основой экологического права являются современные теоретические представления о взаимодействии человека, общества и природы.

Взаимодействие общества и природы как естественный и объективный процесс, необходимое условие существования человека проявляется в двух основных формах.

Люди используют объекты  и силы природы с целью удовлетворения своих биологических и иных потребностей, создания средств для жизни. Использование  природных ресурсов, выступая одной из форм взаимодействия общества и природы, обеспечивает экономические интересы общества.

В процессе этой деятельности на протяжении многих веков люди оказывали  активное преобразующее воздействие на природу. В условиях современной научно-технической революции его масштабы существенно изменились, хозяйственная деятельность человека превратилась в фактор глобального характера, сопоставимый с действием сил самой природы. В результате стали очевидными критические пределы влияния на природу сразу во многих отношениях: обнаружилась конечность запасов традиционных источников сырья и энергии, возросло загрязнение окружающей среды, нарушились естественные механизмы саморегуляции в биосфере, что привело к резкому и негативному изменению условий существования самого человека.

Обострение указанных  проблем поставило общество перед  необходимостью организации рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, специального регулирования хозяйственной деятельности, направленных на гармонизацию экологических и экономических интересов. Это вызвало к жизни новую форму взаимодействия общества и природы -охрану окружающей природной среды, обусловило появление экологической функции государства и права.

II. Основная часть.

1.Экологические  системы как объект правового  регулирования.

Объектом экологического права в самом широком смысле является природа (окружающая природная среда) как совокупность естественных условий существования человечества на нашей планете. Природа - интегрированный объект использования и охраны со стороны общества, представляющий собой комплекс разнообразных и взаимосвязанных элементов (земля, леса, воды, недра, животный мир и др.), правовая охрана которых может осуществляться лишь с учетом их качественного своеобразия, то есть в зависимости от их естественных свойств и особенностей использования обществом. Некоторые природные ресурсы вообще находятся вне сферы правового воздействия. Так, использование солнечной энергии или климатических ресурсов не поддается в достаточной степени контролю и регулированию со стороны человека. С другой стороны, за пределами правового регулирования оказываются такие компоненты природы, охрана которых не вызывается потребностями общества на данном этапе развития (тепло недр и др.). Исходя из этого возникает необходимость выяснения понятия природного объекта и определения его признаков.

Природный объект, использование  и охрана которого регулируется экологическим правом , должен обладать следующими признаками, характеризующими его возникновение и существование.

1. Естественным  происхождением. Это означает, что такой объект должен быть создан силами самой природы без затрат человеческого труда. Вместе с тем не исключается участие человека в его создании с целью восстановления, воспроизводства, улучшения отдельных свойств такого элемента природной среды, если он затем вливается в систему естественных экологических связей и обеспечивает качество окружающей природной среды (например, животные, выращенные человеком и выпущенные на свободу, разведение лесов, рекультивация земель). Не относятся к объектам природы социальные ценности, товарно-материальные объекты.

Однако естественное происхождение  еще не предопределяет принадлежности элементов материального мира к природным объектам. Важное значение имеет второй признак.

2. Экологическая  взаимосвязь объекта с природной  средой. Это означает, что объект должен находиться в составе природной среды, взаимодействуя с ее другими компонентами. За рамками правовой охраны природы остаются те ее части, которые вырваны человеком из естественных природных связей: срубленные деревья, отловленные животные, извлеченные из недр полезные ископаемые, вода в водопроводе или резервуаре и др.

Потеряв свою связь с  природой, они переходят в разряд товарно-материальных ценностей, правовой режим которых регулируется не экологическим, а другими отраслями права (гражданским, административным и т. д.). Сюда относятся и такие элементы окружающей человека среды, которые потеряли связь с природой и стали спутниками человека или предназначены для удовлетворения его экономических и других потребностей - домашние или бродячие животные, сельскохозяйственные скот, посевы и др.

3. Социально-экологическая  ценность объекта, которая проявляется в его способности выполнять полезные экологические, экономические, культурно-оздоровительные и другие функции, то есть удовлетворять материальные, биологические, познавательные и другие интересы человека, участвовать в поддержании экологического баланса в природе и др.

Те явления, элементы и  стихийные силы природы, которые  противостоят интересам человека и  требуют обеспечения благоприятного качества окружающей природной среды (эрозия почв, опустынивание земель, наводнения, животные, численность которых стала представлять угрозу для природной среды и др.) не входят в понятие охраняемой природы, а наоборот, становятся объектами борьбы со стороны человека как вредные для окружающей среды.

К числу объектов, имеющих отмеченные выше признаки, относятся в соответствии с законодательством (ст. 4 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»):

- экосистемы (закрытые  единые совокупности элементов  природы на общей территории, способные длительно устойчиво  существовать при замкнутом кругообороте веществ);

- природные ресурсы  (части природы, которые используются  для удовлетворения экономических, материальных потребностей общества - земли, леса, воды, животный мир и др.);

- природные комплексы  (системы взаимосвязанных природных  элементов, которые охраняются как единое целое - заповедники, заказники, национальные парки, ландшафты и др.);

• озоновый слой Земли, микроорганизмы, генетический фонд.

К охраняемым природным  объектам относится также окружающая человека среда - часть природной среды, преобразованная в результате деятельности человека (города и другие населенные пункты, промышленные, сельскохозяйственные зоны и др.). Окружающая среда здесь понимается в узком значении как среда обитания человека, где осуществляется его жизнедеятельность, в отличие от окружающей среды в широком смысле, которая охватывает как природу, так и среду обитания человека. 

 2.Источники и содержание экологического права .

           Источники экологического права это - нормативно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы.

Новейшее российское законодательство в этом плане опережает законодательство других государств и международные документы, в которых понятие "экологическая безопасность" используется чрезвычайно редко (предметом регулирования последних, как правило, являются охрана окружающей среды, использование природных ресурсов, защита экологических прав человека и пр.). 
     Такое состояние российского экологического законодательства иногда квалифицируется как неоправданное забегая вперед по сравнению с законодательством других стран, своего рода увлечение правовой риторикой, манипулирование понятийно-терминологическим аппаратом. Более того, ряд исследователей расценивает как некорректное само понятие "экологическая безопасность", прибегая примерно к следующей аргументации: отношения по обеспечению соблюдения экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, как деятельности по обеспечению их экологической безопасности, регулируются в рамках отношений по природопользованию и охране окружающей среды, и, соответственно, отсутствуют серьезные мотивы для выделения отношений по обеспечению экологической безопасности в отдельную группу общественных отношений, регулируемых экологическим правом, наряду с отношениями по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.

Источники экологического права могут быть классифицированы по следующим основаниям:

1. По юридической силе - на законы и подзаконные акты.
• Законы - нормативно-правовые акты, принимаемые представительными органами государственной власти.
• Подзаконные акты - все иные нормативные правовые акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами и ведомствами, органами местного самоуправления.
2. По предмету регулирования - на общие и специальные.
• Общие - регулируют как экологические, так и иные общественные отношения (Конституция РФ).
• Специальные - это акты, целиком, посвященные вопросам охраны окружающей среды или ее элементов (например, Закон "Об охране окружающей природной среды", Водный кодекс РФ, Федеральный закон "О животном мире" и др.).
3. По характеру правового регулирования - на материальные и процессуальные.
• Материальные эколого-правовые нормы устанавливают права и обязанности, а также ответственность участников соответствующих отношений (Федеральные законы "Об экологической экспертизе", "Об особо охраняемых природных территориях" и др.).
• Источники экологического права процессуального характера регулируют процессуальные отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Они касаются, к примеру, предоставления земель в пользование, процедуры разработки нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую среду, проведения государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, защиты экологических права и интересов и т.д. (Гражданский процессуальный кодекс РСФСР; Уголовно-процессуальный кодекс РФ; Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. и др.).

4. По своему характеру - на кодифицирующие и не являющиеся таковыми. К кодифицирующим актам можно отнести Закон "Об окружающей природной среде", Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Федеральный закон "О недрах" и др.

Их отличительной особенностью является систематизация эколого-правовых норм на базе основополагающих правовых принципов путем их уточнения, ликвидации внутренних противоречий и совершенствования, развития в процессе нормотворчества.

Систему источников экологического права образуют:

• Конституция Российской Федерации;
• Федеративные договоры;

• Международные договоры РФ, общепризнанные принципы международного права;

• Законы (конституционные и федеральные);

• Указы и распоряжения Президента РФ;
• Постановления и распоряжения Правительства РФ;

• Конституции, уставы, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

• Нормативные правовые акты министерств и ведомств;

• Нормативные правовые акты органов местного самоуправления;
• Локальные нормативные правовые акты;
• Правовой обычай.

При анализе  Конституции РФ как источника  экологического права можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения охраны окружающей среды, рационального природопользования и экологической безопасности, и непосредственно экологические.     В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма имеет непосредственное отношение к экологическому праву, прежде всего в части обеспечения, соблюдения и защиты, экологических прав каждого. "Достойная жизнь человека", которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические аспекты.     Конституция устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Это положение может оцениваться как конституционное закрепление экологической функции государства и субъектов – природопользователей. Оно содержит их обязанность обеспечить охрану окружающей среды и отдельных природных ресурсов.     Объявляя человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2), Конституция устанавливает, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Одновременно с признанием субъективных экологических прав Конституция возлагает на каждого обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). 
     С учетом федеративного устройства России Конституция определяет, какие вопросы в сфере охраны окружающей среды должны быть решены исключительно на федеральном уровне и

совместно Федерацией и  ее субъектами. В частности, в исключительном ведении Российской Федерации находятся: установление основ федеральной  политики и федеральные программы  в области экологического развития; ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; производство ядовитых веществ  и порядок их использования (ст. 71). В основном вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения  экологической безопасности, в том  числе развитие земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах и охране окружающей среды, находятся в совместном ведении  РФ и ее субъектов (ст. 72).

Федеративные  договоры.

Источниками экологического права России являются следующие  федеративные договоры:

• Разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;
• Разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;
• Разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Договоры были подписаны 31 марта 1992 г. Они определяют предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения РФ и субъектов  Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды. Важным является положение договоров о том, что  законопроекты РФ по предметам совместного  ведения, направляются субъектам РФ. При принятии федерального закона в  Государственной думе РФ учитываются  позиции субъектов Федерации.     

Международные договоры РФ, общепризнанные принципы международного права.

Конституция устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы  международного права и международные  договоры РФ (а значит, и в сфере  природопользования и охраны окружающей среды) являются составной частью ее правовой системы.     Одновременно закрепляется примат норм международного права над национальными. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).

Законы (конституционные  и федеральные).

Закон является средством  закрепления государственной экологической  политики и принимается органом  представительной ветви государственной  власти по поводу определения политики государства в сфере взаимодействия общества и природы. 
     Головным законом экологического права России как отрасли является принятый 10 января 2002 г. Закон "Об охране окружающей природной среды", который пришел на смену утратившему силу Закону "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. Это означает, что в вопросах охраны окружающей среды нормы других законов не должны противоречить данному законодательному акту. 
     Закон определил правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. 
     Дальнейшее развитие в Законе 2002 г. получили такие новеллы российского экологического законодательства, как определение эколого-правового статуса граждан через регулирование их экологических прав и обязанностей, создание экономического механизма охраны окружающей среды, регулирование государственной экологической экспертизы, ответственности за экологические правонарушения и возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями. 
     Для устранения имевших место противоречий между Законом 1991 г. и иными специальными законодательными актами, новый Закон 2002 г. прибегает в ряде своих разделов к отсылочным нормам (например в разделе об экологической экспертизе).

В систему экологического законодательства входит ряд других законов, включая:

• Закон РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" от 14 июля 1982 г.;
• Земельный кодекс РФ от 30 октября 2001 г.;
• Федеральный закон "О недрах" от 8 февраля 1995 г.;
• Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г.;
• Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" от 23 февраля 1995 г.;
• Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г.;
• Федеральный закон " О животном мире" от 24 апреля 1995 г.;
• Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г.;
• Федеральный закон "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г.;

Наряду с названными законами важную роль в охране окружающей среды играют законы, являющиеся источниками  других отраслей российского законодательства:

• Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" от 21 ноября 1995 г.;
• Закон РФ "О защите прав потребителей" ( Федерального закона от 9 января 1996 г.);
• Закон РФ "О стандартизации" от 10 июня 1993 г.;
• Закон РФ "О сертификации продукции и услуг" от 10 июня 1993 г.;
• Закон РФ "О градостроительстве в Российской Федерации" от 14 июля 1992 г.;
• Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994 г.;
• Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 13 июля 2001 г. и др.

Указы и распоряжения Президента РФ.

Нормотворческая компетенция  Президента России предусмотрена ст.90 Конституции РФ, согласно которой  Президент РФ принимает акты в  форме указов и распоряжений. Указы  и распоряжения главы государства  обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные  акты они не должны противоречить  Конституции РФ и федеральным  законам.

К числу Указов и распоряжений Президента, регулирующих экологические правоотношения, относятся:

• Указ от 4 февраля 1994 г. "О государственной стратегии РФ по охране окружающей природной среды и обеспечению устойчивого развития";
• Указ от 1 апреля 1996 г. "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию";
• Указ от 2 октября 1992 г. "Об особо охраняемых территориях Российской Федерации";
• Распоряжение от 26 июня 1995г. "Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью" и др.

Постановления и распоряжения Правительства РФ.

В соответствии со ст. 115 Конституции  РФ Правительство издает постановления  и распоряжения на основании и  во исполнение Конституции РФ, федеральных  законов, нормативных указов Президента РФ. Это означает, что Правительство  может создать норму права  лишь в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Постановления  и распоряжения Правительства в  случае их противоречия Конституции, федеральным  законам и указам Президента могут  быть отменены Президентом РФ (ст. 115).

 
     Конституции, законы, иные нормативные  правовые акты

субъектов РФ.    

Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, природопользование и охрану окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей региона. 
     В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. 
     Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах. В республиках-субъектах РФ - это конституции. Законодательные акты принимаются в форме уставов (например, Устав города Москвы), кодексов (Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), законов, уложений. Органы исполнительной власти принимают указы, постановления, распоряжения. 
     В рамках достаточно широко распространенной практики заключения соглашений о взаимной передаче своих полномочий (ст. 78 Конституции РФ) между Российской Федерацией и ее субъектами имеются многочисленные примеры договоров в сфере природопользования и охраны окружающей среды (между Правительством РФ и правительствами Башкортостана, Свердловской области и др.).

 
     Нормативные правовые акты министерств  и ведомств.

В пределах своей компетенции  министерства и ведомства вправе принимать обязательные для исполнения акты. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области  природопользования и охраны окружающей природной среды наделены неведомственной  компетенцией, являются обязательными  для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных учреждений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в  пределах соответствующей области. Примером нормативного правового акта специально уполномоченных государственных  органов в области природопользования и охраны окружающей среды может  служить Положение об оценке воздействия  на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное приказом Минприроды России от 18 июля 1994 г.

 
     Нормативные правовые акты органов  стеного самоуправления.  Согласно ст. 7 Закона "Об охране окружающей среды" 2002 г. полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в соответствии с федеральными законами. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"⁴ к ведению местного самоуправления отнес принятие и изменение уставов муниципальных образований, обеспечение санитарного благополучия населения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озеленение территории, организацию утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды.

     Локальные нормативные  правовые акты.

Локальными называются нормативные акты, которые принимаются  на предприятиях и становятся источниками  экологического права при условии, что они санкционированы государством. Локальные акты подразделяются на акты общего и специального характера. 
     Локальные акты общего характера - уставы предприятий, коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка. В уставах, например, содержатся нормы относительно правового режима имущества и земли, организации управления, включая сферу природопользования и охраны окружающей среды.     

Специальные локальные  акты - планы организационно-технических мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, должностные инструкции и др. Действие эколого-правовых норм, содержащихся в локальных нормативных актах, ограничено рамками предприятия.     

 Правовой обычай. Обычай имеет большое практическое значение в регулировании использования природных ресурсов в контексте традиционного природопользования. Так, Конституция РФ (ст.72) выделяет защиту исконной среды обитания малочисленных этнических общностей как самостоятельный предмет ведения. Регулирование отношений по использованию природных ресурсов с учетом традиционного природопользования предусматривается Водным кодексом РФ (ст. 66), Лесным кодексом РФ (ст. 124), Федеральным законом "О животном мире" (ст.ст. 9, 48, 49).     Таким образом, обычай как источник права применяется на практике.

3.Ответственность за экологические правонарушения.

Противоправное деяние, нарушающее природоохранное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде, здоровью человека, называется  экологическим правонарушением.  Признаки такого правонарушения - действие или бездействие лица, противоречащее экологическому законодательству.                  

                                                               
За экологические правонарушения должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную, уголовную, гражданско-правовую, материальную, а предприятия, учреждения, организации - административную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. 
Дисциплинарную ответственность несут должностные лица, иные виновные работники предприятий, учреждений, организаций в соответствии с положениями, уставами, правилами внутреннего распорядка и другими нормативными актами (с учетом их трудовой функции или должностного положения).