Эколого-правовой режим использования и охраны недр. 3

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по дисциплине "Экологическое право"

Вариант 7 ( Н,О)

Тема: «Эколого-правовой режим использования и охраны недр».

Екатеринбург

2012

Содержание

Введение 3

I. Эколого-правовой режим использования и охраны недр 4

§1.Общие положения о нарушениях режима использования и охраны недр 4

II. Рациональное использование и охрана недр 6

§2.Пользование недрами 6

§2. Уголовная ответственность за нарушение правил охраны и использования недр 11

Заключение 16

Используемая литература: 17

Введение

Недра и залегающие в них  полезные ископаемые являются важной составляющей экономической безопасности России. В условиях динамично развивающегося промышленного производства одним из основных бюджетообразующих факторов считается деятельность различных предприятий по извлечению из недр полезных ископаемых, их переработка и использование. Вместе с тем содержимое недр является потребляемым, поэтому на первый план выходит проблема надлежащего правового регулирования деятельности заинтересованных лиц и государства по использованию и охране недр.

Факты привлечения к уголовной ответственности в России по ст. 255 УК РФ немногочисленны: в 1997 г. их было 3, в 1998 г. - 1, в 1999 г. уголовные дела по этой статье вообще не возбуждались¹; в 2003 г. было зарегистрировано 2; в 2004 г. - 12; в 2005 г. - 15; в 2006 г. - 10; в 2007 г. - 8 фактов².

Поэтому очевидна актуальность данного вопроса на современном  этапе развития российского законодательства в сфере охраны и использования  недр.

В  настоящей работе будут  рассмотрены некоторые вопросы, касающиеся  эколого-правового режима использования и охраны недр в Российской Федерации.

1. Эколого-правовой режим использования и охраны недр

§1.Общие положения о нарушениях режима использования и охраны недр

Приоритетными направлениями  государственной политики в области  сохранения природных систем является поддержание их целостности и  жизнеобеспечивающих функций для  сохранения и воспроизводства, а  также для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и  демографической ситуации, обеспечения  безопасности страны (экономической, экологической  и нравственной).

Основная цель природоохранного законодательства России - создание эффективной  правовой модели регулирования общественных отношений, складывающихся в области  охраны окружающей среды, адекватно  отражающей соотношение экологических  и экономических интересов общества, экологические приоритеты государства. При этом совершенствование экологического законодательства должно быть увязано  с проводимыми в стране экономическими, социальными и иными реформами. Законодательные акты, образующие целостную  систему природоохранного законодательства, не только должны быть привязаны к  решению текущих, часто взаимоисключающих  друг друга задач в области  охраны окружающей среды, но и призваны способствовать достижению долгосрочных целей, основанных на соблюдении экологических  приоритетов государства.

Государственное управление в области природопользования и  охраны окружающей среды - составная  часть государственного управления в целом, роль которого в данной сфере  определяется значением государственных  органов в механизме охраны окружающей среды. Именно органы государственной  власти обладают специальными правовыми  и административными средствами для обеспечения реализации требований экологического законодательства.

В настоящее время природоохранное  законодательство состоит из более 400 федеральных законов и 4000 подзаконных  актов, а также принимаемых в  соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации¹. Основные направления в области охраны окружающей среды устанавливает Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Кроме того, правовое регулирование вопросов экологического нормирования осуществляется Федеральными законами «Об охране атмосферного воздуха», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об отходах производства и потребления» и др.

В настоящее время задачи по формированию гражданского общества и правового государства не только закреплены в Конституции РФ, но также должны учитываться при подготовке, рассмотрении и принятии нормативно-правовых актов регионального законодательства. Анализ действующего законодательства показывает, что основные принципиальные положения предпринятого конституционного курса развития нашей страны все более активно внедряются в нормативную правовую базу регионов России².

Например, Самарской губернской Думой приняты областные законы, в которых отражаются экологические  вопросы, среди них законы Самарской  области «Об охране окружающей среды и природопользовании в Самарской области», «О порядке пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Самарской области».

2. Рациональное использование и охрана недр

§2.Пользование недрами

Отношения по недропользованию тесно связаны с земельными отношениями, которые в этом случае составляют особую группу отношений, имеющую свою специфику регулирования.

Недра наряду с землей, водами и лесной растительностью являются самостоятельным объектом окружающей природной среды, хотя и находятся  во взаимной зависимости с ними в  общей системе природопользования. В то же время недра представляют собой часть земной коры, расположенной  главным образом ниже почвенного слоя, и поэтому не входят в понятие  земли как земной поверхности. В  этой связи следует отличать недра  от полезных ископаемых, которые могут  не только выходить на поверхность  и сливаться с понятием земли (песок, глина, гравий и т.п.), но и  иметь в этом смысле очень широкое  территориальное распространение. Именно этот признак в совокупности с народнохозяйственной значимостью  положен в основу классификации  полезных ископаемых (см. Инструкцию по оформлению горных отводов для разработки полезных ископаемых, утвержденную Приказом МПР от 7 февраля 1998 г. N 56). Все полезные ископаемые подразделяются на два вида: общераспространенные (песок, глина, камень, гравий, гипс, известь и др.) и необщераспространенные (рудные и нерудные; твердые, жидкие, газообразные). Такое разграничение полезных ископаемых является юридическим основанием для существенных различий в правовом режиме участков недр (в порядке предоставления участков, в праве пользования ими, в порядке регулирования иных отношений по недропользованию).

Разработка общераспространенных полезных ископаемых может быть промышленной и непромышленной (например, для  внутрихозяйственных нужд субъектов, на территории которых они залегают).

Добыча необщераспространенных полезных ископаемых может быть только промышленной. Она называется горным промыслом и может производиться как государственными, так и кооперативными или частными предприятиями. Недра в Российской Федерации являются государственной собственностью. Поэтому они могут предоставляться только на праве пользования, в том числе аренды. Это не означает, что земельные участки, в пределах которых залегают полезные ископаемые, не могут находиться в частной собственности. Однако сами недра, включая полезные ископаемые, выходящие на поверхность земли, являются объектами государственной собственности во всех случаях.

Субъектами права пользования  участками в горнодобывающей  промышленности являются отдельные  предприятия или граждане, а объектами - участки, предоставленные для горных разработок, т.е. для производства раскопок и извлечения полезных ископаемых, их складирования и хранения, для  возведения необходимых для этого  построек и сооружений, а также  для других нужд, связанных с обслуживанием  горного дела.

Управление государственным  фондом недр осуществляется Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также  органами местного самоуправления в  той мере, в какой эти полномочия могут быть им переданы субъектами РФ. Распоряжение им относится к  совместной компетенции Правительства  РФ и субъектов Российской Федерации.

Специальными органами управления государственным фондом недр являются Министерство природных ресурсов РФ, а также Государственный комитет  РФ по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному  надзору (Госгортехнадзор РФ).

В соответствии со ст. 6 Закона «О недрах»¹ недра предоставляются для: геологического изучения; добычи полезных ископаемых; строительства и эксплуатации подземных сооружений; образования особо охраняемых геологических объектов (заповедников, заказников, научных полигонов и др.); сбора минералогических и других коллекционных материалов.

Недра предоставляются в  бессрочное или срочное пользование. В срочное пользование на период 5, 20 и 25 лет недра предоставляются  соответственно для геологического изучения, для добычи полезных ископаемых и в случаях совмещения указанных  видов недропользования. В бессрочное пользование недра предоставляются для строительства подземных сооружений, образования особо охраняемых объектов и иных целей. Недра предоставляются в пользование специальным разрешением в виде лицензии. Лицензия - документ, удостоверяющий право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью и в течение установленного срока. Допускается выдача лицензий на несколько видов недропользования одновременно.

Изложенный выше порядок  недропользования относится к разработке необщераспространенных полезных ископаемых.

Что касается общераспространенных полезных ископаемых, то в соответствии со ст. 18 Закона «О недрах» порядок предоставления недр для разработки месторождений этого вида полезных ископаемых и порядок пользования ими устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации. При отсутствии таковых этот порядок принимается аналогичным изложенному выше.

Собственники земельных  участков и землепользователи, как  юридические, так и физические лица, имеют право по своему усмотрению и без получения специального разрешения осуществлять в границах своих земель без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых для внутрихозяйственных  целей и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 метров, если органами государственной власти субъектов РФ не установлен иной порядок.

Порядок предоставления земельных  участков для недропользования и порядок использования этих участков регулируются как нормами земельного законодательства (ст. ст. 30 - 32 ЗК РФ¹), так и нормами горного законодательства (ст. 11 Закона о недрах, Инструкция о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений, утвержденная Постановлением Федерального горного и промышленного надзора РФ от 11 сентября 1996 г., и др.). Правовым основанием для возбуждения ходатайства о предоставлении земельного участка для недропользования является горный отвод. Под горным отводом понимается участок недр, предоставленный для разработки полезных ископаемых либо иного вида недропользования. Границами горного отвода считаются проекции на земную поверхность контуров залегания полезных ископаемых. Один и тот же горный отвод может быть предоставлен одновременно нескольким предприятиям, участникам разработки одного и того же месторождения. В этом случае соответствующий земельный участок предоставляется в долях (по признаку мощности предприятий, объема добычи продукции и т.п.) либо в совместное их пользование.

Органами, имеющими право  предоставлять горные отводы, являются:

- органы округов Госгортехнадзора  РФ - для разработки необщераспространенных полезных ископаемых;

- органы исполнительной  власти районов (городов) - для  промышленной разработки месторождений  общераспространенных полезных  ископаемых.

Правовое оформление предоставления горного отвода осуществляется путем  выдачи горноотводного акта и копии  топографического плана с нанесением границ горного отвода и учинением  специальной надписи по установленному образцу.

Таким образом, возможность  земельного отвода прямо связана  с наличием у заявителя горного  отвода, т.е. первый возможен только при  условии наличия второго.

Утрата права недропользования (независимо от причин) в пределах горного отвода автоматически влечет за собой и утрату права на земельный участок, предоставленный для этих целей.

Одним из обязательных условий  предоставления земельных участков для недропользования является проект рекультивации земель, нарушаемых в процессе пользования недрами. Такой проект является обязательным документом в составе материалов по предоставлению земельного участка.

Условия пользования земельными участками, предоставляемыми для горных разработок, а также права и  обязанности землепользователей в  общем виде установлены земельным  законодательством (ст. ст. 40 - 42 ЗК РФ), горным законодательством (ст. 22 Закона о недрах) и конкретизируются в решениях о предоставлении земельных участков. В частности, они имеют право вести застройку в соответствии с целевым назначением участка и использовать лес, водные объекты для своих внутрихозяйственных нужд, если в решении о предоставлении не указано иное. Они обязаны по окончании работ приводить занимаемые земли в состояние, пригодное для использования их по прежнему целевому назначению.

В случае нарушения почвенного покрова в процессе недропользования соответствующие субъекты обязаны снимать и хранить верхний плодородный слой этих участков, а затем производить землевание, т.е. наносить эту землю на непригодные участки для вовлечения их в сельскохозяйственное производство. Кроме того, они обязаны своевременно осуществлять рекультивацию нарушенных земель и передавать их в установленные сроки тем землепользователям, у которых они изымались. Условия и сроки восстановления этих земель и порядок передачи их прежним владельцам определяются органами, предоставившими земельные участки.

§2. Уголовная ответственность за нарушение правил охраны и использования  недр

Предмет преступления - недра, т.е. часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Нарушения правил охраны и  использования недр могут выражаться: в использовании выделенного  участка в иных целях, чем указано  в лицензии; в несоблюдении условий  застройки площадей залегания полезных ископаемых (без соответствующего разрешения федерального органа при отсутствии условий обеспечения возможности  извлечения полезных ископаемых и т.д.); в внепроектной отработке месторождений, самовольном пользовании недрами; в необеспечении сохранности особо охраняемых территорий и объектов окружающей природной среды; в уничтожении или повреждении скважин, пройденных с целью наблюдения за режимом подземных вод, и т.д.

Для признания ущерба значительным в каждом конкретном случае берутся во внимание ценность используемого участка недр, вида природного ресурса, значимость и стоимость уничтоженного или поврежденного элемента окружающей природной среды, возможность дальнейшего использования недр и т.д. Иначе говоря, учитывается как экологический, так и экономический вред.

Между нарушением правил и  наступившим вредом должна существовать причинная зависимость.

Преступление считается  оконченным с момента наступления указанных в законе последствий.

Субъективная сторона характеризуется умышленной или неосторожной формой вины.

Субъект преступления - лицо, осуществлявшее проектирование, размещение, строительство, ввод в эксплуатацию и эксплуатацию горнодобывающих предприятий или подземных сооружений.

непосредственным объектом преступления, предусмотренного ст. 255 УК РФ, нужно считать «правила охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также правила, регулирующие застройку площадей залегания полезных ископаемых». В ст. 255 УК РФ не сформулированы конкретные правила охраны и использования недр, нарушение которых влечет уголовное наказание. Большое число источников, содержащих правила охраны и использования недр, порождает трудности их поиска при применении ст. 255 УК РФ, что, в свою очередь, приводит к проблемам квалификации совершенного преступления.

Анализ мнений по вопросу  о содержании предмета данного преступления позволяет выделить две точки  зрения. Отдельные авторы считают, что  это недра или их содержимое, другие - правила охраны и использования недр как часть общих правил охраны окружающей среды¹.

В соответствии с общими положениями к уголовной ответственности  за совершение преступления по ст. 255 УК РФ может быть привлечено лицо, достигшее 16-летнего возраста. Такой точки зрения придерживаются все ученые. Вместе с тем по первому субъекту первого состава преступлений единой точки зрения не существует. Субъект первого состава преступлений называют специальным: им может быть должностное лицо, осуществляющее проектирование, размещение, строительство, ввод в эксплуатацию горнодобывающих предприятий или подземных сооружений; лицо, ответственное за проектирование, размещение, застройку, эксплуатацию объектов¹; лицо, занимающееся предпринимательской деятельностью, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, представители юридических лиц. Приведенные соображения не должны создавать коллизии законодательных актов применительно к вопросу о субъекте преступления по ст. 255 УК РФ. В связи с этим необходимо учитывать разъяснения Пленума Верховного Суда РФ по данному вопросу. Таким образом, проблемы, возникающие при определении объективной и субъективной стороны данного преступления, свидетельствуют о том, что современная конструкция нормы ст. 255 УК РФ¹ требует корректировки.

При расследовании экологических  преступлений на практике вызывают трудности  вопросы, связанные с разграничением преступлений и административных правонарушений, так как нормы экологического характера сходны с нормами административного  законодательства, поэтому большое  значение приобретают разработка научно обоснованных критериев разграничения  преступных и непреступных видов  правонарушений в сфере недропользования; совершенствование законодательства РФ, связанного с недропользованием, тем самым устранение юридических коллизий; четкое толкование нормативных положений, в отношении которых возникают споры о разграничении правонарушений; конкретизация составов правонарушений в данной сфере; ужесточение санкции за уголовные преступления; усиление контрольно-надзорной функции органов в области недропользования. Реализация данных предложений может решить проблему разграничения правонарушений и преступлений в сфере недропользования.

Третьей проблемой являются особенности выявления фактов нарушения правил охраны и использования недр, реализация полномочий органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере недропользования. Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации и ст. 1.1 Закона РФ от 24 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» (в ред. от 30 декабря 2008 г.) существуют три уровня органов власти, осуществляющих контроль и надзор за недропользованием: федеральные органы (в том числе территориальные, созданные в округах), в субъектах РФ и органы в муниципальных образованиях.

Проблемы реализации полномочий в сфере контроля и надзора  данными органами состоят в механизме  организации их деятельности, отличающемся несовершенством организационно-штатной  структуры, недостаточным финансированием, отсутствием соответствующих положений  и нормативно-правовых актов, конфликтными ситуациями между государством и  физическими или юридическими лицами.

К сожалению, большинство  сотрудников контролирующих и надзорных  органов в сфере недропользования не знают дальнейших действий и результатов деятельности органов, которым были переданы соответствующие акты проверок, сведения о нарушениях. Вместе с тем на вопрос: «Почему не возбуждаются дела по ст. 255 УК РФ, а возбужденные не имеют перспективы (т.е. не доходят до суда)?» - респонденты ответили следующим образом: 33% сослались на несовершенство законодательства; 17% - на несовершенство организационной структуры контролирующих органов; 50% - на сложности проведения предварительного расследования в соответствии с УПК РФ, вследствие чего собранные доказательства становятся недопустимыми и уголовные дела прекращаются.

Анализируя практику органов, осуществляющих предварительное расследование  по данной категории дел, можно утверждать, что большинство расследуемых ими  преступлений, связанных с нарушением правил охраны и использования недр, выявляются в условиях противодействия, оказываемого этим органам различными субъектами.

Все вышеизложенное свидетельствует  о том, что на современном этапе  необходимо изменить конструкцию ст. 255 УК РФ; разработать и законодательно закрепить единые требования и правила по рациональному использованию, а также охране недр, ориентированные на создание условий для организации рационального природопользования, предотвращения возникновения горнотехнических, эксплуатационных, инженерных, экологических проблем освоения недр; разработать и утвердить методику подсчета размера ущерба (вреда), нанесенного государству при нарушении законодательства о недрах; наладить эффективное взаимодействие органов, осуществляющих контроль за охраной и использованием недр, с правоохранительными органами; разработать методические рекомендации для следователей, расследующих экологические преступления.

Заключение

В работе были рассмотрены  некоторые вопросы, касающиеся  эколого-правового  режима использования и охраны недр в Российской Федерации. Исходя из этого можно сделать выводы.

Проблема охраны и использования  недр с каждым годом становится все  более актуальной, так как увеличивается  количество правонарушений в сфере  недропользования, охраны окружающей среды.

Исходя из всего вышеизложенного это можно объяснить не отсутствием подобных деяний на практике, а следующими причинами: высокой латентностью; сложностью законодательных конструкций в данной сфере; значительным количеством нормативно-правовых актов различной юридической силы, регламентирующих правила охраны и пользования недроресурсами; особенностями разграничения преступлений и правонарушений в области недропользования; проблемами реализации полномочий органов, осуществляющих контроль и надзор за недропользованием, по выявлению данных преступлений; противодействием раскрытию преступлений, связанным с нарушением законодательства об охране и использовании недр, и др.

Используемая  литература:

Нормативные правовые акты:

1. «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 07.12.2011)// «Собрание законодательства РФ», 17.06.1996, N 25, ст. 2954
2. Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ(ред. от 12.12.2011)// «Российская газета», N 211-212, 30.10.2001
3. О недрах. Федеральный закон// Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.

Литература:

1. Власть: криминологические и правовые проблемы / Под ред. А.И. Долговой, С.В. Ванюшкина, Н.Н. Даниленко. М., 2007. 342 с.
2. Каримов Д.А., Малюхин Д.М. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды // Административное и муниципальное право. 2010. N 9.
3. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. Постатейный. 7-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. В.М. Лебедев. М., 2007. 780 с.
4. Муртазалиев А.М. Конституционные принципы правового государства как основа для развития экологического права и практики в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. 2009. N 4.
5. Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии РФ. Документы. Доклады и обзоры. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации» 2007 г. // www.mnr.gov.ru
6. Постатейный комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. Н.А. Громова. М., 2007. 271 с.

¹Власть: криминологические и правовые проблемы / Под ред. А.И. Долговой, С.В. Ванюшкина, Н.Н. Даниленко. М., 2007. С. 242.

²Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии РФ. Документы. Доклады и обзоры. Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации" 2007 г. // www.mnr.gov.ru/

¹Каримов Д.А., Малюхин Д.М. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды // Административное и муниципальное право. 2010. N 9.

²Муртазалиев А.М. Конституционные принципы правового государства как основа для развития экологического права и практики в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. 2009. N 4.

¹ О недрах. Федеральный закон// Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.

¹«Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ(ред. от 12.12.2011)// «Российская газета», N 211-212, 30.10.2001

¹Постатейный комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. Н.А. Громова. М., 2007. С. 93.

²Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. Постатейный. 7-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. В.М. Лебедев. М., 2007. С. 735.

¹"Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 07.12.2011)// "Собрание законодательства РФ", 17.06.1996, N 25, ст. 2954