Экономика общественного сектора. 5

1. Механизм голосования избирателей, принцип принятия решения большинством, парадокс голосования.

1.1. Механизм голосования избирателей и принцип принятия решения большинством.

 Рядовой потребитель  общественных благ выражает и  защищает свои интересы в качестве  избирателя. В демократическом государстве  позиция избирателей, вообще говоря, является решающей, подобно тому  как рыночная система в принципе  обеспечивает приоритет запросам  потребителей. Если же политическая  демократия отсутствует, общественный  сектор оказывается, по сути, вне  сферы производственного воздействия  большинства потребителей его  услуг.

 Избиратель обнаруживает  свои предпочтения с помощью  механизма голосования. Находящиеся  в распоряжении избирателя ресурсы  - это не только его собственное  право голоса, но также возможности,  связанные с участием в различных  организациях, проведении и финансировании  политических кампаний. В свою  очередь, эти возможности обусловлены  распределением доходов, свободного  времени, и других ресурсов, а  их использование - степенью заинтересованности  индивида в принятии того или  иного решения. Если бы все  избиратели были одинаково заинтересованы  в исходе каждого голосования  и при этом заранее имели  бы сформировавшиеся позиции  по каждому вопросу, проведение  кампаний вряд ли имело бы  смысл. Для общественного выбора  характерны способность и стремление  одних потребителей существенно влиять на решения других [1].

 Голосование - достаточно  универсальная модель коллективного  принятия решений. Факторы, влияющие  на исход голосования: 

1 - разброс мнений среди его участников;

2 - весомость каждого голоса;

3 - порядок их подачи;

4 - процедура, с помощью которой на основе разнообразных индивидуальных предпочтений определяется точка зрения, получающая признание в качестве позиции всего общества.

Смысл процедуры:

1 - адекватно выявить имеющиеся предпочтения;

2 - по мере возможности их согласовать.

Применительно к частным  благам аналогичные задачи решаются с помощью механизма спроса - предложения. Механизм голосования - это, помимо прочего, применяемый на практике инструмент определения совокупного спроса на общественные блага.

 Решения, как правило,  принимаются большинством голосов.  В соответствии с процедурой  может быть достаточно относительного  большинства или требоваться  абсолютное; иногда необходимо квалифицированное  большинство; иногда требуется  общее согласие (отсутствие голосов  против) и т.д. Обычно при голосовании  действует принцип: 1 человек - 1 голос,  но есть и исключения. В прошлом  избирательное право зачастую  обуславливалось имущественным  цензом, а в некоторых странах  и по сей день существует  ценз осёдлости.

 Чем большая доля  голосов необходима для принятия  решения, тем, при прочих равных  условиях, менее вероятны изменения  в общественном секторе. Развитие  ОС, как и всей экономики, инерционно. Решения, касающиеся бюджетных  вопросов, как правило, подразумевают  наличие ранее сложившихся тенденций  и имеют своей целью их корректировку.  Если не удаётся в рамках  принятой процедуры одобрить  ни один их обсуждавшихся проектов, это на деле не приводит  ни к исчезновению ОС (хотя  в некоторых случаях может  нанести ему урон), ни к резкой  смене приоритетов. Скорее закрепляется  статус-кво. Точно так же, если  не принимается ни один из  вариантов нового законодательства, обычно сохраняют силу законы, одобренные ранее [1].

 При одном и том  же распределении мнений сторонники  существующего положения вещей  имеют тем большее преимущество, чем большее единодушие требуется  для принятия решения.

Приверженность быстрым  изменениям обычно предполагает признание  приоритета активного меньшинства  перед большинством. Иногда такой  приоритет обуславливается несовпадением  фактических предпочтений большинства  с его подлинными интересами, однако подобное допущение в свою очередь  вступает в конфликт с принципом  суверенитета потребителя. Признание  позиции большинства точкой зрения всего общества в целом соответствует  утилитаристской установке и  готовности к умеренным изменениям. Принцип 1 человек - 1 голос несёт  на себе отпечаток эгалитаризма. Этот принцип имеет этическую природу, а потому не может быть ни доказан, ни опровергнут с помощью аргументов, типичных для экономической науки. Итак, не только распределение предпочтений между голосующими влияет на общественный выбор, но и процедура принятия решений. Она не является этически нейтральной, то есть может восприниматься одними как справедливая, другими - нет. Но существует связь между особенностями  процедуры и тем, какие аллокационные  и перераспределительные решения  она делает наиболее вероятными.

 Одним из важнейших  свойств механизма, с помощью  которого принимаются коллективные  решения, является его универсальность,  т.е. способность обеспечивать  результативный выбор при любом  сочетании индивидуальных предпочтений. Иногда используется неуниверсальные  процедуры, т.е. если ни одна  из альтернатив не получает  поддержки, сохраняется статус-кво.  Это происходит, т.к. статус-кво  играет роль неявно присутствующей  альтернативы, одобрение которой  требует меньше голосов, чем  принятие других. В общем случае  неуниверсальные процедуры неприемлемы.

При наличии двух альтернатив  любой критерий выбор, более жёсткий, чем правило простого большинства, не является универсальным. На практике приходится иметь дело с множеством альтернатив. В таких случаях  можно использовать критерий относительного большинства или поэтапно отсекать варианты, поддерживаемые наименьшим числом голосующих. Определение относительного большинства фактически предполагает попарное сравнение числа голосов, поданных за каждую альтернативу. Естественно  ожидать от процедуры полноты, т.е. способности обеспечить сравнение  любой возможной пары альтернатив  и признание одной из них превосходящей  другую либо равноценной.

 Проблема заключается  в нахождении универсальной процедуры,  обеспечивающей устойчивые результаты  коллективного выбора для любых  наборов альтернатив и индивидуальных  предпочтений участников. Для решения  этой проблемы необходимо ответить  на более конкретные вопросы: 

1 - Способно ли появление дополнительных вариантов, в т.ч. не получающих широкой поддержки, изменить исход выбора между двумя первоначально существовавшими альтернативами?

2 - Группы специальных интересов и погоня за рентой

3 - Имеет ли значение порядок, в котором альтернативы сравниваются?

Единогласие - голосование, при котором все голосующие подают голос за одно и то же решение.

Возможна ситуация, в которой  устойчивый коллективный выбор неосуществим - парадокс голосования.

1.2. Учет интересов меньшинства.

Меньшинство может защитить свои права путем созданий коалиций либо с многими такими же малочисленными партиями, какой является сама, либо путем присоединения к одной  большой партии, которой все же не хватало голосов для принятия нужного ей решения. У партий в  коалиции могут совпадать взгляды  хотя бы по некоторым позициям, в  остальных же случаях они делают взаимные уступки в соответствии со своими приоритетами.

1.3. Приоритет избирателя-центриста.

При любой процедуре выбора, если он на деле является коллективным (отсутствует «диктатор»), могут  найтись такие профили предпочтений, для которых не существует устойчивого, не подверженного манипулированию  исхода голосования. С этой точки зрения коллективный выбор гораздо более уязвим, чем индивидуальный, по следующим причинам: во-первых, из-за несовпадения индивидуальных позиций, а также конфликта интересов и, во-вторых, вследствие разнородности вопросов, собранных в одном «пакете», а также множества применяемых критериев. Поэтому рационально действующий политик стремится обеспечить себе поддержку возможно большего числа избирателей, которую можно найти, придерживаясь центральной части политического спектра [3].

1.4. Парадокс голосования.

Парадокс голосования - известный парадокс теории общественного выбора, впервые описан Кондорсе в 1785 г.

Состоит в том, что правило  простого большинства не в состоянии  обеспечить транзитивность бинарного  отношения общественного предпочтения среди выбираемых вариантов. В силу нетранзитивности результат может  зависеть от порядка голосования, что  даёт возможность манипуляции выбором  большинства. Обобщён теоремой «о невозможности» Эрроу в 1951 г.  На практике идея о необходимости ранжирования кандидатов реализована в голосовании по методу Шульце. Кондорсе определил правило, по которому вводится операция сравнения выбираемых альтернатив. Согласно принципу Кондорсе, для определения истинной воли большинства необходимо, чтобы каждый голосующий проранжировал всех кандидатов в порядке их предпочтения. После этого для выбранной пары кандидатов определяется, сколько голосующих предпочитает одного кандидата другому. Таким образом можно сравнить любых кандидатов [3].

Пример из работы Кондорсе: Введём для краткости обозначение:  будет означать, что голосующий предпочитает кандидата A кандидату B, а кандидата B — кандидату С.

Пусть 60 голосующих дали следующие  предпочтения:

23 человека: А > С > В

19 человек:  В > С > А

16 человек: С > В > А

2 человека: С > А > В

При сравнении A с B имеем: 23 + 2 = 25 человек за то, что А > В , и 19 + 16 = 35 человек за то, что В > А.

По принципу Кондорсе мнение большинства состоит в том, что  В лучше А. Сравнивая А и С, будем иметь: 23 человека за А > С, и 37 человек за С > А. Отсюда, по Кондорсе, заключаем, что большинство предпочитает кандидата С кандидату А. Аналогично (19 человек за В > С, 41 человек за С > В) С более предпочтителен, чем B. Таким образом, по Кондорсе воля большинства выражается в виде трех суждений: С > В; В > А; С > А, которые можно объединить в одно отношение предпочтения C > B > A и если необходимо выбрать одного из кандидатов, то, согласно принципу Кондорсе, следует предпочесть кандидата С.

В другом примере, рассмотренном  Кондорсе:

1 человек: А > В > С

1 человек: С > А > В

1 человек: В > С > А

по итогам голосования  выделяются три утверждения: В > С, С > А, А > В. Но вместе эти утверждения противоречивы. В этом и состоит парадокс (эффект) Кондорсе (или парадокс голосования). В этом случае оказывается невозможным принять какое-то согласованное решение и определить волю большинства.

2. Благотворительная деятельность.

2.1. Понятие благотворительной деятельности.

Благотворительность — оказание бескорыстной (безвозмездной или  на льготных условиях) помощи тем, кто  в этом нуждается. Основной чертой благотворительности  является свободный и непринуждённый выбор вида, времени и места, а  также содержания помощи [5]. Благотворительная деятельность в России регулируется Федеральным законом № 135 от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях».

Законодательство о благотворительной деятельности состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом № 135 от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и принятых в соответствии с ним федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Содержащиеся в других законах нормы, регулирующие благотворительную  деятельность, не должны противоречить Федеральному, региональному. местному законодательству.

Если международным договором  Российской Федерации установлены  иные правила, чем предусмотренные  настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора Российской Федерации.

2.2. Цели благотворительной деятельности.

Благотворительная деятельность осуществляется в целях: социальной поддержки и защиты граждан, включая улучшение материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию безработных, инвалидов и иных лиц, которые в силу своих физических, или интеллектуальных особенностей, иных обстоятельств не способны самостоятельно реализовать свои права и законные интересы; подготовки населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев; оказания помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, жертвам репрессий, беженцам и вынужденным переселенцам; содействия укреплению мира, дружбы и согласия между народами, предотвращению социальных, национальных, религиозных конфликтов; содействия укреплению престижа и роли семьи в обществе; содействия защите материнства, детства и отцовства; содействия деятельности в сфере образования, науки, культуры, искусства, просвещения, духовному развитию личности; содействия деятельности в сфере профилактики и охраны здоровья граждан, а также пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан; содействия деятельности в сфере физической культуры и массового спорта; охраны окружающей природной среды и защиты животных; охраны и должного содержания зданий, объектов и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронения [5].

Направление денежных и других материальных средств, оказание помощи в иных формах коммерческим организациям, а также поддержка политических партий, движений, групп и кампаний благотворительной деятельностью не являются [5].

2.3. Участники благотворительной деятельности.

Участники благотворительной  деятельности, по определению Федерального закона № 135 от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях - граждане и юридические лица, осуществляющие благотворительную деятельность, в том числе путем поддержки существующей или создания новой благотворительной организации, а также граждане и юридические лица, в интересах которых осуществляется благотворительная деятельность: благотворители, добровольцы, благополучатели [5].

Благотворители - лица, осуществляющие благотворительные пожертвования  в формах: бескорыстной (безвозмездной  или на льготных условиях) передачи в собственность имущества, в том числе денежных средств и (или) объектов интеллектуальной собственности; бескорыстного (безвозмездного, или на льготных условиях) наделения правами владения, пользования и распоряжения любыми объектами права собственности; бескорыстного (безвозмездного или на льготных условиях) выполнения работ, предоставления услуг благотворителями - юридическими лицами. Благотворители вправе определять цели и порядок использования своих пожертвований.

Добровольцы - граждане, осуществляющие благотворительную деятельность в  форме безвозмездного труда в  интересах благополучателя, в том числе в интересах благотворительной организации. Благотворительная организация может оплачивать расходы добровольцев, связанные с их деятельностью в этой организации (командировочные расходы, затраты на транспорт и другие).

Благополучатели - лица, получающие благотворительные пожертвования  от благотворителей, помощь добровольцев.

Благотворительной организацией является неправительственная (негосударственная  и немуниципальная) некоммерческая организация, созданная для осуществления  благотворительных целей путём  благотворительной деятельности в  интересах общества в целом или  отдельных категорий лиц.

2.4. Формы и учредители  благотворительных организаций.

Благотворительные организации  создаются в формах общественных организаций (объединений), фондов, учреждений и в иных формах, предусмотренных  федеральными законами для благотворительных  организаций. Благотворительная организация может создаваться в форме учреждения, если её учредителем является благотворительная организация.

В соответствии со ст. 8 Закона учредителями благотворительной организации  могут быть физические и (или) юридические  лица. Возможный состав учредителей  благотворительной организации, их права и обязанности определяются формой некоммерческой организации, в  которой благотворительная организация  создается.

 Физические лица могут  выступать учредителями благотворительных  организаций, создаваемых в формах  общественной организации (объединения)  и фонда. При этом учредителями  общественного объединения в  соответствии со ст. 18 Федерального  закона «Об общественных объединениях»  от 19.05.95 № 89-ФЗ (далее по тексту - Закон «Об общественных объединениях»)  могут быть не менее трех  физических лиц. 

 Юридические лица могут  выступать учредителями фондов  и учреждений. При этом учредителем  (собственником) учреждения может  выступать только одно юридическое  лицо, являющееся благотворительной  организацией.

 Физические и юридические  лица могут совместно учреждать  фонды и общественные объединения.  В последнем случае необходимо  выполнение двух условий. Во-первых, юридические лица сами должны  являться общественными объединениями,  и, во-вторых, число физических  лиц должно быть не менее  трех (ст. 18 Закона «Об общественных  объединениях»).

 Закон запрещает органам  государственной власти и органам  местного самоуправления, а также  государственным и муниципальным  унитарным предприятиям, государственным  и муниципальным учреждениям  выступать учредителями (соучредителями) благотворительных организаций.  Указанная норма подчеркивает  особый статус благотворительных  организаций как института гражданского  общества и направлена против  бюрократизации сферы благотворительности. 

 В соответствии со  ст. 48 ГК РФ учредители (участники,  члены) не имеют имущественных  прав в отношении благотворительных  организаций, созданных в формах  общественной организации (объединения)  и фонда. Они не отвечают  по обязательствам этих организаций,  а последние не отвечают по  обязательствам своих учредителей  (участников, членов).

 Учредитель благотворительной  организации, созданной в форме  учреждения (в качестве такового  может выступать только благотворительная  организация), является собственником  ее имущества (ст. 48 ГК РФ). Он  вправе изъять излишнее, неиспользуемое  или используемое не по назначению  имущество, закрепленное им за  благотворительным учреждением,  и распорядиться им по своему  усмотрению (ст. 296 ГК РФ).

 Учреждение отвечает  по своим обязательствам находящимися  в его распоряжении денежными  средствами. При их недостаточности  субсидиарную ответственность по  его обязательствам несет собственник  соответствующего имущества (ст. 120 ГК РФ). Сам по себе статус  учредителя благотворительной организации  не дает прав на участие  в управлении ее деятельностью.  Указанные права определяются  возможностью для учредителя  выступать и в ином качестве (члена, собственника имущества  организации), что зависит от формы,  в которой благотворительная  организация создана. 

 Такие права прямо  не предусмотрены для учредителей  фондов: фонды не имеют членства  и являются собственниками своего  имущества (ст. 118 ГК РФ).

 Учредители основанного  на членстве общественного объединения,  являясь его членами, входят  в его высший руководящий орган,  если таким органом является  съезд или общее собрание и  вправе быть избранными в этот  орган, если в качестве такого  органа выступает конференция  членов общественного объединения. 

 Члены общественного  объединения имеют право избирать  и быть избранными в его  руководящие и контрольно-ревизионный  органы, а также контролировать  деятельность руководящих органов  общественного объединения в  соответствии с его уставом  (ст. 6 Закона «Об общественных  объединениях»).

 Статус учредителя  не дает члену общественного  объединения (гражданину или юридическому  лицу - общественному объединению)  дополнительных прав по отношению  к другим его членам. Члены  общественного объединения имеют  равные права (ст. 6 Закона «Об  общественных объединениях»).

 Учредитель (собственник)  благотворительного учреждения  определяет деятельность последнего  в той ее части, которая осуществляется  за счет имущества, в том  числе денежных средств, предоставленных  учредителем созданному им учреждению. В соответствии со ст. 296 ГК  РФ учреждение в отношении  закрепленного за ним имущества  осуществляет в пределах, установленных  законом, в соответствии с целями  своей деятельности, заданиями собственника  и назначением имущества права  владения, пользования и распоряжения  им.

 Вместе с тем учреждение  самостоятельно в проведении  деятельности, финансируемой за  счет доходов, полученных от  приносящей доходы деятельности, если в соответствии с учредительными  документами учреждению предоставлено  право на осуществление последней  (ст. 298 ГК РФ).

 От формы, в которой  создана благотворительная организация,  зависят и предусмотренные законодательством  обязанности ее учредителей. 

 Законодательством не  установлены обязанности для  учредителей фонда. 

 Обязанности учредителей  (членов) общественной организации  (объединения) определяются ее  уставом. При этом учредители  несут равные с другими членами  обязанности (ст. 6 Закона «Об общественных  объединениях»).

3. Общественные  расходы: структура и тенденции  развития.

3.1. Понятие общественных расходов.

Общественные расходы, как  известно, представляют собой целевое использование ресурсов, аккумулируемых в общественном секторе и направленных на удовлетворение соответствующих потребностей в общественных благах, а также в реализации оправданной с позиции социальной справедливости перераспределительной политики. При этом задача состоит в том, что при осуществлении общественных расходов необходимо, чтобы ресурсы выделялись в соответствии с выявленными потребностями основной массы налогоплательщиков - избирателей, а также чтобы намеченные результаты достигались при достаточном уровне затрат [2].

3.2. Основные задачи, решаемые в рамках общественных расходов.

Основные задачи, решаемые в рамках общественных расходов, условно  можно разделить на три направления.

Первое - это финансирование производства и приобретение определенного  набора благ (товаров и услуг), ответственность за удовлетворение потребности в которых берет на себя общественный сектор и в том числе государство. Подобные блага обычно относятся либо к общественным или социально значимым благам, либо к ключевым факторам формирования этих благ.

Второе направление - это  финансирование и организация различных  программ социальной помощи тем членам общества, которые в ней нуждаются в соответствии с действующим законодательством. Например, участники военных действий, различные категории инвалидов (не относящиеся к страховым случаям), малоимущие члены общества и т.д.

Третье направление - это  финансирование и обеспечение различных  программ обязательного социального страхования в случае временной (либо по возрасту) потери трудоспособности (например, болезнь, травма, увольнение и т.д.). Подобный вид деятельности предполагает с учетом различных рисков предварительное аккумулирование средств застрахованных, а при наступлении страхового случая - проведение соответствующих выплат.

С учетом отмеченных выше основных направлений, определяющих порядок осуществления общественных расходов, необходимо особо отметить еще ряд положений, в частности, что организация производства соответствующих благ в рамках общественного сектора будет целесообразна в том случае, когда от имени потребителей (налогоплательщик-избиратель) выступает государство. Кроме того, в пользу организации производства в общественном секторе может рассматриваться такой фактор, как критическая степень зависимости всей экономики от тех ее инфраструктурных подразделений, которые находятся в зонах провалов рынка, а также неразвитость рынка капитала. В качестве представителя потребителя государство может выступать, во-первых, как непосредственный производитель, во-вторых, как покупатель-монополист и, в-третьих, как инстанция, которая детально регулирует и контролирует условия производства и продаж. В то же время ни один из отмеченных выше способов не гарантирует достижения ситуации совершенной конкуренции и соответственно, достижения всех возможных Паретоулучшений. При этом критерием оценки при выборе варианта, который обеспечит защиту прав потребителей, должна быть гарантия достижения поставленных целей при минимизации издержек производства и распределения соответствующих благ [2].

Еще одна важная проблема, на которую надо обратить внимание, - финансирование производства частных благ за счет общественного сектора сопоставимо с корректирующими налогами, поскольку должно компенсировать смещение рыночного равновесия относительно точки оптимума в случае обусловленного положительного внешнего эффекта. В случае отрицательного внешнего эффекта, как известно, необходимо введение корректирующего налога. В этой связи следует отметить, что если государство вынуждено выступать в роли организатора производства продукции, не обладающей свойствами частного общественного блага, то данную продукцию необходимо реализовывать, возможно по ценам ниже предельных издержек на ее производство. Кроме того, в последние десятилетия в условиях рыночной экономики идет поиск новых форм реализации программ общественных расходов, в частности, заключение контрактов с частными фирмами па поставку товаров и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей в которых принимает на себя общественный сектор. Развитие контрактно-договорных отношений способствует повышению эффективности общественных расходов, но для достижения подобного результата необходимо, чтобы исполнитель, наделенный правом расходовать общественные средства, был бы ограничен рамками соответствующей программы общественных расходов, в которой были бы четко и ясно определены ожидаемые результаты и критерии оценки результатов хозяйственной деятельности [2].