Этапы формирования правовой базы местного самоуправления

В-1 этапы формирования правовой базы  местного самоуправления

Понятие и состав правовой базы местного самоуправления. Правовая база местного самоуправления – это система законодательных и иных правовых актов, на основе которых функционирует местное самоуправление. Правовая база местного самоуправления находится в начальной стадии своего формирования. Она должна включать в себя систему федеральных законодательных актов, систему законодательных актов субъектов Российской Федерации (региональные акты) и, наконец, систему нормативных правовых актов органов местного самоуправления (муниципальные акты). Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является согласно конституции предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, это предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектам Федерации. Создание такой правовой базы будет означать переход от централизованных методов государственного руководства местными органами к методам правового, организационно-методического и финансового воздействия на систему местного самоуправления. Вопросы местного самоуправления на уровне субъектов РФ закрепляются в конституциях или уставах субъектов РФ, в законах о местном самоуправлении субъектов РФ, а также в положениях, принимаемых местными сообществами. Как уже говорилось, понятие местного самоуправления можно раскрывать в разных аспектах. Во-первых, местное самоуправление – одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, определяющий систему управления. Этот подход редко закрепляется в нормативно-правовых актах субъектов. Но, например, в статье 1 проекта Закона «О местном самоуправлении в Красноярском крае» говорится, что местное самоуправление в крае составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Во-вторых, понятие местного самоуправления раскрывается через призму так называемого деятельностного подхода, рассматривающего местное самоуправление как организацию деятельности граждан. В этом случае местное самоуправление рассматривается как право граждан, местного сообщества и создаваемых им органов на самостоятельное заведование местными делами. Достаточно важным представляется закрепление принципов, лежащих в основе правового регулирования местного самоуправления. Большинство субъектов РФ в свои нормативно-правовые акты включает статьи, в которых прямо обозначены эти принципы; в актах других субъектов РФ в явном виде принципы не выделяются, но могут быть выявлены посредством комплексного анализа всех положений (этот подход характерен для тех субъектов РФ, которые достаточно оперативно приняли законы о местном самоуправлении в первой половине 1994 г.). В статье 12 Конституции Российской Федерации закрепляется принцип организационного обособления местного самоуправления от органов государственной власти, но четкое территориальное разграничение органов государственной власти и местного самоуправления отсутствует. Поэтому некоторые субъекты РФ считают возможным вводить два вида местного управления: - местное государственное управление; - местное самоуправление. В литературе такой подход стал подвергаться критике. В частности, И.А. Умнова обращает внимание на попытки сокращения уровней местного самоуправления и предостерегает от подобных решений, указывая на негативные последствия. В связи с этим появилось разъяснение Л.Ф. Болтенковой, в котором говорится, что субъекты РФ в данном случае не нарушают Конституцию РФ. Как организовать управление своими административно-территориальными единицами – это их внутреннее, самостоятельное дело. Следует отметить, что вопросы, связанные с территориальными основами местного самоуправления вызывали наиболее острые дискуссии. В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Эта формулировка не поддается однозначному толкованию и порождает разные концепции местного самоуправления. Одни защищают идеи введения одноуровневой системы местного самоуправления, так как в противном случае теряет смысл сама идея самоуправления (если есть двух- или более уровневая система организации управления, т.е. появляются отношения власти и подчинения, то о какой самостоятельности можно говорить?); другие учитывают существующее административно-территориальное деление, которое предполагает наличие такого уровня, как район, и предлагают многоуровневое местное самоуправление; третьи предлагают компромиссный вариант и вводят два уровня местного самоуправления – местное государственное управление и местное самоуправление; четвертые предлагают реформировать административно-территориальное устройство и предусматривают создание новых видов административно-территориалных единиц, таких как волости (Ленинградская область) или сельские округа (Московская область). В действительности вопрос о возможности введения двух уровней местного самоуправления не разрешим без изменения существующего административно террито¬риального устройства, без реорганизации административно-территориальных единиц различными способами, что требует тщательного изучения, проработки и учета мнения населения, особенностей исторического и национально-этнического развития. Следующий юлок проблем, который вызывает дискуссии, связан с организационными основами местного самоуправления. В статье 3 Конституции РФ закрепляется и раскрывается принцип народовластия. Единственным источником власти является народ, который осуществляет ее непосредственно или через представительные органы. На основании этого принципа все субъекты РФ определяют формы осуществления местного самоуправления. В большинстве Конституций и Уставов либо непосредственно в законах о местном самоуправлении закрепляется, что местное самоуправление осуществляется как непосредственно – путем выборов, местного референдума, собрания, - так и через выборные и другие органы местного самоуправления, а также органы территориального общественного самоуправления. Таким образом, система местного самоуправления включает следующие элементы: местные референдумы; конференции, собрания граждан и иные формы непосредственной демократии; местные собрания депутатов или, в зависимости от местных традиций, иные по наименованию представительные органы; исполнительные органы – главы местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления населения. При анализе вышеперечисленных форм следует отдельно рассматривать формы непосредственной демократии и представительной. Необходимо заметить, что самой природе самоуправления больше отвечают формы непосредственного народовластия, такие как референдум, выборы, сходы, что на деле не всегда бывает просто осуществить. Возможность проведения местных референдумов закрепляется в нормативно-правовых актах всех субъектов РФ, но степень проработанности этого вопроса различная. Большинство субъектов РФ предполагает существование специального закона о порядке проведения местных референдумов. Самым слабым местом этой формы осуществления местного самоуправления является отсутствие четкой регламентации правовых последствий проведения референдума. Можно обозначить и другие вопросы, которые представляются достаточно важными и требующими правового регулирования: кто может инициировать проведение референдума, какие вопросы могут на не рассматриваться; является ли решение, принятое на референдуме, обязательным для исполнения или просто принимается к сведению; что делать если решение, принятое на референдуме, противоречит действующему законодательству; каков порядок отмены решения (если он есть). В этой связи можно отметить, что зарубежные государствоведы выделяют два вида референдума: обязательный и факультативный. Зарубежная практика предлагает еще одну форму непосредственной демократии – плебисцит. Плебисцит весьма близок к референдуму, но каждый из них имеет свои особенности: - референдум отличается от плебисцита тем, что голосование происходит по требованию активной части населения, изложенной в петиции. Роль органов самоуправления заключается только в его организации. Плебисцит же назначается по инициативе органов местного самоуправления; народу отводится пассивная роль. - особенностью референдума является предварительное обсуждение народными представителями выносимого на голосование вопроса либо тех или иных мер законодательного порядка, которое по их санкции идет на одобрение всего народа. Наибольший интерес вызывают формы представительной демократии. Обычно обсуждаются такие вопросы: каковы будут органы местного самоуправления, их структура, порядок их взаимодействия, способы их формирования, основания и порядок отзыва и некоторые другие. Следует напомнить, что местное сообщество само определяет и закрепляет в своем положении организационно-правовые нормы, местного самоуправления, их структуру, порядок формирования и деятельности. Однако принцип самостоятельности выбора местным сообществом форм реализации местного самоуправления достаточно часто нарушается. Так, в статье 28 проекта Закона «О местном самоуправлении в Красноярском крае» есть конкретные предложения, закрепляющие организацию работы собрания представителей. Мировая практика предлагает большое разнообразие организационно-правовых форм местного самоуправления, которое будет полезно использовать. Можно лишь констатировать, что при всем богатстве выбора демократическому государству больше отвечают модели, при которых происходят прямые выборы обеих ветвей – и представительной, и исполнительной. Еще один важный аспект, который требует правового регулирования, связан с отрешением должностных лиц местного самоуправления и роспуском представительного органа. Необходимо тщательно продумать процедуру отставки, ее основания. Целесообразно в качестве оснований увольнения от должности рассматривать правонарушения – проступки и преступления. В целом роспуск представительного органа, который для некоторых весьма привлекателен, а иногда и необходим, по своей сути является антидемократичным. Если вопросы отставки должностных лиц обычно проблем не вызывают, то необходимость отзыва депутатов представительных органов дискутируется в некоторых субъектах Российской Федерации, так как роль и место депутата зависит от того, какой мандат он получит – свободный или императивный. Сущность императивного мандата заключается в том, что депутат обязан исполнять волю избирателей; свободный же мандат предоставляет возможность депутату действовать по своему усмотрению. В современной трактовке императивного мандата выделяются три его главных элемента: наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и право избирателей на досрочный отзыв депутатов, не оправдавших их доверия. На федеральном уровне в настоящее время депутаты получают свободный мандат и в своих действиях ничем, кроме совести и Закона, не ограничены. Я думаю, что на местном уровне нужно ввести некоторые элементы императивного мандата, например, институт отзыва депутата. Вообще вводить императивный мандат в целом не совсем целесообразно , потому что он обладает рядом недостатков: императивный мандат предусматривает обязательность воли избирателей, но избиратели высказываются далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует их депутат; выражая свою волю, давая наказ, избиратели могут не располагать сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельствах, влияющих на формирование общественного мнения, следовательно их наказы будут заведомо не подлежащими выполнению; такой мандат сковывает творческую деятельность депутата, препятствует быстрому решению вопросов, не терпящих отлагательств; воля одних избирателей может вступить в противоречие с волей других избирателей; в этом случае неизвестно чьи интересы депутат должен представлять. Свободный мандат тоже далек от совершенства. К тому, что я написала выше можно добавить то, что он повышает требования к избирателям, которые за непродолжительный период избирательной кампании должны выявить и выбрать самого достойного кандидата в представители своих интересов. В настоящее время все большее число сторонников завоевывает идея введения института мировых судей. В статье 37 проекта Устава Тюменской области закрепляется судебная система, состоящая из Тюменского областного суда, народных судов, мировых судей и областного арбитражного суда. Но есть одна важная проблема, дело в том, что самостоятельно субъект РФ не может решить этот вопрос и ввести институт мировых судей. В соответствии со статьей 71 Конституции РФ судоустройство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Таким образом, норма, включенная в проект Устава Тюменской области не будет действовать до внесения необходимых изменений в федеральном законодательстве. Еще один блок вопросов, касающихся правового регулирования местного самоуправления, связан с взаимоотношениями органов государственной власти и местного самоуправления, а также органов местного самоуправления и предприятий, учреждений, находящихся на территории местного сообщества. В конституциях и уставах субъектов РФ эти вопросы, как правило, отсутствуют. Закрепляется лишь общее правило: органы местного самоуправления в своих действиях самостоятельны и в отдельных случаях могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Многие субъекты РФ закрепляют обязательную регистрацию положений о местном самоуправлении. Это, по-моему, является правильным решением, которое позволит устранить возможные противоречия в нормативно-правовых актах. Но необходимо четко определить, кто и где и на основе каких документов происходит регистрация; по каким основаниям возможен отказ в регистрации. Государство признает и гарантирует местное самоуправление. Этому вопросу все субъекты РФ уделяют значительное внимание. Закрепляются такие гарантии местного самоуправления: 1. Будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, оно является неприкосновенным как правовой, демократический институт. 2. Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, являются обязательными для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории субъектами права; в случае неисполнения этих решений применяются меры юридической ответственности. 3. Органы местного самоуправления могут обжаловать касающиеся их решения органов государственной власти по мотивам противоречия данных решений законодательству в судебные органы в соответствии с правилами подсудности, установленными законами РФ. 4. Официальные предложения органов местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, которым эти предложения направлены. О результатах рассмотрения соответствующему органу местного самоуправления должен быть дан мотивированный ответ. Некоторые субъекты РФ предусматривают дополнительные гарантии. Так, в статье 35 Волгоградского Закона о местном самоуправлении предусмотрено обязательное согласование с органами местного самоуправления действий, связанных с возможным изменением экологической, радиационной, демографической, эпидемиологической и эпизоотической обстановки. 

В-2  
1. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения Кутафин О.Е. Муниципальное право РФ. - М.: Юристъ, 2010. - С. 119. .

Местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традицийФедеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003г. №131-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 06. 12.2011. №411-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2010. № 49. Ст. 6409. .

Системный анализ норм Конституции РФ позволяет утверждать, что наряду с принципом горизонтального разделения власти существует и принцип вертикального разделения власти Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г. (в последней ред. Закона о поправке к Конституции РФ от 30. 12.2008г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря; Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 10. № 1. Ст. 12. . Таким образом, публичная власть, существующая в государстве, по вертикали может быть разделена на государственную и муниципальную. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения; органы местного самоуправления решают вопросы местного значения.

Будучи разновидностью публичной власти, муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Именно это позволят рассматривать и муниципальную и государственную власть в качестве разновидностей публичной власти. К таким признакам относится, например, четко выраженный институализированный характер. И государственная и муниципальная власть характеризуются наличием специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть - органы государственной власти и органы местного самоуправления соответственно. И государственная власть и муниципальная обладают непрерывностью во времени, универсальностью, всеобщностью. Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления основана на Конституции РФ, законах и иных нормативных актах.

Согласно Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся общие принципы организации местного самоуправления Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г. (в последней ред. Закона о поправке к Конституции РФ от 30. 12.2008г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря; Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 10. № 1. Ст. 72. . Из системной связи данного положения с иными конституционными нормами следует, что законодательная регламентация организации местного самоуправления должна находиться целиком в рамках общих принципов его организации, а конкретизирующее регулирование организации местного самоуправления является прерогативой самих местных сообществ. Была подтверждена возможность определения и разграничения федеральным законом полномочий органов государственной власти, в том определения регулятивных полномочий федеральных органов государственной власти Постановление Конституционного Суда РФ от 09. 01.1998 N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. №2. .

Кроме того, по смыслу только федеральный закон может в той мере, в которой это необходимо для обеспечения прав граждан, а также для обеспечения демократичности и эффективности местного самоуправления как одной из основ конституционного строя, установить определенные пределы самостоятельного определения населением структуры местного самоуправленияКонституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г. (в последней ред. Закона о поправке к Конституции РФ от 30. 12.2008г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря; Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 10. № 1. Ст. 55. .

Необходимо также отметить, что при определенном сокращении регулятивных полномочий реальные практически значимые полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления на самом деле увеличились. Это компенсирует некоторое уменьшение тех регулятивных полномочий субъектов Российской Федерации в данной сфере, которые не могли практическим образом повлиять на эффективность предоставления гражданам публичных услуг, а также на эффективность системы ответственности органов местного самоуправления перед гражданами и государством. Предусматриваются такие отсутствующие ранее полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, как возможность формировать одну треть конкурсной комиссии, которая отбирает кандидатуры для назначения на должность главы администрации района Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003г. №131-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 06. 12.2011. №411-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2010. № 49. Ст. 6409. , определять условия контракта с главой администрации района в части его обязанностей по осуществления отдельных государственных полномочий, вводится ответственность глав муниципальных образований не только за принятие незаконного нормативного акта, но и за незаконные действия Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г. (в последней ред. Закона о поправке к Конституции РФ от 30. 12.2008г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря; Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 10. № 1. Ст. 74. , что повышает устойчивость управленческих систем и увеличивает рычаги влияния органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Впервые были установлены случаи, когда органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают на себя осуществление полномочий органов местного самоуправления (притом что по Федеральному закону 1995 года любое принятие субъектом Федерации на себя полномочий органов местного самоуправления даже в самой экстраординарной ситуации могло быть истолковано как незаконное) Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г. (в последней ред. Закона о поправке к Конституции РФ от 30. 12.2008г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря; Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 10. № 1. Ст. 74. . Таким образом, в интересах населения учитываются реальные потребности управления.

В регулировании компетенционной основы местного самоуправления особо можно отметить следующее:

все вопросы местного самоуправления четко сформулированы и разграничены между типами муниципальных образований. Кроме того, они отграничены от предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06 октября 1999г. № 184-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 30. 11.2011. №364-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. ;

сами вопросы местного значения указаны более точно и конкретно. Особенно это касается сферы, где компетенция органов местного самоуправления пересекается с компетенцией органов государственной власти (образование, здравоохранение и так далее). У каждого уровня публичной власти возникает четкая зона ответственности и финансирования;

подробно регулируется механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и права органов государственной власти по контролю за их осуществлением.

Таким образом, более четко определяются обязанности органов местного самоуправления. Предусмотренные случаи и механизмы временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления закреплены сбалансировано, с соблюдением соразмерности между неблагоприятными последствиями их неисполнения и пределами и формами ограничения компетенционной основы местного самоуправления.

Можно констатировать, что Федеральный закон № 131-ФЗ имеет едва ли не самые развернутые из федеральных законов переходные положения. Они представляют собой четкую и последовательную систему действий по реформированию системы местного самоуправления. Срок введения Федерального закона в действие в полном объеме был изначально отнесен на 2006 год, затем был предусмотрен переходный период до 2009 года, который что позволил провести необходимые для вступления его в силу мероприятия. В него вносились изменения, направленные на еще большую балансировку в нем различных интересов.

Итак, Федеральный закон № 131-ФЗ представляет собой достаточно четкую систему правовых норм, устанавливающих реальный баланс интересов органов местного самоуправления и органов государственной власти в реализации ими общей задачи - обеспечении прав, законных интересов и в целом достойной жизни граждан.

От характера и объема взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления и его должностными лицами во многом зависит эффективность осуществления региональной политики. На местном уровне решаются вопросы обслуживания населения, социально-экономические, политические и гуманитарные проблемы, и от того, как они решаются, реализуются государственные задачи: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы. Для согласованности действий в механизме государственного регулирования органам местного самоуправления делегируются государственные полномочия Кутафин О.Е. Муниципальное право РФ. - М.: Юристъ, 2010. - С. 207. .

местное самоуправление федеральный орган

Помимо того, Федеральный закон № 131-ФЗ в ст.5 к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относит правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления.

К полномочиям органов государственной власти в области местного самоуправления Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит:

1) принятие и изменение федеральных  законов об общих принципах  местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законодательства  субъектов Федерации о местном  самоуправлении Конституции РФ  и федеральному законодательству;

3) обеспечение гарантий осуществления  предусмотренных Конституцией РФ  российскими законами обязанностей  государства в области местного  самоуправления;

4) регулирование законами порядка  передачи объектов федеральной  собственности в муниципальную  собственность;

5) наделение органов местного  самоуправления федеральным законом  отдельными полномочиями России, передача им материальных и  финансовых средств, необходимых  для осуществления указанных  полномочий, контроль за их реализацией;

6) установление государственных  минимальных социальных стандартов;

7) регулирование отношений между  федеральным и местным бюджетами;

8) принятие федеральных программ  развития местного самоуправления;

9) компенсация местному самоуправлению  дополнительных расходов, возникших  в результате решений, принятых  федеральными органами государственной  власти;

10) регулирование и защита прав  граждан на осуществление местного  самоуправления;

11) обеспечение федеральных гарантий  финансовой самостоятельности местного  самоуправления;

12) установление федеральных гарантий  избирательных прав граждан при  выборах органов и должностных  лиц местного самоуправления;

13) установление порядка судебной  защиты и судебная защита прав  местного самоуправления;

14) регулирование и установление  ответственности органов и должностных  лиц местного самоуправления  за нарушение законов;

15) осуществление прокурорского  надзора за соблюдением законности  в деятельности органов и должностных  лиц местного самоуправления;

16) регулирование особенностей  организации местного самоуправления  в приграничных территориях, закрытых  административно-территориальных образованиях;

17) регулирование основ муниципальной  службы и т. д Федеральный закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации" от 6 октября 2003г. №131-ФЗ (в  последней ред. ФЗ от 06. 12.2011. №411-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2010. № 49. Ст. 6409. .

Федеральный закон № 131-ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относит и правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Данное положение Закона предполагает возможность не только рамочного (в виду "основ", "принципов") федерального регулирования в отношении местного самоуправления, но и непосредственного определения положения граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления как участников соответствующих отношений.

В дополнение к этому Федеральный закон № 131-ФЗ специально оговаривает, что к полномочиям федеральных органов государственной власти относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлена в Конституции РФ Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г. (в последней ред. Закона о поправке к Конституции РФ от 30. 12.2008г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря; Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 132. . Но существенно следующее: Конституция лишь в самой общей форме говорит, что органы местного самоуправления "могут наделяться" такими полномочиями. Федеральный закон исходит из расширительного понимания сути соответствующего регулирования - оно нацелено на определение как "прав, обязанностей" (а это и есть содержание полномочий), так и "ответственности" органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с осуществлением государственных полномочий.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами Ковешников Е.М. Муниципальное право. - М.: ИНФРА, 2011. - С. 311. .

Обзор закрепленных в Федеральном законе № 131-ФЗ возможностей федеральной государственной власти в отношении местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что они, во-первых, весьма широки, во-вторых, предполагают как общеустановочное регулирование, требующее дальнейшего развития в правотворчестве субъектов РФ, так и прямое регулирование общественных отношений в сфере местного самоуправления, когда соответствующие нормы должны применяться в том виде, как они сформулированы в актах федеральных органов государственной власти Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М.: Дело, 2009. - С. 96. .

Взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления можно классифицировать на отдельные направления полномочий:

1) правовое регулирование организации  и деятельности местного самоуправления  и контроль за исполнением соответствующего законодательства. Законодательная основа местного самоуправления формируется преимущественно на региональном уровне. Вопросы местного самоуправления прежде всего регулируются в уставах субъектов Федерации. Основные направления законодательной деятельности субъектов Федерации в области местного самоуправления составляют представление об объеме правотворческой деятельности, который предстоит осуществить органам государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. В основной пакет законов также входят нормативные акты о местном референдуме, о порядке подготовки и проведения муниципальных выборов, о бюджетном регулировании, о муниципальной службе, об административных правонарушениях, связанных с осуществлением местного самоуправления. Наряду с законами субъекты Федерации разрабатывают положения, которые регламентируют порядок решения следующих вопросов местного самоуправления: передача объектов собственности субъектов Федерации в муниципальную собственность, регистрация уставов муниципальных образований и др. Правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления предусматривает одновременный контроль со стороны субъектов Федерации за реализацией соответствующих законов;

2) разработка и принятие региональных  программ развития местного самоуправления. Здесь должны быть предусмотрены: формирование правовой базы местного самоуправления; обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления; информационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления; создание системы подготовки и переподготовки кадров для системы местного самоуправления; формирование в соответствии с законодательством системы и механизма контроля органов государственной власти субъектов Федерации за деятельностью местного самоуправления;

3) дальнейшее совершенствование  разграничения компетенции государственных  органов и органов местного  самоуправления',

4) обеспечение финансово-экономической  основы местного самоуправления;

5) содействие сохранению и развитию  исторических и иных местных  традиций. Учет исторических и  иных местный традиций является  в соответствии с законодательством  одним из общих принципов организации  и деятельности местного самоуправления. В законах субъектов Федерации должны предусматриваться особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

6) защита прав граждан на осуществление  местного самоуправления.

Осуществление региональной политики в значительной мере зависит от того, насколько органы государственной власти субъектов Федерации учитывают интересы отдельных муниципальных образований. Необходимо добиться взаимодействия, взаимопонимания между соответствующими органами и их должностными лицами.

Территория является непременным условием организации и функционирования публичной власти, ее физической основой и пределами. В то же время территория местного сообщества есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства. Муниципальные образования в целом создаются в обязательном порядке, они не факультативны - от права на местное самоуправление нельзя отказаться Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" от 30 ноября 2000 N 15-П // Вестник Конституционного Суда. 2011. №1. .

Территориальной сферой местного самоуправления является муниципальное образование. Под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003г. №131-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 06. 12.2011. №411-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2010. № 49. Ст. 6409. Ст. 2. ч. 2. . Признаки муниципального образования, вытекают из определений таких понятий как "городское поселение", "сельское поселение", "муниципальный район", "городской округ" и "внутригородская территория города федерального значения".

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ. При этом субъекты РФ не имеют право определять порядок преобразования муниципальных образований, а также порядок установления и изменения их границ, что соответствует идее установления единой территориальной организации местного самоуправления в РФ.

При этом нужно разделять изменение границ и преобразование муниципальных образований. Преобразованием являются: объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

В соответствии с ч.2 ст.6 осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

В-3 
2. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления

Что касается полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, то статья 6 Федерального Закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» относит к таковым:

1) правовое регулирование  вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

2) правовое регулирование  прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

3) правовое регулирование  прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

4) правовое регулирование  прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Как видим, данные нормы в целом аналогичны нормам, регламентирующим полномочия органов государственной власти РФ в области местного самоуправления. Основные особенности полномочий органов государственной власти субъектов РФ в указанной области состоят в том, что:

1) полномочия органов  государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления ограничиваются сферами ведения субъектов, полномочиями субъектов в сферах совместного ведения с Российской Федерацией и пределами, установленными федеральными законами;

2) к полномочиям  органов государственной власти  субъектов РФ установление общих  принципов организации местного самоуправления относится лишь постольку, поскольку это допускается законом. В частности, органы государственной власти субъектов РФ вправе:

а) устанавливать ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов (ч. 3 ст. 7 Закона 2003 г.);

б) устанавливать границы территорий муниципальных образований (ч. 2 ст. 10 Закона 2003 г.);

в) наделять городские поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11 Закона 2003г.);

г) изменять границы муниципальных образований (ч. 1 ст. 12 Закона 2003 г.);

д) преобразовывать муниципальные образования (ч. 1 ст. 13 Закона 2003 г.);

е) передавать органам местного самоуправления отдельные полномочия (ч. 2 ст. 19);

ж) устанавливать административную ответственность за нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления (ч. 4 ст. 32 Закона 2003 г.);

з) определять наименование представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) (ч. 3 ст. 34 Закона 2003 т.);

и) определять в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам- местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, условия контракта для главы местной администрации (ч. 3 ст. 37 Закона 2003 г.);

к) устанавливать дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) (ч. 4 ст. 37 Закона 2003 г.);

л) устанавливать предельные нормативы размера оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования (ч. 2 ст. 53 Закона 2003 г.);

м) устанавливать нормативы отчислений от региональных -налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, в бюджеты муниципальных образований (ч. 2 ст. 58 Закона 2003 г.);