Федеральное Собрание – Парламент Российской Федерации

1. Федеральное Собрание – Парламент Российской Федерации

Парламент –  это избираемый населением страны представительный орган, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя.¹

В соответствии со ст.94 Конституции Российской Федерации² Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации, является законодательным и исполнительным органом Российской Федерации.

Парламент как  конституционно-правовой институт имеет  многовековую историю. Первые парламенты (английский парламент, испанские кортесы) возникли еще в XII-XIII веках. Парламенты еще именовались легислатурами (от латинского lex – закон). Под легислатурами подразумевались политические институты, власть которых проистекает из того, что их члены являются представителями общества.³

Однако история  современного парламента как общенационального  представительного органа, отличного  от сословных представительных органов  времен феодализма, начинается с эпохи  буржуазных революций, после победы которых парламент становится важнейшим органом государства. Именно тогда оформился и получил распространение парламентаризм как особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента.⁴

Современный парламент – это общегосударственный  представительный орган, главная функция  которого в системе разделения властей  заключается в осуществлении  законодательной власти.⁵

Таким образом, на сегодняшний день законодательная  власть, осуществляемая представительными  органами, в системе разделения властей  занимает чрезвычайно важное место. Как считает Н.В.Онишко⁶, без преувеличения можно сказать, что вопросы организации и функционирования органов законодательной власти находятся в центре политической практики и конституционно-правовых доктрин. Тенденция к демократизации общественной жизни и государственного устройства весьма отчетливо проявляется в развитии институтов представительной демократии, парламентаризма.

Как институт государственной власти парламент  породил две производных: парламентаризм и парламентское право, тщательно  изучаемые доктриной права. Под  парламентским правом понимают совокупность правовых норм, регламентирующих статус, порядок формирования, внутреннюю организацию  и деятельность парламента. Парламентаризмом обычно называют такую систему организации  органов государственной власти, в которой парламент играет заметное (или ведущее) место.⁷

Парламентаризм  не может существовать без парламента, и в то же время парламент основан  на нескольких принципах парламентаризма, основными из которых являются разделение властей, представительность и законность.

Эти принципы нашли свое отражение и в Конституции  РФ. Так, в ст.94 Конституции указано, что Федеральное Собрание является представительным органом Российской Федерации.  Тем самым Конституция  устанавливает, что формой государства  Российской Федерации является представительная, то есть опосредованная выборами, парламентская  демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается  на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные  решения.

Этой же статьей  Конституции (94) Федеральное Собрание характеризуется как законодательный  орган Российской Федерации. В предоставлении парламенту законодательной власти реализуется принцип народного  суверенитета как основы легитимации  правопорядка. В результате парламент  законодательно регулирует жизнь страны и содействует формированию правового  государства.

Принцип проявления разделения властей проявляется  в признании Федерального Собрания представительным и законодательным  органом Российской Федерации (ст.94 Конституции РФ).

Согласно  ст.95 Конституции РФ Федеральное  Собрание состоит из двух палат –  Совета Федерации и Государственной  Думы. Такая структура проистекает  из федеративного государственного устройства, когда одна из палат  является палатой общенародного  представительства, а в другой палате реализуется представительство  субъектов Федерации. Роль палаты Федерального Собрания, выражающей интересы субъектов  РФ, принадлежит Совету Федерации. Вторая палата Федерального Собрания – Государственная  Дума – призвана представлять интересы населения России в целом.⁸

Палаты Федерального Собрания самостоятельно разрешают  вопросы, относящиеся к их компетенции. В соответствии с п.1 ст.100 Конституции  Совет Федерации и Государственная  Дума заседают раздельно. Законом лишь предусмотрено, что палаты могут  собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей  иностранных государств (п.3 ст.100 Конституции  РФ).

Более того, Конституция предусматривает совершено  различную компетенцию для каждой из палат, обеспечивая тем самым  систему «сдержек и противовесов»  в деятельности Федерального Собрания, в которой Совету Федерации отводится  роль своего рода, как своеобразно  выразились Е.И.Козлова и О.Е.Кутафин⁹,  тормоза по отношению к Государственной Думе, призванного предотвратить возможность установления в Российской Федерации «тирании большинства», завоеванного на выборах в Государственную Думу теми или иными политическими силами.

Следует отметить, что в России имеется откровенное  недоверие к представительным органам  государственной власти вообще, и  к парламенту в частности, что  во многом является следствием той  политической борьбы, которая предшествовала принятию действующей Конституции  Российской Федерации. В обществе имеются  силы, которые считают, что от парламента как от государственного института  следует отказаться вообще либо превратить его в послушную, не играющую самостоятельной  роли структуру.

Однако в  связи с этим нельзя забывать о  том, что полная дискредитация парламента может существенно подорвать  складывающиеся устои российской демократии. Во многих демократических странах  парламент является своеобразным олицетворением политических традиций, важным показателем  национальной политической культуры. Одновременно с этим парламент выступает  как своего рода уравновешивающая сила и в отношениях конкурирующих  политических сил, как представитель  интересов тех из них, которые  обладают меньшими возможностями воздействия  на политическую жизнь страны.

В связи с  изложенным, деятельность российского  парламента сегодня зачастую осуществляется сложным, во многом противоречивым путем.

Так, как  уже было указано выше, парламент  Российской Федерации состоит из двух палат – Совета Федерации  и Федерального Собрания, каждая из которых наделена рядом полномочий по осуществлению государственной  власти.

В соответствии со ст.102 Конституции РФ, к ведению  Совета Федерации относятся:

- утверждение  изменения границ между субъектами  Российской Федерации;

- утверждение  указа Президента Российской  Федерации о введении военного  положения;

- утверждение  указа Президента Российской  Федерации о введении чрезвычайного  положения;

- решение  вопроса о возможности использования  Вооруженных Сил Российской Федерации  за пределами территории Российской  Федерации;

- назначение  выборов Президента Российской  Федерации;

- отрешение  Президента Российской Федерации  от должности;

- назначение  на должность судей Конституционного  Суда Российской Федерации, Верховного  Суда Российской Федерации, Высшего  Арбитражного Суда Российской  Федерации;

- назначение  на должность и освобождение  от должности Генерального прокурора  Российской Федерации;

- назначение  на должность и освобождение  от должности заместителя Председателя  Счетной палаты и половины  состава ее аудиторов.

Кроме этого, Совет Федерации принимает постановления  по вопросам, отнесенным к его ведению  Конституцией Российской Федерации. Постановления  Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Таким образом, в ст.102 Конституции РФ определены вопросы, относящиеся к ведению  Совета Федерации. Вместе с тем, их перечень не является исчерпывающим. Например, Совет Федерации утверждает указы  Президента о введении военного положения  и введении чрезвычайного положения  на всей территории РФ или в отдельных  ее местностях в случае агрессии или  угрозы агрессии. В компетенции Совета Федерации также находится назначение по представлению Президента Российской Федерации на должность судей  федеральных судов: Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также Генерального прокурора, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

А в компетенции  Государственной Думы находится  решение следующих вопросов (ст.103 Конституции РФ):

- дача согласия  Президенту Российской Федерации  на назначение Председателя Правительства  Российской Федерации;

- решение  вопроса о доверии Правительству  Российской Федерации;

- назначение  на должность и освобождение  от должности Председателя Центрального  банка Российской Федерации;

- назначение  на должность и освобождение  от должности Председателя Счетной  палаты и половины состава  ее аудиторов;

- назначение  на должность и освобождение  от должности Уполномоченного  по правам человека, действующего  в соответствии с федеральным  конституционным законом;

- объявление  амнистии;

- выдвижение  обвинения против Президента  Российской Федерации для отрешения  его от должности.

Также Государственная  Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению  Конституцией Российской Федерации. Постановления  Государственной Думы принимаются  большинством голосов от общего числа  депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений  не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Как показывает анализ статьи, в ней определены вопросы исключительной компетенции  Государственной Думы. Вместе с тем, осуществление части этих полномочий тесным образом связаны с деятельностью  Президента РФ. Так, Государственная  Дума дает согласие Президенту России на назначение Председателя Правительства. В соответствии с п.«г» ст.83 Конституции РФ кандидатура на должность Председателя Центрального банка предоставляется Президентом России. Государственной Думой назначается Председатель Центрального банка на срок, предусмотренный Федеральным Законом «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)»¹⁰, - согласно ст.14 на четыре года, и считается назначенным, если за него проголосовало большинство от числа избранных депутатов.

Особый статус Федеральное Собрание имеет в  отношении принятия законов (ст.ст.104-108 Конституции РФ).

Так, правом законодательной инициативы, кроме  Совета Федерации и Государственной  Думы, также имеет Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации  и другие лица. Однако непосредственно  федеральные законы принимаются  Государственной Думой (ст.105 Конституции  РФ), а принятые законы передаются на рассмотрение Совету Федерации, который  вправе отклонить или одобрить принятый закон. А далее федеральный закон, принятый Государственной Думой  и одобренный Советом Федерации, направляется Президенту Российской Федерации, который вправе либо подписать его  и, соответственно, как требует закон, обнародовать его, либо отклонить его.

Подводя краткие  итоги, необходимо отметить следующее:

Парламент в  Российской Федерации представлен  Федеральным Собранием, состоящим  из двух палат – Совета Федерации  и Государственной Думы. Федеральное  Собрание – это высший представительный и законодательный орган Российской Федерации, наделенный для осуществления  возложенных на него Конституцией РФ обязанностей рядом полномочий, причем, каждая палата обладает собственными правами. Анализ полномочий свидетельствует  о том, что деятельность обеих  палат российского парламента тесно  связана, особенно это видно в  процессе принятия федеральных законов. Кроме этого, осуществляя свои государственные  функции, Федеральное Собрание России взаимодействует в своей работе и с другими субъектами власти, но в большей степени – с Президентом Российской Федерации.

2. Состав и порядок формирования Правительства Российской Федерации

2.1. Правительство российской Федерации  в системе органов в государственной  власти

Правовое  положение, и место Правительства  РФ в системе органов власти определено принципом разделения властей, сформулированным в ст. ст. 10, 11 Конституции РФ¹¹. В соответствии с ним государственная власть в нашей стране осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно принципу разделения властей, органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны, что предполагает невмешательство в деятельность каждой власти со стороны двух других. Следование этому принципу является одним из важных элементов правового государства и демократии, на пути построения которых находится наше государство. Правительство РФ осуществляет государственную власть наравне с Президентом РФ, Федеральным собранием (Советом Федерации и Государственной Думой), а также судами.

В соответствии со ст. 110 Конституции РФ¹² непосредственной функцией Правительства РФ является осуществление исполнительной власти.

Правительству РФ полностью уделена глава 6 Конституции  РФ¹³. Другие полномочия Правительства РФ нашли свое закрепление в федеральных конституционных законах, федеральных законах и нормативных указах Президента РФ¹⁴.

К числу важнейших  нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность Правительства РФ кроме  Конституции РФ, принятой всенародным  голосованием 12.12.1993, следует отнести  ФКЗ «О Правительстве РФ» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ.

Природа и  место Правительства Российской Федерации в системе органов  государственной власти в процессе проведения с конца 80-х годов прошлого века политической реформы и конституционных преобразований существенно менялись.

Рассматривая  вопрос в исторической перспективе, можно сделать вывод о том, что в процессе социально –  экономических изменений в обществе произошло существенное изменение  статуса Правительства РФ, его  повышение, а также законодательное  закрепление его самостоятельности.

На исполнительную власть ложится главная тяжесть  проведения глубоких хозяйственных  преобразований и создания рыночной экономики. Органы этой ветви государственной  власти играют решающую роль для претворения  в жизнь новых демократических законов, охраняющих права и интересы граждан.

Правительство Российской Федерации является традиционно  коллегиальным органом¹⁵, каковыми были и его предшественники - Совет Народных Комиссаров, Совет Министров. При этом действующая Конституция Российской Федерации отводит Председателю Правительства определяющую роль в направлении деятельности Правительства и организации его работы.

Новая российская Конституция изменила характер взаимоотношений  органов законодательной и исполнительной власти, а также характер ответственности Правительства перед парламентом. Она вывела Правительство из прямого подчинения парламенту, сохранив за Государственной Думой контроль в ключевой сфере - бюджетной политике. Правительство представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год. Правительство как исполнительная власть должно исполнять и проводить в жизнь федеральные законы. При этом в законах зачастую не только определяется компетенция Правительства в соответствующей сфере, но и даются ему определенные поручения.

Как субъект  законодательной инициативы Правительство  обеспечивает подготовку значительной части законопроектов, назначает  официальных представителей в Государственной  Думе, участвует в согласительных и рабочих комиссиях по доработке  законопроектов.

Совсем по-другому  Правительство взаимодействует  с Президентом РФ, который согласно действующей Конституции не входит ни в одну из трех властей. Однако в  этой же Конституции закреплен ряд  конституционных полномочий Президента в сфере исполнительной власти, согласно которым Президент по существу входит в эту власть. Так, например, Президент  РФ назначает с согласия Государственной  Думы и единолично смещает Председателя Правительства, а также назначает  и смещает всех членов Правительства, напрямую минуя Правительство, руководит  некоторыми министерствами. Такими как министерство обороны, министерство иностранных дел.

Кроме того, Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ.

Указы Президента РФ по своей юридической силе выше постановлений Правительства РФ.

Анализируя  сказанное, можно сделать вывод  о том, что главой исполнительной власти по существу является не Председатель Правительства или Правительство  в целом, а Президент РФ.

Такое соотношение  между властью Президента РФ и  Правительством РФ не означает, что  Правительство никакой самостоятельности  не имеет. Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган  государственной власти Российской Федерации и это вынесено в  заглавие ст. 1 ФКЗ «О Правительстве РФ» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ.

Так оно самостоятельно решает вопросы и несет полную ответственность за свои действия. Правительство РФ возглавляет единую систему органов исполнительной власти. Оно издает свои правовые акты, то есть занимается правотворчеством, при этом не спрашивая согласия Президента РФ. Самостоятельно взаимодействует с Федеральным Собранием и судебной властью.

2.2. Состав правительства  РФ

В соответствии с частью второй ст. 110 Конституции  РФ в состав Правительства входят: Председатель, заместители Председателя и федеральные министры. Кандидатуры  на должности заместителей Председателя и федеральных министров предлагаются Президенту РФ Председателем Правительства.

Президентом может быть введена должность  федерального министра, не являющегося  руководителем федерального министерства, а также установлено, что руководитель федерального органа исполнительной власти является одновременно заместителем Председателя Правительства.

Таким образом, практически количество членов Правительства  определено Президентом РФ. Количество заместителей Председателя Правительства  РФ Конституцией РФ не лимитируется, в  это понятие включаются, и первые заместители - общее их число определяется Президентом РФ по его усмотрению.

Так, в состав Правительства Черномырдина В.С. входило  десять заместителей Председателя, а  в состав Правительства Кириенко С.Л. - три заместителя.

Указами Президента РФ создаются, упраздняются, сливаются  и разделяются министерства и  ведомства, осуществляется их преобразование и переименование. В соответствии с ними Правительство РФ устанавливает  функции и полномочия, преобразованных  и вновь созданных федеральных  органов исполнительной власти, а  также уточняет положения о действующих  органах в целях обеспечения  или реализации государственной  политики в установленных сферах ведения.

Как правило, общая структура федеральных  органов исполнительной власти разрабатывается  и принимается при формировании Правительства РФ после выборов  Президента РФ, в дальнейшем она  только изменяется и дополняется, хотя иногда и существенно.

В качестве постоянного органа Правительства  для решения оперативных вопросов создан его Президиум. Президиум  состоит из Председателя Правительства, его заместителей, федеральных министров  финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел и других. В зависимости от состава Правительства, может меняться и состав Президиума. Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Президиума.

На заседаниях Президиума рассматриваются любые  вопросы, относящиеся к сфере  деятельности Правительства, и принимаются решения, в том числе акты нормативного характера.

Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа его членов, издаются в форме постановлений  и распоряжений Правительства и  не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях правительства  РФ. Правительство вправе отменить любое решение Президиума.

Для урегулирования неотложных вопросов, связанных с  функционированием народнохозяйственного  комплекса, обеспечения взаимодействия заинтересованных министерств и  ведомств действует Комиссия Правительства  по оперативным вопросам, возглавляемая Первым заместителем Председателя Правительства. В ее состав входят также другие заместители Председателя, несколько министров. Решения Комиссии обязательны для организаций и учреждений, подведомственных Правительству. Одной из главных функций Комиссии является обеспечение контроля и проверки выполнения решений Правительства министерствами и ведомствами.

Министры  осуществляют общее руководство  деятельностью своих министров, несут персональную ответственность  за выполнение, возложенных на министров задач.

По их представлению  Правительство назначает заместителей министра. Однако министры самостоятельно распределяют обязанности между  своими заместителями, а также утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата министров.

В каждом министерстве и ведомстве образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей, а также  других руководящих работников министерства.

Коллегия, на своих регулярно проводимых заседаниях, рассматривает основные вопросы  организации работы, по наиболее важным вопросам деятельности министерства и  ведомства.

Министерство  издает в пределах своей компетенции  на основе и в исполнении законодательства Российской Федерации приказы и  инструкции, а также дает указания для исполнения федеральными органами исполнительной власти.

В результате административной реформы, проведенной  в ходе реализации Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных  органов исполнительной власти»  от 09.03.2004 № 314 уточнен статус и распределение  функций между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами. Кроме того, федеральные  органы исполнительной власти разделены  на находящиеся в ведении Президента (так называемые силовые ведомства) и Правительства.

Подчинение  некоторых федеральных министров  Президенту РФ не отключает их от работы Правительства РФ. Они принимают  участие в заседаниях Правительства  и голосуют при принятии решений, выполняют поручения Правительства  и несут коллективную ответственность  за деятельность Правительства РФ.

Вторую группу составляют руководители министерств  и ведомств, работающие под непосредственным руководством Правительства РФ.

Структура Правительства  РФ относительно его состава и  подчиненности отражена в приведенной  ниже схеме.

Таким образом, Президент РФ руководит министерством  внутренних дел, министерством по делам  гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий  стихийных бедствий, министерством  иностранных дел, министерством  обороны и министерством юстиции, а также государственной фельдъегерской службой, службой внешней разведки, федеральной службой безопасности, федеральной службой по контролю за оборотом наркотиков, федеральной  службой охраны, главным управлением  специальных программ, Президента РФ и управлением делами Президента РФ.

В ведении Председателя Правительства  РФ находятся министерство здравоохранения  и социального развития, министерство культуры, министерство образования  и науки, министерство природных  ресурсов и экологии, министерство промышленности и торговли, министерство регионального развития, министерство связи и массовых коммуникаций, министерство сельского хозяйства, министерство спорта, туризма и молодежной политики, министерство транспорта, министерство финансов, министерство экономического развития и министерство энергетики, а также федеральная антимонопольная  служба, федеральная таможенная служба, федеральная служба по тарифам, федеральная службы по финансовому мониторингу, федеральная службы по финансовым рынкам, федеральное космическое агентство, федеральное агентство по обустройству государственной границы, федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств.

2.3. Порядок формирования  Правительства РФ

Формирование  Правительства РФ начинается с назначения его Председателя.

Назначение  Председателя Правительства РФ происходит с согласия Государственной Думы и его права предлагать Президенту РФ как назначить, так и освободить любого члена Правительства и  делают его должностным лицом, пользующимся непререкаемым авторитетом по отношению  к любому члену Правительства.

В соответствии с частью третьей ст. 92 Конституции  РФ, во всех случаях, когда Президент  Российской Федерации не в состоянии  выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства  РФ.

Мы уже  ранее говорили, что Председатель Правительства РФ назначается Президентом  РФ с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Председателя Правительства. Дума может дать согласие на назначение, либо отказать в согласии, но она не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ.

Интересен вопрос о том, может ли Президент РФ взять  на себя функцию Председателя Правительства  РФ. В практике такой случай имел место в 1992 году, когда Президент  Б.Н. Ельцин некоторое время выполнял обязанности главы Правительства. Однако Конституция РФ 1993 года это не предусматривает.

Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюдать  определенные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства  РФ.

Предусмотрены три основных случая с установлением  соответствующих сроков внесения кандидатуры  в Государственную Думу:

- не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства;

- в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

Однако Государственная  Дума тоже связана определенными  сроками. Так в соответствии с  частью третьей ст. 111 Конституции  РФ она обязана рассмотреть представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

По поводу назначения главы Правительства  между Президентом РФ и Государственной  Думой могут возникать разногласия. Их преодоление определено в Конституции. Так, после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председатель Правительства Государственной  Думой Президент РФ назначает  Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает  новые выборы. В Конституции, не указывается  должен ли президент РФ после отклонения первой кандидатуры вносить в  следующий раз другую кандидатуру  или он вправе предлагать одно и тоже лицо. Конституционный Суд РФ поддержал последнее.