Финансирование выборов
Финансирование
выборов
Понятие
финансирования выборов
Финансирование выборов - базовое понятие, на котором должно строиться правовое регулирование. Законодательство пока не определяет содержание этого понятия, хотя широко его использует (гл. VIII Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" называется "Финансирование выборов и референдума", соответствующие главы федеральных законов "О выборах Президента Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" имеют одинаковое название: "Финансирование выборов"). В литературе употребляются также понятия "финансирование избирательных кампаний", "фи-нансирование предвыборной агитации", "политическое финансирование". Они имеют право на существование, но неравнозначны финансированию выборов.
Финансирование избирательных кампаний по содержанию наиболее близко к понятию "финансирование выборов". При этом надо иметь в виду, что само понятие "избирательная кампания" имеет два значения -объективное и субъективное. Федеральный закон 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее -Федеральный закон о выборах депутатов) ввел в употребление понятие "избирательная кампания" в субъективном смысле, говоря о "своей избирательной кампании" (ст.9 и др.) кандидата, избирательного объединения (блока). В этом значении содержание избирательной кампании значительно уже, т.к. ее объем зависит от субъективного поведения кандидата, избирательного объединения (блока). Редакция 2002 г. Федерального закона"Об основных гарантиях избирательных прав иправа на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее -Федеральный закон об основных гарантиях) в статье 2 официально развела содержание понятий "избирательная кампания" и "избирательная кампания кандидата, избирательного объединения (блока)". Если первая -деятельность по подготовке и проведению выборов, т.е. речь идет о деятельности избирательных комиссий, то вторая -деятельность самих кандидатов, избирательных объединений (блоков). И тот, и другой виды деятельности ограничены временными периодами, которые тоже различаются. Представляется, что финансирование выборов включает в себя как финансирование избирательных кампаний, так и финансирование избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений (блоков).
Разумеется, что финансирование предвыборной агитации -часть финансирования выборов, т.к. речь идет о финансовом обеспечении хотя и важной, но только одной стадии избирательной кампании. Равным образом правомерно использование термина "финансирование" применительно и к другим стадиям или их части: финансирование выдвижения кандидата (списка кандидатов), финансирование сбора подписей, финансирование информационного и иного обеспечения выборов и т.д.
Политическое
финансирование включает в себя не
только финансирование выборов, но и
в целом оборот денег, материальных
ресурсов в политике1. Политическое
финансирование осуществляется как
до, так и во время и после избирательных
кампаний. Прежде всего это касается расходов
на регистрацию избирателей, содержание
депутатов, избирательных комиссий, которые
работают на постоянной основе, финансовую
поддержку партий и др. Вместе с тем, например,
расходы на содержание избирательных
комиссий на федеральном уровне проходят
в функциональной классификации бюджетных
расходов в подразделе "Проведение
выборов и референдумов" раздела "Прочие
расходы".
1 См.:
Пшизова С.И. Финансирование
политического рынка:
теоретические аспекты
практических проблем (I) //
ПОЛИС: Политические
исследования. 2002. № 1.
С.18-29.
Прямое
и косвенное финансирование
выборов
В теории и на практике различают также прямое и косвенное финансирование выборов. Прямое финансирование выборов –перечисление, поступление, расходование, учет, отчетность и другие действия, влекущие за собой движение бюджетных и иных финансовых ресурсов государства, организаций, граждан, официально обособленных для целей выборов.
Косвенное финансирование выборов связано с оказанием финансовой и материальной поддержки кандидатам, политическим партиям, бесплатным предоставлением эфирного времени и печатных площадей в СМИ во время выборов, распространением бесплатной информации о кандидатах, предоставлением налоговых льгот, содержанием избирательных комиссий, информационных систем, направленных на обеспечение выборов.
Различия между косвенным и прямым финансированием выборов сводятся к следующим.
Во-первых, прямое финансирование осуществляется только в период избирательныхкампаний, а косвенное не связано указанными временными рамками и возможно как в период избирательных кампаний, так и в другое время. Например, государство, граждане могут оказывать финансовую поддержку общественному объединению, политической партии как вовремя выборов, так и в любое другое время.
Во-вторых, правовое регулирование косвенного финансирования выборов рассредоточено по разным отраслям права, не составляя предмета специального правового регулирования. При этом общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, регулируются финансовым правом, иные правоотношения -другими отраслями права, прежде всего налоговым и гражданским правом. Правовое регулирование прямого финансирования выборов -предмет прежде всего публично-правового регулирования: конституционно-правового, финансово-правового, административно-правового.
При этом возможны
частно-правовые отношения (например,
при оплате труда сборщиков подписей),
но в последних также присутствует
общее конституционное
Вследствие указанных различий предметов прямого и косвенного финансирования выборов должно различаться и их законодательное регулирование. Если косвенное финансирование выборов допускает как публично-правовое, так и частноправовое регулирование, то прямое финансирование выборов должно строиться на почти полном либо полном исключении частноправовогорегулирования.
Наличие косвенного и прямого финансирования выборов ставит перед законодателем, теорией и практикой проблему их соотношения. Вопрос не может стоять так: либо косвенное, либо прямое финансирование. Теоретически и практически оба вида финансирования выборов существуют взаимосвязано. Вопрос в том, каково их соотношение. Ясно, что фактически партии пытаются влиять на настроения избирателей в период между выборами в значительной мере теми же средствами, что и во время избирательной кампании. Разница лишь в интенсивности воздействия на избирателя и сроках достижения конечного результата. Если с помощью косвенного финансирования сделать эту работу до выборов более эффективной, то партия, вероятнее всего, достигнет больших успехов на выборах, хотя подобной прямой зависимости может и не быть.
Однако юридически косвенное и прямое финансирование выборов должны различаться.
Косвенное финансирование выборов должно регулироваться, прежде всего, с помощью законодательства о финансировании партий, политических фондов и движений, а также законодательства, регулирующего финансирование избирательных комиссий в период между выборами, и специальных программ и организаций, связанных с решением проблем выборов и избирательного права (например, финансирование федеральной программы повышения правовой культуры избирателей, организаторов выборов). Сюда следует отнести и законодательство, которое поручает выполнение связанных с выборами государственных полномочий органам местного самоуправления, а также органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Нередко такие поручения или делегирование полномочий связаны с косвенным финансированием выборов, т.к. речь идет о совершении действий за счет нижестоящего бюджета.
Таким образом,
косвенное и прямое финансирование
выборов -сообщающиеся сосуды. Правовое
регулирование финансирования выборов
должно строиться таким образом, чтобы
в балансе косвенного и прямогофинансирования
выборов предпочтение отдавалось прямому
финансированию, которое и большей степени
подвержено контролю. Чрезмерное развитие
косвенного финансирования выборов может
дать такой негативный эффект, как фактическое
ведение определенными силами избирательной
кампании задолго до ее юридического начала.
С этих позиций, например, реализация предложения
о юридическом признании праймериз (первичных
выборов) как способа определения популярности
того или иного кандидата приведет к многократному
увеличению продолжительности избирательных
кампаний и резкому их удорожанию.
Государственное
и частное финансирование
выборов
Центральные проблемы модели финансирования выборов связаны с отношением к государственному и частному (негосударственному) финансированию, выбором методов и отраслевой принадлежности правового регулирования рассматриваемых отношений. Теоретически существуют два разных пути решения проблемы:
первый -запрещение негосударственного финансирования выборов в любой форме;
второй -сочетание государственного и негосударственного финансирования выборов.
Может показаться, что первый путь -это возвращение к тому, что было в советское время, поэтому предполагает более простое правовое регулирование. Думается, такой вывод не соответствовал бы действительности. До 90-х годов проблемы финансирования как правовой не существовало, но фактических проблем в рассматриваемых отношениях было предостаточно. Не выделяя напрямую средства на финансирование выборов, делая упор на общественный характер работы организаторов выборов, государство и общество тем не менее фактически несли значительные расходы на выборы. Размерэтих расходов не подлежал официальному учету. Выборы проводились за счет предприятий и организаций, которые оплачивали работу организаторов выборов, предоставляли помещения для проведения избирательных действий, оборудование избирательных участков, транспорт, связь и т.п. Закон запрещал прямую материал орт, связь и т.п. Закон запрещал прямую материальную поддержку кандидатов и депутаты со стороны предприятий, организаций, учреждений, но косвенно таковая оказывалась. Эти отношения правом не регулировались, но фактически являлись косвенным финансированием выборов. Затраты относились за счет себестоимости продукции (работ, услуг) предприятий и организаций, которые в большинстве своем были государственными.
Конституция РСФСР, Закон о выборах народных депутатов РСФСР устанавливали в соответствии с КонституциейСССР, что расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, производятся только за счет средств государства, выделенных на проведение выборов (ст. 96Конституции РСФСР).
20 декабря 1989 г. в Конституцию СССР внесены изменения и дополнения, связанныесо значительным обновлением избирательного права. В частности, часть 5 статьи 100 была изложена в принципиально новой редакции: "С целью обеспечения равных условий для каждого кандидата в народные депутаты расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов народных депутатов, производятся соответствующей избирательной комиссией из единого фонда, создаваемого за счет государства, а также добровольных взносов предприятий, общественных организаций, граждан". Однако на уровне союзных выборов законодательного регулирования единого фонда не последовало, он практически не создавался. Российское законодательство восприняло идею единого фонда в Законе "О выборах Президента РСФСР" от 24 апреля 1991 г. Статьей 5 этого Закона предусматривалось добровольное участие предприятий, организаций и граждан в финансировании выборов. Указанные средства принимались и распределялись Центральной избирательной комиссией по выборам Президента РСФСР между кандидатами в Президенты, а также шли на покрытие части расходов по выдвижению кандидатов, проведению их предвыборной агитации. В дальнейшем такой подход был заменен введением избирательных фондов отдельных кандидатов, избирательных объединений (блоков).
Второй путь представляется более приемлемым.
Во-первых, мы на него уже встали и по этому пути идет большинство стран мира. Опыт зарубежных стран показывает, что государство так или иначе участвует в финансировании выборов, прямо или косвенно субсидирует партии, средства массовой информации, политические фонды в связи с их участием выборах.
Во-вторых, он позволяет использовать негосударственные средства, ослабляя тем самым нагрузку на бюджеты.
В-третьих, он дает
возможность построения разных моделей
финансирования выборов с учетом
региональных особенностей, в зависимости
от условий регулировать удельный вес
государственного и негосударственного
финансирования, ужесточать или ослаблять
правила использования тех и других средств.
Избирательные
фонды кандидатов,
избирательных объединений (блоков)
Для кандидата
или избирательного объединения (блока)
процесс финансирования начинается
с создания избирательного фонда. Кандидаты
обязаны создавать
Избирательный фонд - это денежные средства на специальном избирательном счете кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения (блока), которые аккумулируются и расходуются в установленном законодательством порядке. Избирательный фонд - публично-правовое образование, имеющее строго целевое назначение и временный характер. Поэтому вопросы владения, пользования и распоряжения избирательным фондом не могут регулироваться гражданским правом, а составляют предмет специального правового регулирования средствами избирательного и финансового права. Кандидат не является собственником избирательного фонда, но управляет им сам либо поручает управление своему представителю.
Статус избирательных фондов включает следующие элементы:
- предусмотрено
четыре вида избирательных
Избирательные фонды имеют временный характер и строго целевое назначение. В них должны аккумулироваться все средства, затрачиваемые на избирательные кампании всеми участниками выборов, кроме избирательных комиссий.
Избирательный фонд создается, функционирует и ликвидируется в установленном порядке.
Ответственность за поступление и расходование средств фонда несет кандидат, его полномочный представитель, а на выборах в Государственную Думу по общефедеральному округу - избирательное объединение (блок). При этом юридическая ответственность до настоящего времени не определена.
Следует сказать, что кандидаты вправе, а избирательные объединения и избирательные блоки обязаны назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам, которые затем регистрируются соответствующей избирательной комиссией (п. 3 ст. 58). Для этого кандидат, представитель избирательного объединения, избирательного блока представляет в избирательную комиссию заявление о назначении уполномоченным представителем по финансовым вопросам определенного физического лица, а последнее в письменной форме дает согласие на выполнение своих обязанностей. Возможно назначение нескольких представителей по финансовым вопросам.
Для создания избирательного фонда в избирательную комиссию должно быть направлено уведомление от кандидата, представителя избирательного объединения (блока) в котором сообщается о намерении создать избирательный фонд путем открытия специального избирательного счета. Согласно Постановлению избирательной комиссии Белгородской области «О порядке открытия и ведения специальных счетов, учета средств избирательных фондов, фондов референдума, фондов отзыва и отчетности по этим средствам» кандидат после письменного уведомления соответствующей окружной избирательной комиссии о его выдвижении до начала сбора подписей избирателей в поддержку его выдвижения, но не позднее чем за пять дней до дня представления в окружную избирательную комиссию документов для его регистрации, обращается в избирательную комиссию с заявлением по форме № 1 о выдаче разрешения на открытие специального счета с указанием реквизитов филиала Сберегательного банка. Рассмотрев уведомление, соответствующая избирательная комиссия дает разрешение на открытие специального избирательного счета, куда перечисляются все денежные средства, образующие избирательный фонд. Счет может быть открыт самим кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения, блока в филиалах Сберегательного банка РФ, а при их отсутствии - в других кредитных организациях, расположенных на территории избирательного округа, по согласованию с соответствующей избирательной комиссией.
Основаниями открытия счета на федеральных выборах являются:
- наличие заверенной
Центральной избирательной
- заявление в
банк уполномоченного
- карточки (2 экз.)
с образцами подписей и
- разрешение
Центральной избирательной
Создание избирательного
фонда является обязательным при
проведении избирательной кампании.
Закон устанавливает два
Во-первых, при поведении выборов в органы местного самоуправления законом субъекта федерации может быть установлено, что кандидат вправе не создавать избирательный фонд при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей), если он не будет проводить финансирование своей избирательной кампании. В данном случае кандидат должен в письменной форме уведомить об этом избирательную комиссию.
Во-вторых, кандидаты, баллотирующиеся только в составе списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, блоком, не имеют права создавать собственные избирательные фонды.
После открытия специального избирательного счета начинается непосредственно формирование избирательного фонда путем поступления денежных средств от лиц, исчерпывающий перечень которых дан в законе. В соответствии с п. 5 ст. 58 Федеральным законом РФ «Об основных гарантиях…» фонды кандидатов, избирательных объединений и блоков могут создаваться за счет:
а) собственных средств кандидата, избирательного объединения, избирательного блока;
б) средств, выделенных
кандидату выдвинувшим его
в) добровольных пожертвований граждан;
г) добровольных пожертвований юридических лиц;
д) средств, выделенных кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку соответствующей избирательной комиссией, в случае, если это предусмотрено законом.
Запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в фонды референдума:
а) иностранным государствам и иностранным юридическим лицам;
б) иностранным гражданам, за исключением случая, предусмотренного пунктом 10 статьи 4 настоящего Федерального закона;
в) лицам без гражданства;
г) гражданам Российской Федерации, не достигшим возраста 18 лет на день голосования;
д) российским юридическим лицам с иностранным участием, если доля иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30 процентов на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, официального опубликования решения о назначении референдума (для открытых акционерных обществ - на день составления списка акционеров за предыдущий год);
е) международным организациям и международным общественным движениям;
ж) органам государственной власти и органам местного самоуправления;
з) государственным и муниципальным учреждениям и организациям;
и) юридическим лицам, имеющим государственную и (или) муниципальную долю в уставном (складочном) капитале, превышающую 30 процентов на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, официального опубликования решения о назначении референдума;
к) организациям, учрежденным государственными и муниципальными органами, а также организациям, учрежденным юридическими лицами, указанными в подпунктах «д» и «и» настоящего пункта;
л) воинским частям,
военным учреждениям и
м) благотворительным организациям, религиозным объединениям и учрежденным ими организациям;
н) анонимным жертвователям (гражданин рассматривается как анонимный жертвователь, если им не указано любое из следующих сведений: фамилия, имя, отчество, адрес места жительства или если им указаны недостоверные сведения о себе; юридическое лицо рассматривается как анонимный жертвователь, если им не указано любое из следующих сведений: идентификационный номер налогоплательщика, название, банковские реквизиты или если указаны недостоверные сведения);
о) юридическим лицам, зарегистрированным менее чем за один год до дня голосования на выборах, референдуме.
Иностранные физические и юридические лица, а также лица без гражданства не имеют права участвовать в управлении делами государства, а предоставление им возможности финансировать избирательную кампанию того или иного кандидата путем перечисления пожертвований в дальнейшем может привести к оказанию ими неправомерного влияния на избранного представителя государственной власти. Что касается государственных органов и органов местного самоуправления, учрежденных ими организаций, государственных и муниципальных учреждений, воинских частей, то они лишены права участвовать в целях недопущения нарушений принципа равенства кандидатов.
При внесении пожертвования гражданин указывает в платежном документе следующие сведения о себе: фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа, информацию о гражданстве.
При внесении пожертвования юридическим лицом в платежном поручении указываются следующие сведения: идентификационный номер налогоплательщика, название, дата регистрации, банковские реквизиты, отметка об отсутствии государственной или муниципальной доли в уставном (складочном) капитале либо о наличии такой доли с указанием ее размера, отметка об отсутствии иностранного участия в уставном (складочном) капитале либо о наличии такого участия с указанием доли этого участия, сведения об отсутствии в числе учредителей государственных и муниципальных органов, а также юридических лиц, указанных в подпунктах «д» и «и» пункта 6 настоящей статьи.
Пожертвования, указанные в пункте 6 настоящей статьи, пожертвования, внесенные с нарушением требований пунктов 7 и 8 настоящей статьи, или часть пожертвования, превышающая установленный законом размер, подлежат возврату жертвователям, а пожертвования, внесенные анонимными жертвователями, - перечислению в доход соответствующего бюджета.
Законом устанавливаются
предельные размеры перечисляемых
в избирательные фонды
Говоря о порядке наполнения избирательного фонда следует отметить, что соответствующим законом (в зависимости от вида проводимых выборов это может быть федеральный закон либо закон субъекта федерации) устанавливаются предельные размеры следующих средств:
перечисляемых
в избирательные фонды
выделяемых кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком;
добровольных
пожертвований граждан и
предельные размеры расходования средств избирательных фондов.
Согласно Федеральному
закону РФ «О выборах депутатов
1) собственных средств кандидата, которые в совокупности не могут превышать 50 процентов от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата, установленной в соответствии с настоящим Федеральным законом;