Финансирование высшего образования

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

     Достижение  устойчивого материального обеспечения  российской науки и выход на инновационный  уровень ее развития возможно при  эффективной системе ее финансирования. Прямое бюджетное финансирование расходов на науку - главный и гарантированный  источник поступления средств. Но он не является единственным. Финансирование научных организаций и научной  деятельности в Российской Федерации  производится также путем применения различных косвенных механизмов, которые в основном связаны с  фискальными методами регулирования - предоставлением налоговых преференций, вычетов, а также особых условий  амортизации имущества. Посредством  применения этих методов государство  обеспечивает благоприятные условия  для деятельности научно-исследовательских  и опытно-конструкторских организаций, обновление их материально-технической  базы, а также, что немаловажно, способствует привлечению в науку частного капитала и эффективному функционированию всей системы внебюджетного финансирования научной деятельности.

     Близится  к завершению налоговая реформа. Принята и введена в действие часть вторая Налогового кодекса  РФ. Подготовлены и рассматриваются  Государственной Думой его отдельные  главы по соответствующим видам  налогов. Но уже сейчас можно сказать: налоговая реформа не послужила  укреплению и развитию отечественной  науки. Процесс совершенствования  законодательства о налогах и  сборах не обеспечил преемственность  по составу налоговых льгот, которые  предоставлялись научным организациям по ранее действовавшему законодательству, и это чуть не обернулось для науки  крахом всей системы ее внебюджетного  финансирования. Из-за грубейшей ошибки законодателя при принятии главы  Налогового кодекса о налоге на прибыль  организаций едва не был разрушен механизм финансирования научной деятельности через отраслевые и межрегиональные  фонды, формирующиеся за счет добровольных отчислений предприятий на научные  разработки в пределах 1,5% себестоимости  продукции. По подсчетам специалистов, такая ошибка могла дорого обойтись, привести к ежегодному отвлечению от отраслевой науки и прикладных исследований до 16 млрд. руб. 

     Глава 1. Финансирование вузов в РФ 
1.1. Планирование бюджетных источников финансирования

     Финансирование  образовательной деятельности федеральных  государственных высших учебных  заведений за счет средств федерального бюджета осуществляется федеральным  государственным органом управления образованием или федеральными органами исполнительной власти, в ведении  которых находятся эти учреждения, в соответствии с государственными заданиями (контрольными цифрами) на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации работников.

     Федеральные государственные высшие учебные  заведения вправе осуществлять в  пределах таких заданий (контрольных  цифр), финансируемых за счет средств  учредителя, целевой прием обучающихся  в соответствии с договорами с  органами государственной власти, органами местного самоуправления в целях  содействия им в подготовке специалистов соответствующего уровня образования.

     Для высших учебных заведений, расположенных  в регионах, в которых действуют  районные коэффициенты и надбавки, установленные Правительством Российской Федерации, расходы определяются с  учетом этих коэффициентов и надбавок.

     Научные исследования, проводимые федеральными государственными высшими учебными заведениями, финансируются федеральным  государственным органом управления образованием и федеральными органами исполнительной власти, в ведении  которых находятся эти высшие учебные заведения, независимо от финансирования образовательной деятельности.

     Федеральные государственные высшие учебные  заведения самостоятельно определяют направления использования средств, полученных ими за счет бюджета и  иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации.

     Хозяйственная сущность бюджетных вузов базируется, прежде всего, на их юридической автономии. Так, в соответствии с законодательно закрепленной классификацией юридических  лиц, вуз, частично или полностью  финансируемый из соответствующего бюджета, относится к некоммерческому  государственному образовательному учреждению ВПО. 

     Отнесение бюджетного вуза к некоммерческому  государственному образовательному учреждению ВПО обуславливает двойственность его положения, которое заключается  в необходимости удовлетворять  социальным (государственным) и рыночным требованиям, то есть производить равнодоступные качественные образовательные услуги (ст. 2 ФЗ РФ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании") и получать прибыль (ст. 2 ФЗ РФ "О некоммерческих организациях"). Ни то, ни другое невозможно без эффективной системы хозяйствования, которая в свою очередь невозможна без предпринимательской стратегии вуза.

     До  сих пор понятие "предпринимательская  деятельность" находит неоднозначное  толкование в нормативных источниках. Трактовку этого понятия можно  найти в Гражданском и Бюджетном  кодексах, федеральных законах "О некоммерческих организациях" и "Об образовании" и других нормативных актах. Наличие такого множества толкований создало условия для возникновения правовых коллизий. Таким образом, остается актуальным вопрос: какая же деятельность является предпринимательской для бюджетного вуза как некоммерческого государственного образовательного учреждения ВПО.

     Итак, если исходить из п. 2 ст. 3 ГК РФ, в котором  говорится, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу, то под предпринимательской  необходимо понимать "самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение  прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ  или оказания услуг лицами, зарегистрированными  в этом качестве в установленном  законом порядке" (п. 1 ст. 2 ГК РФ). В соответствии с этим определением вуз не отличается от любого другого производства и обладает его следующими основными признаками:

     имеет статус юридического лица (п. 2 ст. 12 ФЗ РФ "Об образовании", п. 1 ст. 8 ФЗ РФ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании");

     владеет находящимся в оперативном управлении имуществом и отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами (ст. 9 ФЗ РФ "О некоммерческих организациях");

     реализует товар в форме образовательных  услуг или программ ВПО (ст. 8 ФЗ РФ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании") и систематически получает прибыль;

     формирует самостоятельный баланс и/или смету  доходов и расходов (ст. 161 БК РФ);

     доходы  от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности являются налоговой базой (гл. 25 НК РФ).

     Другими словами, "вуз сегодня представляет собой аналогичный производственному  предприятию субъект, способный  предложить рынку "продукцию" собственного производства и при успешной ее реализации получить прибыль"…

     Высшее  учебное заведение в соответствии со своим уставом может осуществлять платную деятельность в области  образования и в других областях, если это не идет в ущерб его основной деятельности.

     Платная образовательная деятельность высшего  учебного заведения не может быть осуществлена взамен и в рамках образовательной  деятельности, финансируемой за счет средств бюджета. В противном  случае средства, заработанные в результате такой деятельности, изымаются учредителем высшего учебного заведения.

     1.2. Внебюджетные источники финансирования вузов

     Федеральное государственное высшее учебное  заведение вправе в пределах, установленных  лицензией, осуществлять сверх финансируемых  за счет средств федерального бюджета  государственных заданий (контрольных  цифр) по приему студентов подготовку специалистов по соответствующим договорам  с оплатой стоимости обучения физическими или юридическими лицами в объеме, согласованном с федеральным  органом исполнительной власти, в  ведении которого это высшее учебное заведение находится.

     Высшее  учебное заведение самостоятельно решает вопросы по заключению договоров, определению обязательств и иных условий, не противоречащих законодательству Российской Федерации и уставу данного  высшего учебного заведения. 

     Однако  предпринимательская деятельность бюджетного вуза как некоммерческой организации существенно отличается от деятельности коммерческого юридического лица по следующим основным параметрам:

     предпринимательская деятельность может осуществляться только в соответствии с целью  создания вуза (п. 3 ст. 50 ГК РФ, п. 2 ст. 24 ФЗ РФ "О некоммерческих организациях"), то есть образовательная деятельность (п. 1 ст. 12 ФЗ РФ "Об образовании"), право на ведение которой наступает только после получения лицензии (п. 6 ст. 33 ФЗ РФ "Об образовании");

     виды  предпринимательской деятельности строго регламентированы, основные из которых:

     а) продажа товаров, выполнение работ  и оказание платных услуг (гл. 25 НК РФ, п. 3 ст. 161 БК РФ, п. 2 ст. 24 ФЗ РФ "О  некоммерческих организациях"), которые  относятся к предпринимательской  лишь в нереинвестируемой непосредственно в данное образовательное учреждение части (п. 3 ст. 47 ФЗ РФ "Об образовании");

     б) использование основных фондов и  имущества (п. 3 ст. 161 БК РФ, п. 2 ст. 24 ФЗ РФ "О некоммерческих организациях", п. 1 ст. 47 ФЗ РФ "Об образовании");

     в) инвестиционно-финансовая деятельность (п. 2 ст. 24 ФЗ РФ "О некоммерческих организациях", п. 1 ст. 47 ФЗ РФ "Об образовании");

     г) торговля покупными товарами, оборудованием; оказание посреднических услуг; иные виды внереализационных доходов (п. 1 ст. 47 ФЗ РФ "Об образовании");

     отраженный  в смете доходов и расходов вуза доход от предпринимательской  и иной приносящей доход деятельности поступает в самостоятельное  распоряжение вуза (п. 2 ст. 298 ГК РФ), но используется в соответствии со сметой (п. 6 ст. 161 БК РФ);

     доход от предпринимательской деятельности и приобретенное за счет этого  дохода имущество учитывается на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК РФ), приравнивается к источникам доходов  бюджета соответствующего уровня (ст. 41 БК РФ) и хранится на лицевых счетах в соответствующем территориальном  органе Федерального казначейства (п. 6 ст. 161 БК РФ),

     извлечение  прибыли от ведения предпринимательской  деятельности является целью лишь в  объеме, необходимом для обеспечения  основной деятельности образовательного учреждения, которая не может быть распределена между учредителями вуза (ст. 50 ГК РФ, п. 1 ст. 2 ФЗ РФ "О некоммерческих организациях").

     Вследствие  выделенных ограничений принцип  самостоятельности осуществления  деятельности, являющийся одним из основных условий признания деятельности предпринимательской в соответствии с п. 1 ст. 2 ГК РФ, реализуется не в полном объеме.

     Таким образом, можно сказать, что предпринимательская  деятельность вуза по форме - это относительно самостоятельная, предусмотренная  уставом образовательного учреждения и не запрещенная законодательством  об образовании деятельность с целью  получения желаемого результата в виде прибыли для обеспечения образовательного процесса.

     Если  рассматривать предпринимательскую  деятельность в самом общем виде как процесс осуществления "новых  комбинаций ресурсов (природных, материально-технических, трудовых, интеллектуальных)" для  достижения наилучших результатов, то вся хозяйственная деятельность вуза в рыночных условиях относится  к предпринимательской, со всеми вытекающими из этого последствиями.

     Следовательно, предпринимательская деятельность вуза по содержанию - это инновационно-хозяйственная деятельность в рыночных условиях, направленная на повышение эффективности образовательного процесса и качества образовательных услуг в результате управления ключевыми факторами конкурентоспособности, внутривузовскими процессами и производственными ресурсами. 
 
 
 
 

Глава 2. Совершенствование источников финансирования вузов 
2.1. Финансирование вузов на основе государственных именных финансовых обязательств

     О проведении в 2002-2003 годах эксперимента по использованию государственных  именных финансовых обязательств закончилась  тем, что стоимость образования  увеличилась не только из-за инфляции, но и введения новых программ обучения специалистов, предполагающих расширение спектра применения их опыта.

     Участники Всероссийского совещания образовательной  общественности по реформированию экономики  образования приняли перечень мероприятий  в 2004 году, которые должны (по их мнению) улучшить финансирование отрасли.

     1. Мониторинг современного состояния экономики образования:

     формирование  системы мониторинга экономики  образования и подготовка ежегодных  докладов «Экономический мониторинг экономики  образования» (2004-2006 годы);

     организация государственного статистического  наблюдения за финансово-экономической  деятельностью учреждений образования  всех уровней (2004-2005 годы).

     2. Реорганизация сети образовательных учреждений:

     реструктуризация сети сельских школ;

     подготовка  доклада в Правительство России об итогах эксперимента по реструктуризации сети сельских школ (IV квартал 2004 года);

     формирование  нормативно-методической базы целевого приема в средние специальные  учебные заведения (II квартал 2004 г.);

     проведение  эксперимента по финансированию учреждений высшего профессионального образования  с использованием государственных  именных финансовых обязательств (2004-2005 годы);

     подготовка  профессиональных кадров высшей квалификации для государственного сектора экономики  и сферы управления, введение государственных  субсидий в системе образования (III квартал 2004 года);

     разработка  моделей нормативного финансирования образовательных учреждений в соответствии с основными направлениями реструктуризации бюджетного сектора (2004-2005 годы);

     реализация  механизма целевого приема в средние  специальные учебные заведения (2005-2006 годы);

     3. Реформирование системы оплаты труда в сфере образования:

     разработка  схемы тарифных ставок (окладов) педагогических работников образовательных учреждений в условиях отраслевой системы оплаты труда и проведение расчетов потребности  в бюджетных средствах (2-3 варианта) (IV квартал 2004 года);

     внесение  предложений и вариантов перевода учителей на штатно-окладную форму  оплаты труда (IV квартал 2004 года).

     4. Совершенствование системы налогообложения в сфере образования:

     подготовка  предложений по совершенствованию  системы налогообложения образовательных  учреждений (II квартал 2004 год);

     определение налоговой базы по налогу на прибыль  в части расходов на ремонт учебных зданий и сооружений;

     предоставление  права покрытия убытков образовательных  учреждений за счет прибыли, полученной от различных видов деятельности;

     разрешение  юридическим лицам, передающим в  качестве благотворительности свое имущество образовательным учреждениям, уменьшения налогооблагаемой базы по налогу на прибыль;

     совершенствование режима налогообложения бюджетных  образовательных учреждений в части  введения особого порядка признания их доходов и расходов.

     5. Автономия образовательных учреждений:

     разработка  предложений о внесении изменений  в Бюджетный кодекс РФ в части  снятия ограничений права образовательных учреждений на:

     а) открытие расчетных счетов в кредитных  организациях для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской  и иной приносящей доход деятельности;

     б) перераспределение бюджетных средств  по предметным статьям и по статьям  экономической классификации РФ;

     разработка  предложений об изменении порядка составления смет расходов образовательных учреждений в части планирования по укрупненным предметным статьям экономической классификации РФ (II квартал 2004 года);

     разработка  предложений по финансированию образовательных  учреждений одной строкой (II квартал 2004 года).

     6. Реорганизация сети учреждений  специального и дополнительного  образования детей и подростков:

     разработка  предложений по экономическому стимулированию организаций, оказывающих финансовую поддержку учреждениям дополнительного  образования, детским и молодежным общественным объединениям (IV квартал 2004 года);

     внедрение в практику совместного учредительства учреждений дополнительного образования (в том числе с учетом межведомственного  подхода) (IV квартал 2004 года);

     составление примерной формы учредительного договора по обеспечению деятельности учреждений дополнительного образования;

     разработка  рекомендаций по привлечению средств  родителей в учреждения дополнительного  образования (IV квартал 2004 года);

     подготовка  предложений по внесению изменений  и дополнений в Закон РФ «Об  образовании» в части обеспечения  доступности, эффективности и качества содержания дополнительного образования (II квартал 2005 года).

     7. Реструктуризация начального и  среднего профессионального образования:

     передача  абсолютного большинства учреждений начального профессионального образования  и значительной части средних  специальных учебных заведений  в ведение субъектов РФ (2005-2006 годы);

     разработка  рекомендаций региональным органам  управления образованием по обеспечению  эффективной работы систем начального и среднего профессионального образования  в условиях их передачи в ведение  регионов (IV квартал 2004 года);

     проведение  оптимизации сети средних специальных  и высших учебных заведений федерального ведения с учетом регионально-отраслевого аспекта (2005-2006 годы).

     8. Реорганизация сети учреждений повышения квалификации:

     разработка  предложений по оптимизации структуры  образовательных учреждений повышения  квалификации и переподготовки специалистов, реализующих дополнительные профессиональные образовательные программы (I квартал 2005 года).

     9. Совершенствование системы финансирования  в сфере высшего профессионального  образования и организации приема абитуриентов:

     проведение  оценки потребностей региональных рынков труда и разработка предложений  на среднесрочную перспективу по обеспечению системной координации  в подготовке специалистов в образовательных  учреждениях среднего и высшего  профессионального образования (IV квартал 2004 года);

     подготовка  предложений о введении категории  ведущих вузов и разработка мер  по их государственной поддержке (II квартал 2004 года). 
В 2005-2007 годах в России будет продолжать проводиться эксперимент по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств. Такое постановление утверждено Правительством РФ. Как сообщили в Департаменте правительственной информации, целью этой акции является обеспечение эффективности использования финансовых ресурсов, направляемых в сферу образования, развитие конкурентного начала в деятельности высших учебных заведений и экономическое стимулирование повышения качества высшего образования.

     В течение 2002-2003 гг. планировалось отработать механизм финансирования вузов на основе государственных именных финансовых обязательств. Акция осуществлялось во взаимосвязи с экспериментом  по введению единого государственного экзамена. Государственное именное  финансовое обязательство является свидетельством о результатах сданного гражданином единого государственного экзамена и основанием для предоставления вузу бюджетных средств на обучение этого человека.

     В акции участвовали вузы, подведомственные Министерству образования Российской Федерации, а также подведомственные другим федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, имеющие государственную  аккредитацию.

     Обязательным  условием являлось участие вуза в  эксперименте по введению единого государственного экзамена. На высшие учебные заведения, которые приняли участие в  новой акции, не распространялось действие постановления Правительства России "О конкурсном порядке размещения государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием".

     Итоги эксперимента подведены Министерством  образования РФ до 1 ноября 2004 года.

     В целях обеспечения информационного  сопровождения единого государственного экзамена и вступительных испытаний  в образовательные учреждения высшего  и среднего профессионального образования (далее соответственно - вузы и ссузы) по результатам ЕГЭ в 2004 году продолжается апробация и опытная эксплуатация Федеральной базы свидетельств о результатах единого государственного экзамена (далее - ФБС). Для организации работ по взаимодействию с ФБС Министерство образования Российской Федерации направляет Инструкцию по работе пользователей с Федеральной базой свидетельств о результатах ЕГЭ в 2004 году, включающую форму запроса на регистрацию в ФБС.

     Пользователями  ФБС являются Минобразование России, федеральные министерства и ведомства, имеющие в своем подчинении вузы, участвующие в эксперименте по введению ЕГЭ, органы управления образованием субъектов Российской Федерации, региональные центры обработки информации ЕГЭ, участвующие в эксперименте по введению ЕГЭ, а также вузы засчитывающие (учитывающие) результаты ЕГЭ в качестве результатов вступительных испытаний. Работа ссузов с ФБС в 2004-2005 году осуществляется в отдельных территориях в режиме апробации. Работы по сопровождению ФБС осуществляет уполномоченная Минобразованием России организация - Московский государственный институт электроники и математики (технический университет). Приём запросов на регистрацию осуществляется с 30.04.2004. Итоговые статистические данные о работе ФБС предоставляются заинтересованным организациям по запросу.

     В целях обеспечения эффективности  использования финансовых ресурсов, направляемых в сферу образования, развития конкурентного начала в  деятельности высших учебных заведений и экономического стимулирования повышения качества высшего образования Правительство Российской Федерации постановило:

     1. Принять предложение Министерства  образования Российской Федерации  и Министерства экономического  развития и торговли Российской  Федерации о проведении в 2002–2003годах  эксперимента по переходу на  финансирование отдельных учреждений  высшего профессионального образования  с использованием государственных  именных финансовых обязательств (далее именуется - эксперимент).

     2. Утвердить прилагаемое Положение  об условиях и порядке проведения  в 2002-2003 годах эксперимента по  переходу на финансирование отдельных  учреждений высшего профессионального  образования с использованием  государственных именных финансовых обязательств.

     3. Министерству образования Российской  Федерации, Министерству финансов  Российской Федерации по согласованию  с Министерством юстиции Российской  Федерации разработать и утвердить  на период проведения эксперимента  методику планирования и финансирования  расходов федерального бюджета  на высшее профессиональное образование  на основе государственных именных  финансовых обязательств для участвующих в эксперименте высших учебных заведений.