Финансовая деятельность государства: понятие, формы, методы. Бюджетное устройство в Российской Федерации

Оглавление

Введение

Финансовая  деятельность является неотъемлемой функцией государства с самого начала его возникновения. На определенном этапе развития эта деятельность государства приобретает такой уровень и такое значение, что становится необходимым создание специальных органов, которые обеспечивают деятельность государства в сфере финансов.

В современных  условиях финансовая деятельность государства  во многих странах является высокоэффективным  способом регулирования, действуя как  инструмент влияния на поведение  участников общественных отношений. В настоящее время происходящие изменения государственности и, как следствие, организационное обеспечение финансовой деятельности государства органами, специально созданными для этого, вызывают интерес ученых и практиков.

Важнейшим фактором решения многих макроэкономических и структурных проблем России, как и экономически развитых стран, является наличие эффективной системы бюджетного устройства и, следовательно, бюджетно-финансового взаимодействия разных уровней власти, их межбюджетных отношений.

Одним из основных условий эффективного осуществления бюджетной деятельности является включение какого-либо определенного бюджета в бюджетную систему с целью распределения доходных и расходных источников. Бюджетное устройство в федеративном государстве приобретает особое значение, поскольку является отражением принципа федерализма в государственном устройстве, показывает состав бюджетной системы, основополагающие начала ее построения, правовое положение бюджета каждого уровня бюджетной системы.

В последнее  время проблемы бюджетного устройства России стали особенно актуальными. Это объясняется возрастающей заинтересованностью общества в должном функционировании бюджетных правоотношений, формировании государством гарантий финансового обеспечения своих задач и функций. На протяжении последнего десятилетия бюджетная система Российской Федерации постоянно подвергалась изменениям ввиду нестабильности социальных и экономических процессов, происходящих в России в условиях перехода от социалистического метода хозяйствования к рыночным отношениям. Современная ситуация в бюджетной сфере России свидетельствует о необходимости усиления регулирующей роли государства в системе бюджетных отношений между органами управления, ответственными за формирование бюджетов, распределение бюджетных ресурсов и пополнение доходов в бюджет. С одной стороны, это объясняется тем, что в условиях рыночных отношений сужаются возможности государства оказывать влияние на экономические процессы. С другой стороны, заметно возрастание роли и значения бюджетов как важнейших инструментов государственного регулирования экономики и социальной сферы территориальных образований.

Реформирование  бюджетной системы требует осмысления накопленного опыта, выявления и  изучения эволюционных процессов, обобщения  разработанных принципов, методов и методик и их реализации в практику бюджетной системы и бюджетного процесса.

Целью работы является исследование особенности финансовой деятельности государства и бюджетного устройства РФ. Для реализации данной цели необходимо решить следующие задачи:

исследовать понятие, формы, методы финансовой деятельности государства;

рассмотреть бюджетное устройство в Российской Федерации.

1.Финансовая  деятельность государства: понятие,  формы, методы

Большое теоретическое  значение приобретает вопрос о сущности финансовой деятельности государства и финансовой деятельности муниципальных образований. Следует определить, относится ли финансовая деятельность государства и финансовая деятельность муниципальных образований к «базовым категориям экономической науки» (финансы, финансовая система, финансовая деятельность) или это правовая категория.

Представляется, что более обоснованной является позиция авторов, рассматривающих  финансовую деятельность государства  и финансовую деятельность муниципальных образований в качестве правового явления, определенного  объективными условиями развития человеческого общества, в котором действуют товарно-денежные отношения.

Е.А. Ровинский  в свое время отмечал, что через  финансовую деятельность государства  отражается (осуществляется) взаимосвязь государства и экономики общества. Однако нельзя согласиться с утверждением, что категория «финансовая деятельность государства» не является категорией исключительно финансового права, а выступает общеюридической категорией, которая, являясь ключевой категорией науки финансового права, лежит в основе определения предмета финансового права, так как последнее в основном регулирует общественные отношения, возникающие в области финансов [15, c.27].

В условиях товарно-денежных отношений, существующих в обществе, государство не может выполнять свои задачи и функции по управлению обществом и обеспечению его жизнедеятельности, не располагая необходимыми финансовыми (денежными) ресурсами [10, c.31].

Финансовая  деятельность государства в науке финансового права рассматривается как особый вид государственной деятельности потому, что этот вид деятельности осуществляют органы государства всех трех ветвей -законодательной, исполнительной и судебной - в пределах имеющейся у них компетенции. Финансовая деятельность государства в первую очередь направлена на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств, находящихся на праве собственности у государства (федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, фондов государственных унитарных предприятий, в том числе казенных предприятий, и других организаций, функционирующих на праве государственной собственности).

Однако, по нашему мнению, финансовая деятельность государства, его органов охватывает своим воздействием также и процесс создания, распределения и в определенной части использования фондов денежных средств хозяйствующими субъектами, действующими на праве частной собственности. Публичный характер данного вида государственной деятельности в отношении хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности, проявляется, в первую очередь, в установлении определенных условий участия всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от формы собственности в создании централизованных государственных фондов денежных средств. Это положение, в свою очередь, обусловливает необходимость проведения государственного финансового контроля деятельности хозяйствующих субъектов по созданию, распределению и использованию ими соответствующих фондов денежных средств [15, c.28].

Определяющее  влияние на осуществление финансовой деятельности государства оказывают  конституционные принципы этой деятельности.

В литературе предлагаются различные наборы принципов финансовой деятельности. Например, Э. Д. Соколова пишет: «Финансовая деятельность государства как вид его деятельности осуществляется в соответствии с принципами, основными положениями, которые закреплены Конституцией Российской Федерацией и на которых основывается вся деятельность государства. Важнейшими из них, как отмечается в науке финансового права, являются: законность, гласность, федерализм (сочетание централизма с самостоятельностью субъектов Российской Федерации и местного самоуправления), плановость» [11, c.129].

Формы осуществления  финансовой деятельности различаются в зависимости от компетенции соответствующего органа государства [15, c.28].

Формы финансовой деятельности государства - это действия государственных органов по образованию, распределению и использованию финансовых pecypcoв на соответствующем уровне. По своему характеру эти формы могут быть правовыми, которые выражаются в установлении или применении норм права, и неправовыми, опосредующими организационные отношения (например, проведение совещаний в аппарате налоговых органов, разъяснение финансового законодательства населению и др.).

Содержание  финансовой деятельности государства  выражается в многочисленных и разнообразных  функциях в сфере образования, распределения  и использования государственных денежных фондов (бюджетных и кредитных ресурсов; страховых денежных фондов; финансовых средств отраслей народного хозяйства и государственных предприятий). Функции финансовой деятельности выполняют также органы государственного управления РФ и субъектов Федерации (министерства, федеральные службы, федеральные агентства и т.д.) в рамках отнесенных к их компетенции отраслей или сфер управления.

Федеральные государственные органы и государственные органы власти субъектов Федерации осуществляют функции финансовой деятельности в соответствии с установленным Конституцией РФ [1] разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Так, в ведении Российской Федерации находятся: установление основ федеральной финансовой политики, финансовое, валютное и кредитное регулирование, федеральные экономические службы, включая федеральные банки, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития (ст. 71). К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72). Вне этих пределов субъекты РФ обладают в области финансов всей полнотой государственной власти (ст. 73,76).

В силу различия задач и правового  положения тех или иных государственных органов и органов местного самоуправления масштабы их финансовой деятельности и степень участия в ней неодинаковы. Различная взаимосвязь с финансовой деятельностью позволяет выделить органы общей компетенции, осуществляющие финансовые полномочия в качестве одного из направлений своей деятельности, и органы специальной компетенции, созданные целенаправленно для реализации государственных функций по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств.

Систему органов общей компетенции  представляют Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ.

Согласно принципу разделения властей  прерогативой законодательных (представительных) органов государственной власти является принятие финансовых законов. Кроме правотворческой функции  Федеральное Собрание РФ и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ осуществляют полномочия в сфере финансового контроля.

Президент Российской Федерации как глава государства  обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти исходя из положений Конституции и федеральных законов, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в соответствии с которыми строится финансовая политика. С ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики Президент РФ обращается к Федеральному собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ).

Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государственных фондов, финансирования государственных расходов федерального уровня, денежно-кредитной политики, организации расчетов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной системы, через Контрольное управление Президента РФ осуществляет финансовый контроль.

Финансово-бюджетное  управление Президента РФ образовано в целях информационно-аналитического обеспечения Президента РФ в области  финансово-бюджетных проблем в  составе Администрации Президента РФ. Его деятельность распространяется на область общегосударственных финансов, бюджета, налоговой политики, страхового дела, ценообразования, кредитных отношений и денежного обращения.

Представительные  органы в лице Федерального Собрания, представительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления рассматривают, обсуждают и утверждают федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты.

В соответствии с Конституцией РФ Государственная  дума обсуждает и принимает федеральные  законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии. Федеральные законы, принятые Государственной думой, подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации и Президентом РФ.

Исполнительные  органы государственной власти (Правительство  РФ, правительства или администрации  субъектов РФ) принимают меры к  реализации финансовых законов, осуществляют правотворческие полномочия, принимая и издавая подзаконные нормативные финансово-правовые акты, исполняют бюджет под контролем законодательных (представительных) органов и т. д.

Правительство РФ обеспечивает подготовку бюджета  и его рассмотрение в представительных органах, осуществляет общее руководство  исполнением бюджета РФ, занимается другими финансовыми вопросами государства.

Правительства республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления обеспечивают в пределах своей компетенции руководство финансами соответствующих национально-территориальных и административно-территориальных (закрытых городов) образований. Поскольку финансовая система едина, то все перечисленные органы выполняют на своей территории функции в отношении финансов в строгом соответствии со своей компетенцией. Например, органы местного самоуправления помимо того, что утверждают местные бюджеты и используют их средства на нужды местного значения, обеспечивают на своей территории поступление доходов в вышестоящие бюджеты, образование кредитных ресурсов банков, страховых фондов [18].

Государство осуществляет финансовую деятельность при помощи различных методов (способов), зависящих  от многих факторов, в частности, от субъекта правоотношений, условий аккумуляции  и использования денежных средств. Методы осуществления финансовой деятельности делят на две группы.

Методы собирания денежных средств, которые, в свою очередь, подразделяют на:

налоги, с помощью которых  государство изымает в той  или иной форме в обязательном порядке, в установленные сроки и в установленном размере денежные средства для зачисления их в бюджеты определенного уровня;

добровольные взносы (вклады граждан в банки, покупка ценных бумаг, пожертвования и пр.);

страхование, что позволяет  привлеченные таким образом средства использовать в денежном обороте;

иные.

Методы распределения и использования:

финансирование - заключается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств различным субъектам;

кредитование - целевая, возвратная и возмездная передача денежных средств [14, c.14].

Итак, финансовая деятельность государства - реализация финансовой политики государства, является составной частью механизма социального управления и представляет собой разновидность государственной и юридической деятельности, носящей публичный характер. Государством реализуется как монетарная, фискальная, так и деятельность в рамках отдельных проектов. Осуществляется в пределах предоставленной компетенции всеми органами государственной власти и местного самоуправления; основанная на правовых нормах публичная деятельность субъектов финансовых правоотношений по созданию оптимального механизма финансово-правового регулирования в целях планомерного аккумулирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов общего значения.

2.Бюджетное  устройство в Российской Федерации

Виды бюджетов как составных элементов бюджетного устройства, позволяющие судить о его сложной структуре, обусловлены делением государства на территории в целях наиболее эффективной реализации суверенной власти: «Государственная территория бывает обыкновенно так обширна, что для политического управления в ней принимаются различные подразделения» - публично-правовые образования. В целях создания финансовой базы эффективного функционирования этих «подразделений», осуществления ими задач и функций государства на различных территориальных уровнях и устанавливается распределение средств в соответствии с режимом бюджетного устройства государства, в том числе между общегосударственным бюджетом и местными бюджетами.

Начиная с петровских времен можно говорить о формировании государства России как стройной финансовой организации централизованного типа. В условиях царской России как звено бюджетного устройства функционировал единый бюджет, позволяющий производить общегосударственные, губернские, окружные и волостные затраты. Все «территориальные» расходы финансировались за счет средств единого государственного бюджета, которые доводились до потребителей 66 казенными палатами, 66 губернскими казначействами, 580 уездными и местными казначействами. Исключением были Финляндия, Польша, а также Закавказский и Туркестанский края, которые имели относительную бюджетную самостоятельность. Начали развиваться отношения межбюджетного характера, что постепенно усложняло структуру бюджетного устройства. Между публично-правовыми образованиями распределялись денежные средства, например, в виде субвенций, о чем свидетельствует Финансовая энциклопедия 1924 г. Субвенции выступали как поддержка местных союзов для выполнения определенных задач (на строительство новых школ, содержание судебных учреждений). Активному реформированию бюджетное устройство подверглось в советский период [13, c.12].

Впервые основы бюджетного устройства Российского  государства были заложены Конституцией РСФСР 1918 г. Принцип централизации  финансов выразился в установлении единства государственного бюджета  и всей финансовой системы страны, включении государственных  доходов и расходов в общегосударственный бюджет. Однако предусматривалось разделение государственного и территориальных бюджетов, т.е. разделение государственных и территориальных доходов и расходов [19].

Понятие «бюджетное устройство» (союзный бюджет, бюджеты союзных республик, местные бюджеты), содержащееся в Основном Законе (Конституции) СССР 1924 г., было коренным образом изменено  лишь в 1991 г., когда государство перешло к построению рыночной экономики. В тот период далеко не все республики располагали достаточными закрепленными источниками собственных доходов для сбалансированного функционирования бюджетов. В связи с этим бюджетное законодательство было кардинально пересмотрено в целях обеспечения необходимыми финансовыми ресурсами всех расходов бюджетов нижестоящих уровней.

В ст. 3 Закона РСФСР  от 10 октября 1991 г. N 1734-1 «Об основах  бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» «бюджетное устройство»  рассматривалось как организация  бюджетной системы и принципы ее построения. Бюджетный кодекс РФ не содержит определения бюджетного устройства. В научной литературе, как правовой, так и экономической, излагаются различные точки зрения на понятие «бюджетное устройство».

Е.А. Ровинский, А.С. Емельянов утверждают, что бюджетное устройство тождественно понятию бюджетной системы, под которой, в свою очередь, понимается совокупность бюджетов различных видов.

Г. Б. Поляк определяет бюджетное устройство как организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др. [19]

Б. М. Сабанти  включает в состав бюджетного устройства бюджетную систему (организацию, принципы построения, взаимоотношения ее звеньев), бюджетное право, бюджетный процесс, бюджетное регулирование.

П.Ф. Ипатов под  бюджетным устройством понимает организацию государственного бюджета, включая состав и структуру его внутренних подразделений, функциональное разграничение сфер их использования, соподчиненность, взаимодействие, правовую и процедурную стороны. Параллельна с этим существует еще понятие бюджетной системы, отражающей только часть бюджетного устройства и представляющей совокупность его звеньев, ·находящихся в определенной взаимосвязи.

А.Н. Козырин  считает, что понятие «бюджетное устройство» составляют организация и принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями [19].

Из вышеизложенного следует, что такой элемент, как бюджетная система, составляет основу бюджетного устройства.

Вторым элементом  бюджетного устройства считаются принципы построения бюджетной системы (ст. 28 Бюджетного кодекса РФ [2]).

Традиционно под  бюджетным устройством понимают организацию бюджетной системы государства и принципы ее построения и функционирования.

Категория «бюджетное устройство» содержательно шире, чем термин «бюджетная система». Например, разд. 1 «Бюджетное устройство Российской Федерации» ч. 11 БК РФ охватывает бюджетную систему Российской Федерации (гл. 3), бюджетную классификацию Российской Федерации (гл. 4), принципы бюджетной системы Российской Федерации (гл. 5).

В научной литературе отмечается, что бюджетное устройство в федеративном государстве приобретает особую значимость, поскольку  является отражением принципа федерализма в государственном устройстве и показывает состав бюджетной системы, основополагающие начала ее построения, правовое положение бюджетов каждого уровня бюджетной системы [16, c.12].

Для бюджетного устройства унитарных государств характерно, как правило, наличие двух уровней: центральный бюджет и местные бюджеты.

Под бюджетной  системой Российской Федерации понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов [2]. Такое определение содержится в статье 6 Бюджетного кодекса РФ.

Такое определение  бюджетной системы Российской Федерации  в целом соответствует сложившемуся в отечественной экономической  и юридической науке понятию  бюджетной системы как совокупности всех видов бюджетов страны.

Организация и  принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями составляют понятие «бюджетное устройство».

Одной из важнейших  характеристик бюджетного устройства государства является структура  его бюджетной системы. Построение бюджетной системы зависит в первую очередь от формы государственного устройства страны. В унитарных государствах имеется два звена бюджетной системы - государственный бюджет и местные бюджеты. Бюджетная система федеративного государства состоит из трех звеньев - государственного (федерального) бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Так, например, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты 50 штатов и местные бюджеты (графств, муниципалитетов, тауншипов). В Канаде бюджетная система состоит из федерального бюджета, бюджетов 10 провинций, а также местных бюджетов (общин, областей, графств) [12, c.2].

В соответствии со статьями 1, 5, 71, 73 и 132 Конституции  РФ [1], а также статьей 10 Бюджетного кодекса РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней - федерального, регионального (уровень субъекта Федерации) и местного.

Верхний уровень - это федеральный бюджет. Средний  уровень бюджетной системы составляют региональные бюджеты (бюджеты субъектов  Российской Федерации), которые представляют собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации (ст. 15 Бюджетного кодекса РФ). Наконец, в основании бюджетной системы находятся многочисленные местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований). По аналогии с региональными бюджетами бюджеты местные определяются как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14 Бюджетного кодекса РФ).

Федеральный бюджет РФ, по сути, представляет собой основной финансовый план государства, через  который мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для реализации целей государственной политики.

Федеральная компонента представлена двумя составляющими: федеральным бюджетом и федеральными внебюджетными фондами, представляющих централизованный фонд финансовых ресурсов или финансовый план государства, имеющий статус закона на финансовый год. Через федеральный бюджет происходит перераспределение денежных средств между всеми уровнями бюджетной системы.

Государственные внебюджетные фонды являются централизованными  фондами денежных средств, которые образуются вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Они предназначаются для реализации прав граждан на социальную защиту (пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья, медицинскую помощь). Целевые бюджетные фонды являются специальными централизованными фондами денежных средств, создаваемых из средств бюджетов или из средств в порядке отчислений от других видов доходов. Средства фондов не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда [17].

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов. Аналогично бюджеты субъектов РФ, бюджеты территориальных государственных  внебюджетных фондов и местные бюджеты  разрабатываются и утверждаются в форме законов, издаваемых субъектами РФ, и постановлений, принимаемых органами власти местного самоуправления. Это означает, что бюджеты, составляющие бюджетную систему РФ, самостоятельны и не включаются в бюджетную систему вышестоящего уровня.

Бюджетом субъекта РФ (или региональным бюджетом) в  Бюджетном кодексе РФ называется форма образования и расходования денежных средств, предназначенных  для решения задач и функций, отнесенных к предметам ведения  субъекта РФ. Предметы ведения РФ, субъектов РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ устанавливаются главой третьей Конституции РФ .

Второй уровень  бюджетной системы, помимо бюджетов территориальных государственных  внебюджетных фондов, включает бюджеты  субъектов РФ. Первый и второй уровни бюджетной системы, в соответствии с Бюджетным кодексом, толкуются расширительно, т.е. включают в себя помимо непосредственно государственного бюджета  бюджеты государственных внебюджетных фондов. Совокупность бюджета соответствующей территории с бюджетами государственных внебюджетных фондов принято называть бюджетом расширенного правительства.

Местный бюджет  (или бюджет муниципального образования) представляет собой форму образования  и расходования денежных средств, предназначенных  для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. К предметам ведения местного самоуправления относятся вопросы местного значения. Открытый перечень вопросов местного значения приведен в федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» [5].

Итак, бюджетное  устройство - организация бюджетной  системы и взаимосвязей между  ее отдельными звеньями. Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством. В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней - государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления. Для бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня - государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты. Бюджетная система РФ - совокупность бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права. Она состоит из бюджетов трех уровней:  федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты.  Помимо вышеперечисленных видов бюджетов существует еще консолидированный бюджет, который представляет собой свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории. 

Задача

Законом К-го края установлен 3%-ый размер отчислений от таможенных платежей, взимаемых  на территории данного региона, в  бюджет субъекта РФ.