Финансовая поддержка субъектов Федерации и муниципальных образований

Финансовая поддержка  субъектов Федерации и муниципальных  образований

1. Принципы межбюджетных  отношений

2. Формы финансовой поддержки  субъектов Федерации, их характеристика

3. Субвенции регионам  из федерального бюджета

4. Помощь из Фонда государственной  финансовой поддержки

5. Предоставление бюджетных  ссуд субъектам Федерации на  финансирование кассовых разрывов

Бюджетные отношения между  органами государствен­ной власти Российской Федерации и субъектов Федерации и органами местного самоуправления по поводу финансо­вой поддержки строятся на основе определенных принци­пов, характерных для бюджетного федерализма.

Межбюджетные отношения  основываются на следую­щих основных принципах:

♦ самостоятельность бюджетов всех уровней бюджет­ной системы  Российской Федерации,

♦ сбалансированность интересов  всех участников межбюджетных отношений  бюджетной системы РФ;

♦ равенство бюджетных  прав субъектов Федерации, Муниципальных  образований во взаимоотношениях с  феде­ральным бюджетом;

♦ законодательное разграничение  доходных источни­ков между бюджетами;

♦ выравнивание уровней  минимальной бюджетной обес­печенности;

♦ единство бюджетной системы  РФ;

♦ передача отдельных видов  расходов из федерально­го бюджета  в территориальные бюджеты;

♦ средства, переданные бюджету  одного уровня от бюд­жета другого уровня для обеспечения государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений.

В течение финансового  года органы законодательной и исполнительной власти, а также представительной власти местного самоуправления воздерживаются от принятия ре­шений, которые приводят к увеличению расходов бюдже­тов других уровней, за исключением случаев в связи с чрез­вычайными ситуациями и стихийными бедствиями.

Основой для расчета финансовой помощи территори­альным бюджетам служат нормативы финансовых затрат на предоставление финансовых услуг и нормативы  мини­мальной бюджетной обеспеченности, определяемые на ос­нове единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и  других особенностей субъектов Федерации.

Финансовая поддержка  субъектов Федерации предос­тавляется в формах, установленных законодательством Рос­сийской Федерации.

^ 2. Формы финансовой  поддержки субъектов Федерации,  их характеристика

Финансовая поддержка (тоже финансовая помощь) име­ет своей целью оказание финансовой помощи бюджету субъекта Федерации из федерального бюджета РФ в связи с несбалансированностью территориального бюджета (обыч­но это бюджет с превышением расходов над доходами, т. е. дефицитом бюджета).

Через федеральный бюджет в России во второй поло­вине 90-х  годов перераспределялось 10 - 14% валового внутреннего продукта (по доходной части федерального бюджета).

Из-за того, что налоговые  поступления не могут обес­печить все расходы отдельных региональных и местных бюджетов, бюджеты более высокого уровня оказывают финансовую помощь бюджетам более низкого уровня. И чем больше зависят бюджеты от такой финансовой поддержки, тем больше проблем возникает в межбюджетных отноше­ниях.

В соответствии со ст. 44 и 133 Бюджетного кодекса Рос­сийской Федерации оказание финансовой помощи из феде­рального бюджета бюджетам субъектов Федерации может быть осуществлено в следующих формах:

♦ предоставление дотаций  на выравнивание уровня ми­нимальной бюджетной обеспеченности субъектов Федера­ции;

♦ предоставление субсидий;

♦ предоставление субвенций  на финансирование от­дельных целевых  расходов;

♦ предоставление бюджетной  ссуды;

♦ иная безвозвратная и  безвозмездная передача средств. Финансовая помощь в любой форме подлежит учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств.

Рассмотрим, что представляет собой каждая из назван­ных форм финансовой помощи.

Дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого  уровня бюджетной системы России на без­возмездной и безвозвратной  основах для покрытия теку­щих расходов.

Субсидия (помощь, поддержка) - бюджетные средства, предоставляемые  бюджету другого уровня бюджетной  сис­темы России, а также физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого  уровня бюджетной системы России или юридическому лицу на осуществление  определенных целе­вых расходов.

Одним из основных способов передачи средств из вы­шестоящего бюджета нижестоящему бюджету - отчисления в процентах от налогов, закрепленных за вышестоя­щим бюджетом.

Перечень и ставки федеральных  налогов определяются законодательством  России, а пропорции их распределения  в порядке бюджетного регулирования  между бюджетами разных уровней  бюджетной системы России утверждаются Федеральным законом о федеральном  бюджете на очеред­ной финансовый год на срок не менее трех лет.

Такая форма финансовой помощи существует десяти­летия. Эта форма помощи имеет преимущества, одно из которых - единство бюджетных источников для всех бюд­жетов и заинтересованность органов власти всех уровней в их более полной мобилизации.

Если бюджет территории не имеет достаточных разме­ров отчислений от налогов в доход бюджета и не имеет воз­можности сбалансировать бюджет за счет отчислений от налогов, тогда применяются другие формы финансовой по­мощи (дотация, субсидия, бюджетная ссуда).

^ 3. Субвенции  регионам из федерального бюджета

Законом РФ "О субвенциях республикам в составе Рос­сийской Федерации, краям, областям, автономным окру­гам, городам Москве и Санкт-Петербургу" от 15 июля 1992 г. предусмотрены субвенции двух видов: 1) текущие, к кото­рым относятся субвенции, направляемые на финансирова­ние текущих расходов; 2) целевые инвестиционные суб­венции, направляемые на финансирование инвестиционной, инновационной деятельности.

При этом установлены особые условия и порядок пре­доставления  текущих и целевых инвестиционных субвен­ций.

Текущие субвенции предоставляются  для выравнива­ния условий финансирования регионов, покрытия дефицита нижестоящих бюджетов за счет средств бюджетов вы­шестоящего уровня.

При этом приоритет отдается финансированию общего­сударственных социальных расходов, к которым относятся текущие расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения.

Инвестиционные целевые  субвенции предназначены для  финансирования за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов  Федерации капитальных вложений на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружаю­щей среды, комплексное  развитие территорий.

Текущие и инвестиционные целевые субвенции, полу­ченные из федерального бюджета, включаются соответ­ственно в бюджеты субъектов Федерации (областные, кра­евые бюджеты, бюджеты автономных образований).

Объем распределения фонда  субвенций на инвестиции и текущие  инвестиции из федерального бюджета  осуще­ствляются на основе запросов органов власти субъектов Федерации.

Использование субвенций  на инвестиции не ведет к из­менению формы собственности на построенные с их помо­щью объекты.

Субвенции на возмещение непредвиденных расходов, связанных с ликвидацией  последствий стихийных бедствий, катастроф, эпидемий, наводнений и других чрезвычайных ситуаций, предоставляются  за счет резервных фондов Пра­вительства Российской Федерации и резервных фондов пра­вительств субъектов Федерации. Орган, оказавший финан­совую помощь, вправе контролировать ее использование.

Субвенция, не использованная в срок или израсходо­ванная не по назначению, подлежит возврату. Решение о возврате субвенции принимает орган, ее предоставивший. Возврат субвенции осуществляется в бесспорном порядке за счет средств получателя субвенции в трехмесячный срок после принятия решения.

^ 4. Помощь из  Фонда государственной финансовой  поддержки

По рекомендации Всемирного банка реконструкции и развития (ВБРР) в механизм бюджетных отношений  России была введена новая форма  оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации - трансфер­ты.

Первоначальным правовым актом оказания государствен­ной финансовой помощи регионам в форме трансфертов был Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2268. Для этого был создан Фонд государственной финансовой поддержки субъектов Федерации, который со­хранился по настоящее время.

Законом РФ "О Федеральном  бюджете на 2002 год" от 29 декабря 2001 г. № 192-ФЗ утверждена сумма финансо­вой помощи субъектам Российской Федерации из Феде­рального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в 2002 г. - 147,49 млрд. рублей, в том числе:

а) дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспе­ченности субъектов РФ - 135,93 млрд. рублей;

б) субсидии на государственную  финансовую поддерж­ку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местнос­ти с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства - 8,96 млрд. руб­лей;

в) субвенции на компенсацию  тарифов на электроэнер­гию территориям Дальнего Востока и Архангельской обла­сти - 2,6 млрд. руб.

Средства федерального Фонда  государственной финан­совой поддержки субъектов Федерации распределяются между регионами, нуждающимися в поддержке, т. е. реги­онам, в которых среднедушевой уровень доходов по их бюджетам ниже среднедушевого дохода по бюджетам всех субъектов Федерации, а расходы по отдельным мероприя­тиям выше (например, на завоз товаров и топлива в райо­ны Крайнего Севера).

Распределение средств федерального Фонда финансо­вой поддержки субъектов Федерации (в виде трансфертов) осуществляется по единой методике, учитывающей бюд­жетные доходы и численность населения, проживающего на территории субъекта Федерации.

В субъектах Федерации  также могут создаваться ре­гиональные фонды финансовой поддержки.

Предоставление финансовой помощи бюджетам регла­ментируется законодательно, финансовая помощь предос­тавляется с соблюдением ряда условий:

1. Финансовая помощь из  федерального бюджета бюд­жету субъекта Федерации на выравнивание уровня мини­мальной бюджетной обеспеченности предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство РФ.

2. Субъект Федерации - получатель финансовой помо­щи из федерального бюджета на выравнивание уровня ми­нимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:

♦ ставить государственных  служащих в лучшие усло­вия за счет средств бюджета (оплата труда, командировоч­ные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональ­ных коэффициентов заработной платы);

♦ предоставлять бюджетные  кредиты юридическим ли­цам, превышающим 3% расходов бюджета субъекта Феде­рации;

♦ предоставлять государственные  гарантии субъекта Федерации в размере, превышающем 5% расходов бюдже­та субъекта Федерации;

3. Муниципальное образование  - получатель финан­совой помощи из бюджета субъекта Федерации на вырав­нивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:

♦ ставить муниципальных  служащих, финансируемых за счет местного бюджета, в лучшие условия (оплата тру­да, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов Фе­дерации (с учетом региональных коэффициентов заработ­ной платы);

♦ предоставлять бюджетные  кредиты юридическим ли­цам в размере, превышающем 3% расходов местного бюд­жета;

♦ предоставлять муниципальные  гарантии в размере, превышающем 5% расходов местного бюджета.

Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, свя­занных с обеспечением минимальных государственных со­циальных стандартов при безусловном исполнении долго­вых обязательств. Пока не обеспечено финансирование ми­нимальных государственных социальных стандартов на уров­не минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюд­жета не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связан­ные с достижением минимальных государственных соци­альных стандартов, либо расходы, обеспечивающие фи­нансирование отдельных государственных социальных стан­дартов, выше минимального уровня при недофинансирова­нии других при безусловном исполнении долговых обяза­тельств.

При предоставлении финансовой помощи бюджету субъекта Федерации  уполномоченный орган государствен­ной власти РФ вправе провести ревизию бюджета субъек­та Федерации - получателя финансовой помощи из феде­рального бюджета. При получении субъектов Федерации финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов его консолидированного бюджета, ревизия бюджета субъекта РФ проводится в обязательном порядке. Ревизию бюджета субъекта Федерации могут проводить контрольный орган Министерства финансов, Счетная палата Российской федерации.

^ 5. Предоставление  бюджетных ссуд субъектам Федерации  на финансирование кассовых разрывов

В финансовой практике применяется  также и такая форма финансовой помощи, как бюджетная ссуда, под  ко­торой понимаются бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной или безвозвратной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

Субъекты Федерации имеют  право на привлечение це­левых бюджетных  ссуд на финансирование кассовых раз­рывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений  доходов, на срок до ше­сти месяцев  на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления этих ссуд, условия оплаты и возврата це­левых бюджетных ссуд субъектам Федерации определяют­ся Федеральным законом о федеральном бюджете на оче­редной финансовый год.

Местному бюджету могут  быть предоставлены бюджет­ные ссуды из бюджета субъекта Федерации на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполне­нии местного бюджета.

Порядок и условия предоставления бюджетных ссуд из бюджета субъекта Федерации определяются органами ис­полнительной власти субъекта Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Законом о бюджете на очеред­ной финансовый год.

Орган государственной власти субъекта Федерации при предоставлении финансовой помощи местным бюджетам имеют право:

1. Уполномоченный орган  государственной власти субъек­та Федерации вправе провести ревизию местного бюджета получателя финансовой помощи из бюджета субъекта РФ.

2. Ревизию бюджета муниципального  образования мо­жет проводить орган финансового контроля исполнитель­ной власти или контрольный орган субъекта Федерации Заключение контрольного органа субъекта РФ оглашается при рассмотрении законодательным органом субъекта про­екта бюджета субъекта РФ.

3. Органы государственной  власти субъектов РФ осу­ществляют контроль за расходованием средств, поступаю­щих в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ.

Федеральным законом о  федеральном бюджете может быть предусмотрена финансовая помощь местным  бюдже­там на финансирование целевых расходов, предусмотрен­ных федеральными - целевыми программами.

Формирование бюджета  закрытого административно-территориального образования осуществляется с учетом следующих особенностей:

♦ в доходы бюджета закрытого  административно-тер­риториального  образования в полном объеме направляют­ся  все виды федеральных, региональных и местных нало­гов и иные поступления, аккумулируемые на его террито­рии;

♦ при недостаточности  собственных и регулируемых доходов  бюджету закрытого административно-территори­ального  образования выделяются из федерального бюдже­та дотации на финансирование расходов, связанных с фун­кционированием органов местного самоуправления;

♦ превышение доходов над  расходами бюджета закры­того административно-территориального образования не подлежит изъятию в бюджеты других уровней;

♦ исполнение бюджета закрытого  административно-территориального образования  производится Федеральным казначейством  РФ.Статья 131. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации

1. Федеральный фонд финансовой  поддержки субъектов Российской  Федерации образуется в составе  федерального бюджета в целях  выравнивания бюджетной обеспеченности  субъектов Российской Федерации  и распределяется между субъектами  Российской Федерации в соответствии  с единой методикой, утверждаемой  Правительством Российской Федерации  в соответствии с требованиями  настоящего Кодекса. 

2. Объем Федерального  фонда финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации, подлежащий  утверждению на очередной финансовый  год, определяется путем умножения  объема указанного Фонда, подлежавшего  утверждению на текущий финансовый  год, на прогнозируемый в очередном  финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

3. Объем Федерального  фонда финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации на очередной  финансовый год утверждается  при рассмотрении проекта федерального  закона о федеральном бюджете  на очередной финансовый год  во втором чтении.

Распределение дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки  субъектов Российской Федерации  между субъектами Российской Федерации  утверждается при рассмотрении проекта  федерального закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении.

4. Дотации из Федерального  фонда финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации предоставляются  субъектам Российской Федерации,  уровень расчетной бюджетной  обеспеченности которых не превышает  уровня, установленного в качестве  критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Использование при определении  уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов Российской Федерации не допускается.

5. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации с учетом дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации иного субъекта Российской Федерации, который до распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности.

6. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

7. В составе дотаций  из Федерального фонда финансовой  поддержки субъектов Российской  Федерации могут быть выделены  дотации, отражающие отдельные  факторы и условия, учитываемые  при определении уровня расчетной  бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации. Объем указанных  дотаций не может превышать  10 процентов объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Особенности расчета указанных  дотаций определяются методикой  распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации.

Федеральным законом о  федеральном бюджете на очередной  финансовый год и принятыми в  соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства  Российской Федерации могут быть установлены особенности перечисления и (или) использования указанных  дотаций.

8. Министерство финансов Российской Федерации до 1 августа текущего финансового года направляет в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации исходные данные для проведения расчетов распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и до 1 октября текущего финансового года проводит сверку указанных исходных данных с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Внесение изменений в  исходные данные для проведения расчетов распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации на очередной  финансовый год после 1 октября текущего финансового года не допускается.

Проект распределения  дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а также исходные данные и расчет указанных дотаций представляются Правительством Российской Федерации  в Государственную Думу в составе  поправок к рассмотрению проекта  федерального закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении, которые  направляются Государственной Думой  в качестве информации в Совет  Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Внесение изменений во внесенный Правительством Российской Федерации в Государственную  Думу проект распределения дотаций  из Федерального фонда финансовой поддержки  субъектов Российской Федерации  при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете  на очередной финансовый год без  внесения соответствующих изменений  и дополнений в методику распределения  указанных дотаций не допускается.

9. Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации для краев, областей, в состав которых входят автономные округа, рассчитываются для консолидированного бюджета края, области, включая бюджеты автономных округов, и зачисляются в бюджет края, области, если иное не установлено договором и (или) соглашением между органами государственной власти края, области и органами государственной власти автономного округа._

Комментируемая статья содержит положения о Федеральном фонде  финансовой поддержки субъектов  РФ. В этой связи Федеральный фонд финансовой поддержки создается  с целью выравнивания бюджетной  обеспеченности субъектов РФ и распределяется между субъектами в соответствии с единой методикой, которая утверждается Правительством РФ в соответствии с  требованиями БК РФ.

Объем Федерального фонда  финансовой поддержки, подлежит утверждению  на очередной финансовый год и  определяется путем умножения объема указанного Фонда, на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном  финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Объем Федерального фонда  финансовой поддержки на очередной  финансовый год утверждается при  рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете  на очередной финансовый год во втором чтении.

Как будут распределяться дотации из Федерального фонда финансовой поддержки между субъектами РФ утверждается при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении.

Дотации из Федерального фонда  финансовой поддержки предоставляются  субъектам РФ, если уровень расчетной  бюджетной обеспеченности не превышает  уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной  обеспеченности субъектов РФ.

Не допускается при  определении уровня расчетной бюджетной  обеспеченности субъектов РФ учитывать  показатели фактических доходов  и расходов за отчетный период и (или) показатели прогнозируемых доходов  и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов РФ.

Уровень расчетной бюджетной  обеспеченности субъекта РФ с учетом дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки не может превышать  уровень расчетной бюджетной  обеспеченности с учетом дотаций  из Федерального фонда финансовой поддержки  иного субъекта РФ, который до распределения  дотаций Федерального фонда финансовой поддержки имел более высокий  уровень расчетной бюджетной  обеспеченности.

Уровень расчетной бюджетной  обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые  могут быть получены консолидированным  бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Из дотаций Федерального фонда финансовой поддержки могут  выделяться дотации, отражающие отдельные  факторы и условия, учитываемые  при определении уровня расчетной  бюджетной обеспеченности субъектов  РФ. Объем указанных дотаций не может превышать 10 процентов объема Федерального фонда финансовой поддержки  субъектов РФ.

Особенности расчета указанных  дотаций определяются методикой  распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов  РФ.

Федеральным законом о  федеральном бюджете на очередной  финансовый год и принятыми в  соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства  РФ могут быть установлены особенности  перечисления и использования этих дотаций.

Министерство финансов РФ до 1 августа текущего финансового  года должен направить в исполнительные органы государственной власти субъектов  РФ исходные данные для проведения расчетов распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов на очередной финансовый год. Кроме того, он до 1 октября текущего финансового года должен провести сверку указанных исходных данных с исполнительными органами государственной власти субъектов. Не допускается внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки на очередной финансовый год после 1 октября текущего финансового года.