Финансовые правоотношения. 4

33. Финансовые правоотношения

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

В сфере финансовой деятельности государства и местного самоуправления складываются различные и многообразные  социальные взаимоотношения. Финансовые отношения содержат в себе наиболее общие признаки движения (распределения, перераспределения) и соотношения  между собой финансовых средств  различных уровней. Развитие финансовых отношений объективно требует четкого  регулятора, каковым является право.

Правовая урегулированность этих отношений необходима для достижения целей, поставленных государством и органами местного самоуправления в области финансовой деятельности. Урегулированные нормами финансового права, они становятся финансово-правовыми отношениями: возникают на основе норм финансового права, их участники находятся во взаимной связи через субъективные юридические права и обязанности, такие связи (отношения) охраняются принудительной силой государства.

Финансовые отношения  обусловлены фактом существования  государства, поэтому внешне выражаются в тех формах, которые им определяет государство. В финансовой сфере  государство посредством права  устанавливает виды доходов бюджетов, порядок установления и взимания налогов, определяет способы использования  валютных ценностей и т.д.

В процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправления складываются и такие отношения, которые не требуют правового  регулирования (при осуществлении  организационной, подготовительной, информационной, аналитической, массово-разъяснительной  и иной деятельности государственных  органов и органов местного самоуправления). Но они не определяют сущности финансовой деятельности государства и местного самоуправления, поэтому именно финансовые правоотношения необходимы для осуществления  целей в области аккумулирования, распределения и использования публичных финансов.

Целью данного исследования является изучение финансовых правоотношений на современном этапе развития и выявить существующие проблемы и пути их решения в этой сфере.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить ряд важнейших  задач:

- дать определение понятию  и сущности финансовых правоотношений;

- определить при каких  условиях возникают и изменяются  финансовые правоотношения;

- выявить наиболее актуальные  проблемы в сфере финансовых  правоотношений;

- предложить пути решения  данных проблем.

1 СУЩНОСТЬ, ПОНЯТИЕ,  ОСОБЕННОСТИ, СФЕРА ВОЗНИКНОВЕНИЯ  И РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

           1.1 Сущность и понятие финансовых правоотношений и их особенности

Финансовые правоотношения - это урегулированные нормами  финансового права общественные отношения, участники которых выступают  как носители юридических прав и  обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию  государственных и муниципальных денежных фондов и доходов.

Финансовое правоотношение – разновидность правового отношения, поэтому ему присущи все те существенные признаки, которые характерны для правоотношения вообще. Во-первых, финансовое правоотношение возникает на основе финансово-правовой нормы, следовательно, есть результат действия правовой нормы, или "форма ее реализации". Во-вторых, финансовое правоотношение имеет волевой характер. Этот признак подчеркивает, что правоотношение в сущности обусловлено государственной волей, интересами государства.

Обладая общими с другими  правоотношениями чертами, финансовые правоотношения имеют и характерные  специфические особенности. Поскольку  сфера возникновения всех финансовых отношений - финансовая деятельность государства  и муниципальных образований, то специфика этой области общественной жизни обусловливает следующие характерные черты финансовых правоотношений:

во-первых, основная особенность, которая определяет и другие отличительные  черты финансовых правоотношений, заключается  в том, что они возникают в  процессе планового образования, распределения и использования государственных (а также муниципальных) денежных фондов;

во-вторых, финансовые правоотношения являются разновидностью имущественных, имеющих публичный характер, так как возникают по поводу денежных средств, точнее - финансовых ресурсов государства и муниципальных образований, используемых на общезначимые потребности;

          в-третьих, одной из сторон в них всегда выступает государство и его уполномоченный орган, муниципальное образование и соответствующий орган местного самоуправления . Это обусловлено тем, что само государство (или орган местного самоуправления) в интересах общества осуществляет финансовую деятельность: организует поступление денежных средств в различные государственные (муниципальные) денежные фонды, распределяет и использует их на социально-экономические программы и другие общественно необходимые потребности.

          в-четвертых, большинство финансовых правоотношений умеют субординационный характер и построены по схеме «власть – подчинение»;

          в-пятых, юридическая ответственность недобросовестного участника финансового правоотношения наступает не перед второй стороной, как в большинстве других отраслей права, а непосредственно перед государством.

Для финансового правоотношения должны быть налицо все рассмотренные  специфические черты в комплексе, характеризующие финансовые правоотношения как государственно-властные имущественные (денежные) отношения. Только в совокупности указанные черты дают полное представление  о финансовом правоотношении.

Финансовые правоотношения представляют собой своеобразный синтез правовых и экономических материй, являясь как бы экономико-правовой категорией. На экономическую природу  финансовых правоотношений обращал  внимание Е.А. Ровинский, отмечая, что "важнейшая особенность финансовых правоотношений заключается в том, что они являются юридической формой выражения и закрепления финансовых отношений, которые сами, в свою очередь, являются формой определенных экономических отношений".

При ограничении финансового правоотношения от смежных правоотношений (например, от административного, гражданского, конституционного) определяющим признаком является их возникновение в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований и урегулирование нормами права.

Таким образом, финансовые правоотношения - это являющиеся по сути экономико-правовыми  общественными отношениями, урегулированные  нормами финансового права, имеющие  властно-имущественный характер и  выражающие публичные интересы.

           Финансовое правоотношение, как и любое иное органически целое образование, имеет свою строго определенную структуру (состав), т.е. совокупность составляющих его взаимосвязанных элементов: субъект, объект, субъективное право и юридическая обязанность. Все составные части финансового правоотношения направлены на достижение целей финансовой деятельности государства (муниципальных образований) и обусловлены спецификой этой деятельности. Однако каждый отдельный компонент выполняет особые, только ему присущие функции. При отсутствии хотя бы одного из названных элементов становится невозможным наличие и самого финансового правоотношения. Благодаря такому составу финансовое правоотношение оказывается в состоянии выполнить все возлагаемые на него функции в процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправления.

Содержание финансового  правоотношения как способа реализации норм финансового права в финансовой деятельности выражается в следующих  трех функциях:

во-первых, финансовое правоотношение детализирует круг лиц, на которых распространяет свое действие финансово-правовая норма; таким образом в финансовом правоотношении участвуют не абстрактные субъекты, а индивидуально определенные лица;

во-вторых, оно переводит  абстрактные права и обязанности  в плоскость финансово-правового  статуса конкретных субъектов; при  этом возможна конкретизация или  дополнение состава финансового  правоотношения с учетом определенных условий его осуществления (например, финансовая деятельность муниципальных  образований осуществляется, в частности, на основе местных традиций и особенностей);

в-третьих, финансовое правоотношение создает конкретные ситуации для  реализации мер государственного принуждения  и финансово-правовых санкций в  случаях неисполнения или ненадлежащего  исполнения субъектами своих обязанностей.

1.2 Возникновение и изменение финансовых правоотношений

Финансовые правоотношения возникают, изменяются и прекращаются при наличии определенных условий, предусмотренных нормами финансового  права. Такими условиями служат юридические факты - конкретные жизненные обстоятельства, при которых только на основе правовой нормы между субъектами финансового права должны сложиться правоотношения. Сами участники финансовых правоотношений о них договариваться не вправе. Многообразие видов финансовых правоотношений обусловливает наличие огромного количества жизненных обстоятельств, признаваемых финансовым законодательством в качестве юридических фактов. К юридическим фактам в финансовом праве относятся действия (бездействие) или события.

Юридические факты-действия - это поведение субъектов финансового права, осуществляемое согласно их воле и желаниям. Такое поведение может полностью соответствовать требованиям действующего финансового законодательства либо ему противоречить.

В зависимости от степени  согласования с финансово-правовыми  нормами юридические факты-действия подразделяются на правомерные и неправомерные. В состав правомерных действий входят юридические акты, юридические поступки и правомерные действия, совершаемые с намерением достичь определенного финансово-правового результата или создающие какой-либо выраженный в материальной форме результат. Большую часть неправомерных действий составляют финансовые правонарушения, т.е. виновные противоправные действия или бездействие. Неправомерными являются и так называемые объективно-противоправные действия, т.е. акты поведения субъектов финансового права, приводящие к противоправному результату. К названной группе относятся, например, случаи неисполнения налогоплательщиком обязательств вследствие действия непреодолимой силы; принятия субъектами РФ финансовых нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству либо содержащих иные правотворческие ошибки, и т.д.

Для финансовых правоотношений наиболее характерны такие юридические  факты, как утверждение финансово-плановых актов. Соответственно общим требованиям  правовых норм в них конкретно  выражены права и обязанности  участников правоотношений в области  финансовой деятельности. После выполнения заданий, содержащихся в планах, финансовые правоотношения прекращаются, но нередко  возникают вновь между этими  же участниками на основе новых планов.

Изменение финансовых правоотношений не может быть произведено по волеизъявлению их участников. Оно совершается на основе нормативного акта в связи с изменением предусмотренных в нем фактов и событий. Например, факт увеличения или уменьшения размера бюджетных ассигнований вызывает изменение данного правоотношения.

Прекращение финансовых правоотношений наступает во многих случаях.

Из них наиболее часто  встречаются следующие:

1. Погашение финансового  обязательства в результате уплаты  суммы в срок или взыскания;

2. Недоимки (просроченного  платежа);

3. Выполнение задания  по государственным доходам по  бюджету или внебюджетным фондам;

4. Использование выданных  бюджетных ассигнований;

5. Осуществление компетентными  органами права взыскания недоимки  по налогам;

6. Прекращение правоотношений  по налогам с населения происходит  по достижении определенного  возраста, предусмотренного законом,  например в связи с переходом  на пенсию, призывом в армию и т.д.

Многообразие финансовых правоотношений предполагает разнообразные  способы их классификации.

В зависимости от способов реализации прав финансовые правоотношения подразделяются на регулятивные и охранительные.

Регулятивные финансовые правоотношения основаны на правомерных действиях участников финансовых правоотношений, составляют основу соблюдения финансовой дисциплины и наиболее часто используются субъектами финансового права в процессе аккумулирования, распределения и использования государственных (муниципальных) денежных фондов. С помощью этого вида финансовых правоотношений обеспечивается реализация регулирующей функции права.

Охранительные финансовые правоотношения возникают вследствие совершения правонарушения и означают правовую связь между государством (муниципальным образованием) в лице компетентного органа или должностного лица и правонарушителем в процессе выявления факта финансового правонарушения, а также применения к нарушителю финансово-правовых санкций. Через действие охранительных финансовых правоотношений реализуется охранительная функция права. В финансовом праве они выполняют вспомогательную роль по отношению к регулятивным, поэтому в системе финансовых правоотношений они производны от регулятивных и их удельный вес относительно невелик, хотя в последние годы в связи с бурным развитием налогового права они стали занимать более заметное место в системе финансовых правоотношений.

Финансовое охранительное  правоотношение возникает в связи  с нарушением финансово-правовой нормы  на основе санкции финансово-правовой нормы. Его надо отличать от всякого  другого, в частности, административного  охранительного правоотношения, возникающего иногда в связи с нарушением финансово-правовой нормы, но на основе административно-правовой санкции.

К материальным финансовым правоотношениям относятся правоотношения, содержанием которых являются: обязанность  налогоплательщика уплачивать налог, а право налогового органа - требовать  его уплаты; право предприятия  обращаться к финансовому органу за получением бюджетного кредита и  обязанность финансового органа рассмотреть обращение и принять  по нему решение и т.д.

К процессуальным финансовым правоотношениям относятся правоотношения: по бюджетному процессу; возникающие  в ходе производства по делам о  налоговых нарушениях; возникающие  в процессе предоставления налоговых  отсрочек и т.д.

Финансовые правоотношения дифференцируются и по видам финансово-правовых институтов. Такая классификация актуальна всегда, ибо позволяет в горизонтальном срезе охватить все виды отношений, составляющих предмет финансового права.

По этому критерию финансовые правоотношения подразделяются на отношения:

а) по государственному (муниципальному) финансовому контролю;

б) бюджетные;

в) по финансам государственных  и муниципальных унитарных предприятий;

г) налоговые;

д) по неналоговым доходам;

е) по государственному внутреннему  долгу;

ж) по сметно-бюджетному финансированию;

з) по государственному внебюджетному  финансированию;

и) по государственному страхованию;

к) по денежному обращению  и расчетам;

л) по валютному регулированию.

Двусторонние финансовые правоотношения реализуются на основании  волеизъявления двух сторон финансового  правоотношения. В многосторонних финансовых правоотношениях участвуют более  двух сторон, каждая из которых выражает индивидуальную волю.

Большинство финансовых правоотношений - двусторонние. К ним относятся правоотношения по: финансовому контролю, предоставлению финансовых отсрочек, рассрочек, освобождений (по налогам, госпошлине и проч.); установлению налогов и сборов; рассмотрению проекта бюджета и т.д.

Однако в финансовом праве  имеют место и многосторонние правоотношения. Так, трехсторонними финансовыми  правоотношениями являются правоотношения по бюджетному финансированию. Одной стороной этого правоотношения выступает Федеральное казначейство (на уровне федерального бюджета), которое выделяет бюджетные ассигнования, а другой стороной является Главный распорядитель бюджетных средств (министерство, ведомство и т.д.), которому выделяются бюджетные средства, а третьей стороной является банк, через который непосредственно финансируется распорядитель бюджетных средств в рамках выделенных ему ассигнований из бюджета. Здесь воля каждой стороны правоотношения абсолютно индивидуальна, направлена на действия, отличающиеся от действий другой из сторон правоотношения.

          Помимо рассмотренных видов финансовые правоотношения могут быть подразделены:

а) по юридическому характеру взаимоотношений участников - на вертикальные и горизонтальные;

б) по субъектам финансового правоотношения, возникающим между:

- органами государственной власти; органами государственной власти и управления общей компетенции;

- вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, в том числе финансово-кредитными органами;

- предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами и ведомствами;

- финансовыми органами и предприятиями, учреждениями, организациями;

- финансовыми органами и гражданами;

- самими финансово-кредитными органами.

2 ФИНАНСОВЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ  НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ

2.1 Актуальные  проблемы финансовых правоотношений

Развитие финансово законодательства в последние годы характеризуется  преимущественной направленностью  на ликвидацию пробелов в правовом регулировании этой сферы экономики. Приняты Бюджетный, Налоговый и  Таможенный кодексы, проводится кодификация  банковского и валютного законодательства, других интегрированных массивов нормативных  предписаний.

Нормы налогового законодательства регулируют те финансовые отношения, которые  складываются в процессе аккумуляции  денежных средств публичными субъектами (государственными налоговыми органами) в виде налогов и в процессе контроля за их сбором.

Будучи разновидностью финансово-правовых норм, налоговые нормы носят императивный характер, то есть выражены в категорической форме, не допускающей изменения условий, порядка их действия, прав и обязанностей сторон, санкций. Однако в некоторых случаях налоговое законодательство предоставляет субъектам налоговых правоотношений возможность выбора своего поведения, хотя таких норм значительно меньше и они являются, скорее, исключением.

Следует отметить, что далеко не все налоговые обязанности  сторон имеют равную степень регламентации. Так, действующее законодательство детально регулирует обязанности налогоплательщиков, устанавливая неоправданно высокие  санкции за их нарушение, при том, что государственные налоговые  органы не несут никакой ответственности  за несвоевременный возврат средств  из бюджета, за неправильно взысканные налоги, ущерб налогоплательщику  не компенсируется по нормам гражданского права с учетом упущенной выгоды и убытков.

НК РФ детально регламентирует отношения по поводу осуществления  налоговыми органами налогового контроля.

В главе 14 НК РФ регламентируется порядок проведения налоговых проверок, в ходе которых возможны получение  объяснений налогоплательщиков и иных обязанных лиц, проверка данных учета  и отчетности, осмотр помещений и  территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), и другие действия.

Согласно ст. 83 НК РФ, в  целях проведения налогового контроля налогоплательщики подлежат постановке на учет в налоговых органах, соответственно, по месту нахождения организации  и месту нахождения ее обособленных подразделений и месту жительства физического лица.

Постановка на учет в качестве налогоплательщика не зависит от наличия обстоятельств, с которыми НК РФ связывает возникновение обязанности  по уплате того или иного налога.

Согласно ст. 87, 88 НК РФ налоговые  органы проводят камеральные и выездные налоговые проверки налогоплательщиков.

При назначении выездной налоговой  проверки учитываются ограничения, установленные в ст. 87 и 89 НК РФ:

- выездной налоговой проверкой могут быть охвачены лишь три календарных года, непосредственно предшествующие году проверки;

- налоговые органы не вправе в течение одного календарного года проводить две выездные проверки и более по одним и тем же налогам и за один и тот же период;

- выездная налоговая проверка не может продолжаться более двух месяцев. В исключительных случаях вышестоящий налоговый орган может увеличить продолжительность проверки до трех месяцев.

Непосредственно после окончания  проверки составляется справка об окончании  выездной налоговой проверки, в которой  указываются предмет проведенной проверки и сроки ее проведения.

В соответствии с п. 5 ст. 101 НК РФ возражения по результатам проверки могут быть поданы налогоплательщиком в течение двухнедельного срока  со дня получения экземпляра акта проверки.

Однако НК РФ и действующее  законодательство не содержат определения  понятия «налоговый контроль», а  только рассматривает его виды, конкретно  камеральную и выездную налоговые  проверки.

Одна из главных причин нарушений налогового законодательства лежит в принципиально неправильном подходе к оценке экономической  деятельности налогоплательщика. Субъективные причины нарушений налогового законодательства лежат также и в низком уровне правосознания налогоплательщиков, отсутствии национальных традиций законопослушания, криминализации бизнеса.

Формирование конкурентоспособной  налоговой системы должно стать - в комплексе с другими направлениями  реформ - одним из условий достижения устойчиво высоких показателей  роста российской экономики и  качественного обновления ее структуры. В связи с этим необходим определенный пересмотр приоритетов налоговой  реформы с точки зрения решения  этой задачи.

Правовые основы таможенных финансовых правоотношений закреплены в Таможенном кодексе (ТК) РФ и многочисленных принимаемых в развитие Кодекса  нормативных правовых актах. Особое место в механизме правового  регулирования таможенного контроля занимают международные договоры и  соглашения - двусторонние и многосторонние. В последнее время заметно  усилилась активность Таможенного  союза (в составе РФ, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Республики Таджикистан) по развитию системы таможенного контроля государств - членов Таможенного союза.

Кодекс уравнивает фискальные и контрольно-надзирательные функции  таможенной службы с функцией обслуживания внешней торговли. Однако до сих  пор не решен вопрос, где должен быть прописан порядок определения таможенной стоимости: в законе о таможенном тарифе (как это имеет место сегодня), в Налоговом кодексе или в Таможенном. ТК содержит лишь механизм реализации положений, касающихся правил определения налогооблагаемой базы.

Таможенные органы России осуществляют контроль за валютными операциями в соответствии с валютным законодательством страны и ТК применительно к таможенному контролю.

Основополагающим законодательным  актом, определяющим принципы осуществления  валютных операций в РФ, полномочия и функции органов валютного  контроля, права и обязанности  юридических и физических лиц  в отношении владения, пользования  и распоряжения валютными ценностями, устанавливающим ответственность  за нарушение валютного законодательства, является Закон РФ «О валютном регулировании  и валютном контроле». Он нацелен  на установление в России валютно-финансовой системы, способствующей обмену товарами, работами, услугами и движению капитала между странами; обеспечение стабильности валюты РФ, гарантий иностранных инвестиций; защиту экономической безопасности, поддержание устойчивого экономического роста и развитие международного сотрудничества России в валютно-финансовой сфере.

Однако вопросы валютного  регулирования и валютного контроля в законодательном плане еще  до конца не решены. Согласно ТК РФ, Федеральная таможенная служба России не является органом валютного контроля, что, естественно, напрямую отражается на эффективности работы, которую  до этого времени совместно проводили  таможенные и налоговые органы и банковские структуры.

Кроме того, в таможенной сфере полностью не реализовано  положение НК РФ о том, что все  неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются  в пользу налогоплательщика и  плательщика сборов. Это отчасти  объясняется более широкой сферой отношений, регулируемых Таможенным кодексом РФ, включающей не только финансовые вопросы, но и вопросы безопасности государства. В ТК РФ использована иная конструкция: «никто не может быть привлечен к ответственности за нарушение таможенных правил, если это нарушение вызвано неясностью правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах в области таможенного дела».

Бюджетные финансовые правоотношения регламентируются, в первую очередь  Бюджетным Кодексом РФ (БК РФ). В БК РФ в законодательном порядке  сформулирован и решен целый  ряд нормативных правовых проблем, связанных с содержанием и  организацией финансовых правоотношений в этой области. Основная проблема здесь  заключается в том, что БК РФ не решил и не мог решить все вопросы  правового регулирования государственного финансового контроля.

В БК РФ нет трактовки  термина «бюджетный контроль», а  даны понятия государственного и  муниципального контроля. Это методологическая ошибка, имеющая практические и юридические  последствия.

Вопросы контроля в той  или иной степени затрагиваются  еще не менее чем в десяти статьях  Кодекса, преимущественно отрывочно, не по существу контроля, а применительно  к основному направлению этих статей.

Кодекс не устанавливает  содержательные, объемные, количественные параметры бюджетного контроля в  соответствии с Бюджетной классификацией РФ, утвержденной главой 4 того же Кодекса.

Задача контроля в БК РФ сводится не к проверке формирования и исполнения бюджетов, начиная с  федерального, а к проверке отчетов  об их исполнении, что не одно и тоже.

Из-за слабости правовых основ  бюджетного контроля, связанной с  отсутствием развитых механизмов взаимодействия, координации и (в необходимых  случаях) прямого контроля органов  государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы по отношению  к нижестоящим, возникает замкнутость контроля по уровням бюджетной системы. Чтобы это преодолеть, требуются дальнейшие меры по совершенствованию бюджетного законодательства, которые должны не только оптимизировать механизм осуществления бюджетного контроля, но и придать ему качество динамической системы, отражающей многоуровневый характер бюджетной системы страны и одновременно обеспечивающей целостность и единство государственных финансов в достижении задач государственного развития.