Содержание 

1. Правовые основы формирования муниципального имущества

     Право муниципальной формы собственности, закреплённой в ст. 8 Конституции  РФ, возникает из оснований, предусмотренных  целым рядом законодательных и иных правовых актов.

     Анализ  этих актов позволяет выделить административный и гражданско-правовые способы формирования муниципальной собственности. Административный порядок предполагает волю одной стороны – государства и реализуется при издании акта органа государственной власти. Гражданско-правовой способ основывается на переходе прав на объекты собственности путём заключения гражданско-правовых договоров и сделок. Муниципальное образование вправе заключать их с другими субъектами гражданских прав. В этом случае учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом.

     Более детальное закрепление способов формирования муниципальной собственности  происходит на уровне субъектов РФ. В качестве примера можно привести Закон Московской области «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области». В нём закрепляются следующие способы формирования муниципальной собственности:

     1) путем взимания налогов и иных  обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд;

     2) путем приобретения имущества  на основании договора купли-продажи,  мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством  РФ;

     3) при разграничении государственной  собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность субъектов федерации и муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ и Московской области;

     4) при передаче объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом;

     5) при передаче объектов государственной  собственности Московской области  в муниципальную собственность  в порядке, установленном настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с настоящим Законом;

     6) при разграничении муниципальной  собственности в случае, если  в границах территории одного  муниципального образования имеются  другие муниципальные образования;

     7) при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;

     8) путем получения продукции, плодов, доходов в результате использования  муниципальной собственности;

     9) по иным основаниям, предусмотренным  действующим законодательством.

     В качестве примера иного основания  можно привести в пример статью 225 ГК РФ, регулирующую правовые отношения, связанные с приобретением права собственности на бесхозяйные вещи. Пункт 3 этой статьи определяет особые правила для приобретения в собственность бесхозяйных недвижимых вещей. Они сначала должны быть взяты на государственный учет по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. Значение этого акта заключается в том, чтобы по истечении года с момента взятия на учет данное недвижимое имущество могло по решению суда перейти в муниципальную собственность. До решения суда право собственности сохраняется за оставившим его лицом и оно может взять его во владение.

     Такое имущество может быть приобретено  в этот период и по приобретательной давности. Следовательно, в законе установлен определенный период времени, в течение которого бесхозяйная недвижимая вещь может вернуться к собственнику или перейти к другим лицам по приобретательной давности. Только по истечении этого периода суд по иску органа, управомоченного управлять муниципальным имуществом, признает бесхозяйное недвижимое имущество муниципальной собственностью.

     В развитие федеральных законодательных  актов и законодательных актов  субъектов РФ органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают решения о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения; о ведении реестров муниципальной собственности; о хранении документов, подтверждающих право муниципальной собственности; о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений; об осуществлении контроля за эффективностью использования и сохранностью муниципальной собственности и многое другое. При этом установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления.

     В соответствии со статьей 66 «Муниципальное имущество» устава города Бийска, в собственности муниципального образования может находиться:

     1) имущество, предназначенное для  решения вопросов местного значения, указанное в части 2 настоящей  статьи;

     2) имущество, предназначенное для  осуществления отдельных переданных  государственных полномочий в  случаях, установленных федеральными  законами и законами Алтайского края;

     3) имущество, предназначенное для  обеспечения деятельности органов  и должностных лиц местного  самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий  и учреждений в соответствии  с нормативными актами Думы  города.

     К имуществу, предназначенному для решения  вопросов местного значения, может относиться:

     1) имущество, предназначенное для  электро-, тепло-, газо- и водоснабжения  населения, водоотведения, снабжения  населения топливом, для освещения  улиц города;

     2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах города, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

     3) жилищный фонд социального использования  для обеспечения малоимущих граждан,  проживающих в городе и нуждающихся  в улучшении жилищных условий,  жилыми помещениями на условиях  договора социального найма, а  также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

     4) пассажирский транспорт и другое  имущество, предназначенные для  транспортного обслуживания населения  в границах города;

     5) имущество, предназначенное для  предупреждения и ликвидации  последствий чрезвычайных ситуаций в границах города;

     6) объекты, а также пожарное оборудование  и снаряжение, предназначенные для  обеспечения первичных мер по  тушению пожаров;

     7) библиотеки;

     8) имущество, предназначенное для  организации досуга и обеспечения  жителей города услугами организаций культуры;

     9) объекты культурного наследия (памятники  истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах  города;

     10) имущество, предназначенное для  развития на территории города  массовой физической культуры и спорта;

     11) имущество, предназначенное для  организации благоустройства и  озеленения территории города, в  том числе для обустройства  мест общего пользования и  мест массового отдыха населения;

     12) имущество, предназначенное для  сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

     13) имущество, включая земельные  участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

     14) имущество, предназначенное для  официального опубликования (обнародования)  муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

     15) земельные участки, отнесенные  к муниципальной собственности  города в соответствии с федеральными  законами;

     16) обособленные водные объекты  на территории города;

     17) леса, расположенные в границах  города;

     18) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории города;

     19) имущество, предназначенное для  организации и осуществления  экологического контроля;

     20) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории города муниципальной милицией;

     21) имущество, предназначенное для  обеспечения общедоступного и  бесплатного дошкольного, начального  общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

     22) имущество, предназначенное для  оказания на территории города  скорой медицинской помощи (за  исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

     23) имущество, предназначенное для  утилизации и переработки бытовых  и промышленных отходов;

     24) архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов.

     От  имени муниципального образования  права собственника осуществляют органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.

     Право муниципальной собственности прекращается в случае гибели или уничтожения  имущества; при отчуждении имущества  другим лицам, в том числе при  приватизации; в порядке разграничения  муниципальной собственности; путем  обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законом РФ или договором; по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.

2. Материально-финансовые основы муниципального хозяйства

     В законе четко определены источники  доходов местных бюджетов, в него зачисляются местные налоги и сборы, а также доходы от налогов и других финансовых источников, предусмотренные законодательством России о налогообложении.

     Расходы бюджета района осуществляются за счет их доходов, а также дотаций и субвенций, полученных из бюджета города. Местная администрация может увеличивать, исходя из имеющихся средств, нормы расходов на содержание  жилищно-коммунального хозяйства, учреждения здравоохранения,  органов правопорядка и т.п.  Они вправе устанавливать дополнительные льготы и пособия для  отдельных категорий граждан,  нуждающихся в социальной защите.  Свободные средства местная администрация может вкладывать в акции,  ценные бумаги и т.д. Финансовые ресурсы местной администрации могут быть на договорной  основе объединены со средствами предприятий,  учреждений, организаций и граждан для финансирования  строительства,  ремонта  и содержания объектов социальной и производственной инфраструктуры.

     Финансовые  ресурсы местного самоуправления включают в себя и внебюджетные фонды, в которых аккумулируются дополнительные доходы, полученные за счет осуществления организованных местной администрации мероприятий по решению экономических и социальных проблем. К ним относятся:

• добровольные взносы и пожертвования граждан, предприятий, учреждений, организаций;
• штрафы, взимаемые за получение предприятиями и организациями необоснованной прибыли (доходов), за завышение цен (тарифов) на продукцию (работа, услуги);
• штрафы за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранительного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежи, компенсирующие нанесенный ущерб. Сумма этих штрафов и платежей используются на проведение природоохранительных и оздоровительных мероприятий;
• штрафы за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия;
• штрафы за административные правонарушения, совершенные на территории местной администрации;
• доходы от реализации бесхозного и конфискованного имущества.

     Проблемы  материальной базы являются "вечной" для местных органов, хотя время диктует свои повороты в подходах к ее решению. В частности, в прежние времена шла острая борьба за передачу в ведение местных советов от ведомственных предприятий жилищного фонда, детских садов, объектов коммунально-бытовой инфраструктуры. Сегодня испытывающие финансовые трудности предприятия готовы сами «сбросить» всю социальную инфраструктуру органам местного самоуправления. Однако те отказываются от нее, поскольку не имеют средств на эксплуатацию, ремонт, выплату зарплаты и т.д.

     Появление категории «муниципальной собственности» незамедлительно высветило проблемы не просто пополнения ее за счет объектов   государственной собственности федерального уровня и собственности субъектов РФ, но рационального использования полученного.

     Но  одновременно с расширением своего имущества органы местного самоуправления столкнулись с новой проблемой - его надо приватизировать. К сожалению, концептуально при этом не была решена очень важная задача: орган местного самоуправления должен иметь свое хозяйство или нет?

     Одновременно  стала актуальной еще одна задача, пока неразрешенная - можно ли органам  местного самоуправления заниматься предпринимательской  деятельностью?  Практика  других стран говорит о том, что органы местного самоуправления свои земли, свои здания и другое имущество могут пускать в оборот - созданием ТОО, акционерных обществ. Часть доходов идет для пополнения местной казны. При этом неукоснительно соблюдаются интерес всех участников, в том числе с защитой их прав собственников.

     В условиях углубляющейся экономической  реформы, нарастания рыночных отношений, усиливающейся инфляции органы местного самоуправления не могут сколько-нибудь эффективно исполнять местный бюджет без помощи коммерческих  банков.  Чем эффективнее используются бюджетные средства, тем лучше работают власти на местах.  При неумелом использовании бюджетных средств трудно добиться хорошей работы бюджетных организаций.

     При любом использовании бюджетных  средств их необходимо защитить от инфляции. Как известно бюджет формируется в начале года, а исполняется на протяжении всего финансового года, поэтапно, в соответствии с планом, который определяется особенностями финансируемой деятельности. Высказываются мнения, что эту роль не могут выполнить коммерческие банки, необходимо создать новый тип коммерческого банка - муниципальный банк.

     По  мнению сторонников этой теории, основателями муниципальных банков должны выступать  муниципалитеты, которые, привлекая  местный капитал, создают банк для  обслуживания местного хозяйства.

     Поскольку муниципальные банки должны предоставлять  и долгосрочные ссуды, поскольку  они нуждаются в привлечении  средств из центральных источников. Для этого предлагается создать  Центральный коммунальный банк, который  должен возглавить всю систему муниципальных банков. Задачей этого банка должно быть осуществление посредничества в выходе муниципальных банков на финансовые рынки, посредничество в рефинансировании операций муниципальных банков. Центральный коммунальный банк должен концентрировать и перераспределять временно свободные средства городов и муниципальных банков с целью оживления хозяйственной жизни на местах.

      3. Направления формирования  муниципального имущества

     Проблемы  формирования муниципальной собственности  в настоящее время возникают и в связи с тем, что перечни вопросов местного значения муниципальных образований не полностью идентичны перечню имущества, которое может находиться у них в собственности.

     Основным  принципом формирования муниципальной  собственности является принцип эффективного использования имущества, обеспечивающего качественное предоставление услуг населению. При этом важно правильно определить организационно-правовые формы организаций, за которыми закрепляется муниципальное имущество.

     Кроме того, экономическую эффективность деятельности муниципальных предприятий следует определять на основе сформированного реестра показателей экономической эффективности деятельности МУП. Одним из таких показателей является обеспечение поступлений в местные бюджеты части прибыли МУПов, остающейся после уплаты налогов и обязательных платежей.

     Еще одним показателем эффективности  использования имущества может  служить доля неналоговых доходов, основную часть которых составляют доходы от использования имущества, в доходах бюджетов соответствующего уровня.

     Важность  улучшения структуры доходов  местных бюджетов в направлении  снижения доли неналоговых доходов  и повышения доли налоговых доходов  определяется необходимостью использования  интенсивного пути развития экономики  муниципальных образований за счет развития налоговой базы, применения инновационных технологий, создания условий для инвестиционной привлекательности их территорий.

     При этом не предусмотрено использование  муниципального имущества для решения  таких вопросов, как создание условий  для обеспечения жителей поселений услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, содействие в развитии сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и других.

     Органы местного самоуправления ряда муниципальных образований считают, что нет необходимости устанавливать дополнительные виды имущества, которые могут находиться в муниципальной собственности, а важно эффективно использовать уже находящееся в муниципальной собственности имущество. Это - Ребрихинский район Алтайского края, Светлогорский городской округ Калининградской области, Совет муниципальных образований Смоленской области и другие.

     Очевидно, что муниципальная собственность  должна служить интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, получения налоговых доходов местного бюджета, роста экономического потенциала территории. В связи с этим полагаем, что перечень муниципального имущества возможно привести в большее соответствие с вопросами местного значения, основываясь при этом на принципе его эффективного использования.

     Вместе  с тем, в пределах установленного перечня муниципального имущества  органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать, какие объекты  муниципальной собственности необходимы им для решения соответствующих вопросов местного значения.

     Кроме того, на практике целесообразно рассмотрение возможности использования одних  видов имущества для решения  различных вопросов местного значения (многопрофильное имущество), так как вопросы местного значения часто «пересекаются», являются однородными. Например, создание организаций для поддержки народных художественных промыслов может быть осуществлено на базе имущества для организации досуга и обеспечения услугами культуры, в качестве специализированных учреждений культуры, осуществляющих функции сохранения, развития и популяризации народного художественного творчества. Организацию питания в образовательных учреждениях можно осуществлять на базе имущества, предназначенного для обеспечения предоставления общего образования.

     Нельзя «закрывать глаза» на проблему невозможности предоставления населению общественных услуг частным бизнесом в отдельных убыточных отраслях экономики и социальной сферы муниципальных образований, а также из-за наличия «локальных (местных) монополий». Данная ситуация особенно актуальна для небольших городских и сельских поселений, в том числе в связи с низким уровнем их социально-экономического развития, особенностями географического положения и климатических факторов.

     Вместе  с тем, очевидно, что эту задачу необходимо решать преимущественно  не правовыми, а социально- экономическими методами, так как введение льгот  по сохранению каких-либо видов имущества  в муниципальной собственности  для малых городских и сельских поселений может привести к замедлению их социально- экономического развития и росту коррупции.

     В этих условиях одним из путей сохранения и повышения эффективности использования  муниципальной собственности в  малых городских и сельских поселениях является развитие малого и среднего бизнеса. Тем более, что Федеральный закон №230-ФЗ установил - в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов с 1 января 2008года может находиться имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

     Конечная  цель повышения эффективности использования  муниципального имущества - улучшение  качества и обеспечение достаточного объема бюджетных услуг, предоставляемых населению, в первую очередь, в социальной сфере.

     Эффективность использования муниципального имущества  в социальной сфере - образовании, здравоохранении  неразрывно связана с проводимыми  в них преобразованиями, обусловленными совершенствованием финансирования, перераспределением финансовых потоков, реструктуризацией бюджетной сети. Активное внедрение в здравоохранении системы финансирования, когда «деньги следуют за пациентом», обеспечивающая право выбора гражданином муниципального, федерального или частного лечебного учреждения, позволит определить число и профиль муниципальных учреждений здравоохранения, необходимых для качественного предоставления медицинских услуг населению.

     Наряду  с этим, как в вышеперечисленных сферах, так и в сфере культуры осуществляется формирование на базе бюджетных учреждений новой организационно- правовой формы – автономных учреждений, которым муниципальное имущество передается в оперативное управление, а финансирование осуществляется на основе муниципального задания за счет средств местных бюджетов и на основе договоров возмездного оказания услуг населению.

     Вместе  с тем, перевод муниципального имущества  в другие формы собственности, а  также его перераспределение  между уровнями публичной власти и муниципальными образованиями зависит от финансового обеспечения управления и осуществления функций органов местного самоуправления. На практике передача имущества часто происходит без выделения соответствующего финансирования, что приводит к снижению качества и объемов предоставляемых услуг, и их несоответствия утвержденным нормативам.

     Важнейшим направлением формирования муниципальной  собственности является создание межмуниципальных хозяйственных обществ. При наличии в стране более 24 тыс. муниципальных образований, около 20 тыс. из которых являются сельскими поселениями, небольшие муниципальные образования смогут в полной мере реализовать свои полномочия только на основе межмуниципального сотрудничества посредством создания межмуниципальных хозяйственных обществ для совместного решения вопросов местного значения.

     Однако  в настоящее время существует проблема правового регулирования  создания межмуниципальных хозяйственных  обществ. В соответствии с частью 1 статьи 68 Федерального закона № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

     Концепция Федерального закона № 131-ФЗ предполагает, что создание межмуниципальных хозяйственных  обществ является одной из форм межмуниципального  сотрудничества, поэтому оно не основано на применении процедур приватизации муниципального имущества, так как не предполагает возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических или юридических лиц (статья 1 Федерального закона от 21.12.2001г. №178-ФЗ " О приватизации государственного и муниципального имущества"- далее Федеральный закон №178-ФЗ).

     Не  менее важное значение для формирования муниципальной собственности имеет  разграничение имущества между  уровнями публичной власти, а также  между муниципальными образованиями.

     Порядок передачи органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации или в федеральной собственности, в собственность муниципальных образований и порядок передачи муниципальной собственности установлен частью 11 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004г. № 122-ФЗ.

     В связи с совершенствованием разграничения  полномочий был вначале установлен, а затем уточнен порядок перераспределения  имущества между муниципальными образованиями.

     Так, изменения, внесенные Федеральным  законом №230-ФЗ, которые вступили в силу с октября 2007 г., предполагают, что разграничение имущества осуществляется не только в соответствии с законами субъектов Российской Федерации о разграничении имущества, но и на основании иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (которые являются также основанием возникновения права собственности муниципального образования, принявшего имущество), то есть включая нормативные правовые акты исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, принимаемые по согласованным предложениям органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.