Формы государственного управления. 2

Министерство  образования и науки, молодёжи и спорта Украины

Государственное ВУЗ «Национальный горный университет»

Институт  экономики

Факультет менеджмента

Кафедра менеджмента  производственной сферы

Индивидуальное  задание

по дисциплине: «Публичное администрирование»

на тему: «Формы государственного управления»

Выполнила

ст. гр. МО-12-М

Касимова Е.В.

Проверила

ас. Гавриш О.Р.

г. Днепропетровск

2012 г.

Оглавление

Введение 3

1. Понятие форм государственного управления 4

2. Классификация форм управленческой деятельности 6

3. Административный договор 13

Список использованных источников 16

Введение

Формы и  методы деятельности органов и должностных  лиц публичного управления в самом  конечном счете обусловлены их функциями  и полномочиями. Если они занимаются управлением в области экономики, то здесь в широком объеме применяются  экономические методы и лишь в минимально необходимом объеме — административные. Методы команд в сфере интеллектуального творчества, в области культуры вообще недопустимы, в политической сфере важно искать соглашения, консенсус, компромиссы и т.д. Однако абсолютной предопределенности в данном случае нет. Для осуществления одних и тех же полномочий в зависимости от конкретной обстановки или, например, способностей и навыков управленцев могут применяться разные формы и методы.

При осуществлении  экономической деятельности так  же применяется, например, метод запрета (запрещение экономического монополизма), как и при реализации идеологической деятельности (запрет пропаганды национальной вражды). Политическая деятельность предполагает дозволение (свободу образования  общественных объединений), равно как  и функция социальная (свобода выбора формы образования).

Субъективный  выбор тех или иных форм и методов  в данном случае определяется целесообразностью  и эффективностью применения тех из них, которые дают наилучший результат в возможно короткий срок и с меньшими затратами (в том числе затратами управленческой энергии на всех ее уровнях). Границы субъективного выбора устанавливаются правовыми актами, определяющими полномочия органов и должностных лиц публичного управления. Они могут считать, например, что метод запретов публичных демонстраций в городе был бы для них наиболее целесообразным (чтобы не беспокоить власть предержащих), но принадлежащие им полномочия не позволяют осуществить это.

1. Понятие форм государственного управления

Форма государственного управления — это внешнее проявление конкретных действий, которые осуществляются органами государственного управления для реализации поставленных перед  ними задач.

Термин  «форма» означает вид, любое внешнее  проявление определенного содержания. Если функции управления раскрывают основные направления целенаправленного  влияния субъектов управления на объекты управления, то формы управления — это пути осуществления такого целенаправленного влияния, т. е. формы  управления показывают, как практично осуществляется управленческая деятельность.

Процесс реализации задач и функций находит  свое юридическое проявление в соответствующих  формах. Формы управленческой деятельности определяются характером отношений  в сфере управления. Они складываются в процессе осуществления исполнительной и распорядительной деятельности. Управленческая деятельность вызывает различные последствия: одни действия влекут юридические последствия, другие — нет.

Формы управленческой деятельности прямо или опосредованно  обусловлены теми юридическими предписаниями, с помощью которых государство  регулирует деятельность исполнительной власти. Они (формы) закрепляются в Конституции Украины (ст. 117), законах, положениях, стандартах.

Управленческая  деятельность государственных органов  и органов местного самоуправления осуществляется в определенных формах, каждая из которых обусловлена специфическими задачами и функциями управления и имеет особое содержание. Формы  управления призваны обеспечивать наиболее целенаправленное выполнение функций  управления и достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени; от форм управления зависит успех управленческой деятельности. В специальной литературе иногда вместо понятия «форма управления» использовалось понятие «формы осуществления исполнительной власти». В административно-правовой литературе этот институт традиционно определялся термином «формы государственного управления», иногда использовался термин «формы деятельности государственной администрации», «административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти».

Органы  государственного управления и должностные  лица в каждом конкретном случае выбирают наиболее приемлемую для них форму  управленческой деятельности, исходя из компетенции, назначения данного  органа, его функций, особенностей конкретного  объекта управления и т. д. При  этом важно указать, что должны использоваться только те формы управления, которые  предусмотрены действующим законодательством. В противном случае возникнет  вопрос о правомерности государственного управления и тех последствий, к  которым оно привело. Вместе с  тем, это не означает, что субъект  управления лишен возможности выбора той или иной формы в каждом конкретном случае. При осуществлении  управленческой деятельности субъекты управления имеют возможность выбирать формы управления по своему усмотрению в пределах, установленных действующим  законодательством.

Форма управления тесно связана с процедурой ее реализации, поскольку каждый вид  формы управления имеет свою собственную  процедуру и должен осуществляться с ее соблюдением. То есть речь идет о процедурно-правовом регулировании  осуществления той или иной формы  государственного управления. Важно  отметить, что в настоящее время  отсутствует надлежащая законодательная регламентация осуществления форм управления, что предопределяет необходимость принятия, например административно-процедурного кодекса.

Итак, признаки форм государственного управления:

1. выражают сущность деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют государственное управление.
2. практически реализуют задачи и функции управления.
3. обеспечение наиболее целесообразного достижения целей с наименьшими затратами.
4. вызывают наступление каких-либо последствий.

Формы государственного управления шире, чем формы исполнительной власти, поэтому они могут выступать  как:

• формы государственно-управленческой деятельности.
• формы реализации исполнительной власти.

2. Классификация форм управленческой деятельности

Общепринятой  классификации форм управленческой деятельности не существует. По мнению А. П. Коренева можно выделить такие формы управления:

а) по содержанию: правоустановительные и правоприменительные;

б) по целенаправленности: внутренние и внешние;

в) по способу выражения: словесные и конклюдентные. Конклюдентные действия (от лат.  concludo — заключаю, делаю вывод) — действия лица, выражающие его волю установить правоотношение (например, совершить сделку), но не в форме устного или письменного волеизъявления, а поведением, по которому можно сделать заключение о таком намерении.

Д. Н. Бахрах выделяет такие формы управления, как: принятие правовых актов, заключение договоров и осуществление иных юридически значимых действий. К неправовым формам управления он относит организационные действия и материально-технические операции.

Несколько иную классификацию предлагает Ю. Н. Козлов:

а) по степени  юридического выражения: основные и базирующиеся на них;

б) по достигаемым  результатам: положительное регулирование и реакция на отрицательное явление;

в) по объему: общеобязательные или адресованные конкретному объекту;

г) по направленности: влияние на общественные отношения  в сфере государственного управления или на деятельность подчиненного управленческого персонала;

д) по субъектам: односторонне выраженные, двух- или многосторонние;

е) по юридическому содержанию: разрешительные, запрещающие, предписывающие.

Из вышеназванных чаще всего характеризуются такие формы государственного управления, как:

— издание  нормативных актов управления. К  таким актам можно отнести: Порядок  ведения личных дел служащих в  органах исполнительной власти, Типовой  регламент местной государственной  администрации, Устав Академии правовых наук Украины, Положение об общеобразовательном учебном заведении и др.;

— издание  индивидуальных актов управления. Как  правило, это правовые акты, которые  не являются источниками административного  права, однако выступают юридическими фактами, с которыми связывается  возникновение, изменение и прекращение  административных правоотношений. Примером таких актов может быть указ Президента Украины о назначении на должность министра;

— заключение административных договоров;

— осуществление  юридически значимых действий. Такие  действия осуществляются на основании  законов или других подзаконных  нормативных актов и направлены на возникновение определенных юридических  последствий. К таким действиям  можно отнести: государственную регистрацию; издание официальных документов; лицензирование; составление административного протокола и др.;

— проведение организационных мероприятий. Организационные  мероприятия направлены на обеспечение  деятельности государственного органа как субъекта государственного управления. К таким мероприятиям можно отнести: проведение совещаний; разработку методических рекомендаций и указаний; проведение пресс-конференций и др.;

— осуществление  материально-технических операций. Нормальное функционирование государственного органа обусловлено осуществлением ряда материально-технических операций, к которым можно отнести: делопроизводство, регистрацию, оформление, рассылку документов, анализ информации, подготовку аналитических  и статистических данных и т. д.

Первые  четыре формы государственного управления относятся к правовым, поскольку влекут определенные юридические последствия. Два последних вида относится к неправовой форме управления, так как не обуславливают наступления юридических последствий.

Издание нормативных актов управления является особой формой деятельности органов  исполнительной власти, которая предусматривает  распорядительную деятельность, направленную на выполнение закона путем установления определенных правил в сфере государственного управления. Установление норм права  подзаконного характера в процессе деятельности органов исполнительной власти – административное нормотворчество, которое осуществляется в форме издания органами исполнительной власти нормативных актов управления. Это вызвано тем, что общие нормы и правила поведения, сформулированные в законах, не в состоянии охватить все аспекты жизни общества, урегулировать общественные отношения во всех подробностях. Поэтому возникает необходимость в конкретизации и детализации норм на стадии их применения. Конституция и действующее законодательство Украины — правовая основа для издания актов управления. Согласно Конституции в Украине существует дуализм исполнительной власти. Так, п. 31 ч. 3 ст. 106 Конституции предусматривает, что Президент Украины на основе и во исполнение Конституции и законов Украины издает указы и распоряжения, являющиеся обязательными к исполнению на территории Украины.

Полномочия  Президента детализированы в ст. ст. 106,107 Конституции. Они касаются обеспечения  государственной независимости, национальной безопасности и правопреемства государства; представления государства в международных отношениях.

К компетенции  Президента относятся кадровые назначения (Премьер-министр Украины и Генеральный  прокурор Украины назначаются с  согласия Верховной Рады). Он назначает  по представлению Премьер-министра Украины членов Кабинета Министров Украины, руководителей иных центральных органов исполнительной власти, а также глав местных государственных администраций. В соответствии с законодательством Президент Украины создает, реорганизует и ликвидирует органы исполнительной власти; отменяет акты Кабинета Министров Украины и акты Совета министров АРК. Президент Украины подписывает законы, принятые Верховной Радой Украины, имеет право вето, и тогда законы, принятые парламентом, не приобретают юридической силы. Но при повторном рассмотрении этих законов вето Президента может быть преодолено квалифицированным большинством голосов от конституционного состава Верховной Рады.

Конституция Украины (ст. ст. 116, 117) наделяет Кабинет Министров Украины широкими полномочиями, которые реализуются в различных формах и прежде всего непосредственно изданием постановлений и распоряжений.

Нормативно-правовые акты издаются министерствами и другими  центральными органами исполнительной власти (государственными комитетами, службами, департаментами). Исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют государственные администрации, которые принимают решения и распоряжения.

Нормативно-правовые акты и решения Верховного Совета АРК и решения Совета министров  АРК не могут противоречить Конституции и законам Украины.

Правовой  статус администрации предприятий  и учреждений предусматривает не только выполнение законов и актов  вышестоящих органов исполнительной власти, но и осуществление распорядительства, которое проявляется в издании  нормативных актов в виде приказов, утверждении должностных инструкций администрацией предприятий, учреждений, периодическом издании нормативных  актов, которые касаются организации  труда, использования техники, новейших технологий и т. п.

Конституцией  Украины предусмотрено местное  самоуправление (сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы). Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 143) принимают решения, являющиеся обязательными к исполнению на соответствующей территории (ст. 144).

Нормативные акты управления адресованы значительному  или неограниченному кругу органов  и граждан, выполняют важную роль в организации деятельности исполнительной власти.

Издание индивидуальных (ненормативных, административных) актов управления является близким  к нормативному, но не тождественно ему. Отличие между ними состоит в том, что индивидуальные акты управления устанавливают, изменяют или прекращают конкретные административные правоотношения. Они отличаются от нормативных тем, что обращены к конкретным субъектам управленческих отношений и их действие прекращается после осуществления установленных в них прав и обязанностей, т. е. после одноактного их применения. Индивидуальными актами являются, например, издание приказа о назначении государственного служащего на должность, выдача разрешения на ношение оружия, на охоту, на управление транспортными средствами и др.

Для индивидуальных актов управления, равно как и  для нормативных, характерны властность и подзаконность, вторичность относительно закона. Издание нормативных и индивидуальных актов — это основные правовые формы осуществления исполнительной власти.

Проведение  организационных мероприятий —  одна из форм управленческой деятельности. Организационные действия составляют необходимый фактор управленческой деятельности во всей системе органов  исполнительной власти государства. Эти  мероприятия осуществляются систематически, постоянно и направлены на обеспечение  четкой и эффективной работы соответствующих  систем управления. Они не связаны  с изданием правовых актов и осуществлением юридически значимых действий. Организационные  мероприятия не порождают, не изменяют и не прекращают административных правоотношений. Разнообразие конкретных форм осуществления  организационных мероприятий определяется сферой или областью управления, особенностями  управляемых объектов, их специфического правового статуса.

В отношении  органов исполнительной власти непосредственными  организационными действиями могут быть:

а) разъяснение  содержания и цели законодательных  и иных правовых актов или тех или иных мероприятий;

б) инспектирование  работы и инструктирование низших органов (должностных лиц);

в) разработка программ, подготовка и проведение совещаний, конференций и т. п.

Организационные мероприятия не фиксируются так, как юридические формы управленческой деятельности. Но как предпосылки, так  и последствия их осуществления  могут фиксироваться и юридически. Примером этому могут быть «Основные  положения Концепции создания Единой государственной автоматизированной паспортной системы», утвержденные постановлением Кабинета Министров Украины от 20 января 1997 г.

Осуществление материально-технических операций — наиболее объемная часть деятельности аппарата исполнительной власти со стороны как ее количества, так и разнообразия. Материально-технические операции носят вспомогательный характер. Их основное назначение — обслуживание самого процесса управления, всех других форм управленческой деятельности. Они создают условия для использования иных форм работы органов исполнительной власти. В обобщенном виде материально-технические операции — это подготовка материалов для издания юридических актов, проведение организационных мероприятий, осуществление делопроизводства, составление справок, отчетов и т. п. Сейчас при осуществлении материально-технических операций наиболее широко используются разнообразные способы организационной техники, создаются комплексные информационно-аналитические системы для государственных потребностей с широким применением компьютерных систем.

В специальной  литературе (как одно из мнений) в  зависимости от назначения и способов выполнения выделяются такие материально-технические операции:

а) деловодческие (все операции, которые связаны с изготовлением документов органами управления и которым присущи технический характер — переписка, перепечатка, размножение и др.);

б) непосредственное выполнение предписаний правовых актов, если оно имеет материальный (технический) характер (операции о передаче имущества, выдаче исполнительных документов, проведение конфискации, возмездного изъятия и т. п.);

в) регистрационные, которые имеют самостоятельное  значение (регистрация фактов и событий в сфере управления);

г) статистические (сбор и обработка статистической информации согласно установленным правилам);

д) информационно-справочные (составление и обработка докладных  записок, справок по результатам  проверок, подготовка справочников и  справок о работе органов управления, дача соответствующих разъяснений  и консультаций на основании информационных материалов);

е) по систематизации материалов, в том числе правовых актов (создание комплексных информационно-аналитических  систем для государственных потребностей);

ж) информационно-технологические (внедрение информационных технологий в различных звеньях государственного управления).

3. Административный  договор

Административный  договор — это один из видов  публично-правовых договоров. Он представляет собой основанное на нормах права  и добровольном волеизъявлении двух или более субъектов административного  права, один из которых всегда выступает  субъектом государственной воли, соглашение, которое устанавливает, изменяет и прекращает взаимные права  и обязанности его участников. Административный договор является одним из видов форм государственного управления. Вопрос о правомерности  признания административного договора равноправным элементом механизма  государственного управления в административной науке является достаточно дискуссионным. Дело в том, что само понятие «договор»  предусматривает юридическое равенство  сторон общественного отношения, присущее гражданскому праву. В отличие от гражданских правоотношений, административные правоотношения, как правило, являются властеотношениями, то есть стороны характеризуются юридическим неравенством. Вопреки этому, административный договор приобретает все большее значение как форма государственного управления и как источник административного права.

Поскольку термин «административный договор», несмотря на его непризнанность на административно-нормативном уровне, занял свое место в административной науке, на него возлагаются соответствующие функции, а именно:

— структурно-организационная;

— социального компромисса;

— обеспечительная;

— ориентационно-стимулирующая;

— демократизации исполнительной власти;

— воспитательная;

— охранительная.

Административный  договор характеризуется комплексным  характером, поскольку содержит административные и гражданско-правовые признаки. Это  проявляется, в частности, и в  ряде законодательных актов, предусматривающих  заключение таких договоров. Так, Закон  от 24 января 1997 г. «О государственном  материальном резерве» устанавливает, что центральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным  резервом, проводит отбор, в том числе  на конкурсной основе, поставщиков  материальных ценностей в государственный  резерв для заключения с ними контрактов; заключает или поручает предприятиям, учреждениям и организациям, относящимся  к сфере его управления, заключение государственных контрактов на поставку материальных ценностей в государственный  резерв, осуществляет расчеты с поставщиками, имеет право применять финансовые санкции.

Необходимо  обратить внимание на классификацию  административных договоров, а именно: двух- и многосторонние; типовые и консенсуальные, предварительные и основные;

а) по предметному  критерию:

— договоры о компетенции, в частности, о  разграничении или делегировании  полномочий и предметов ведения (например, Законы от 20 мая 1997 г. «О местном  самоуправлении в Украине», от 9 апреля 1999 г. «О местных государственных администрациях»);

— договоры в сфере управления государственной собственностью;

— договоры, обеспечивающие государственные нужды (государственные контракты);

— договоры с военнослужащими, студентами;

— финансовые и налоговые соглашения;

— договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

— концессии, инвестиционные соглашения;

— договоры о предоставлении некоторых платных  услуг частным лицам (например, постановления  КМУ от 7 мая 1998 г. «Об утверждении  перечня платных услуг, которые  могут предоставляться государственными архивными учреждениями»; от 11 декабря 1999 г. «О перечне платных услуг, которые  могут предоставляться информационными  подразделениями органов внутренних дел») и др.;

б) по смыслу: чисто организационные и смешанные (организационные вопросы связаны  с трудовыми, имущественными); чисто  административные и комбинированные (вместе с административными правоотношениями регулируют трудовые, гражданские и  др.).

Список использованных источников

1. Административное право Украины: Учебник /Под общей ред. СВ. Кивалова.— X.: «Одиссей», 2004.— 880 с.
2. Государственное и муниципальное управление.  Чиркин В.Е. — М.: Юристъ, 2003. — 320 с.
3. Большой Юридический словарь. — М.:Издательство Инфра.1998.
4. Василик М.А. Политология. – М., 2001.
5. Клименко А.В. Теория государства и права: учеб. Пособие. - 3-е изд., стер. - М.: Академия, 2006г.
6. Каримов, Д. А. Правовой статус монархии: теоретические основы, административно-правовой аспект и новый взгляд на старую проблему/ Д. А. Каримов // Государственная власть и местное самоуправление. — 2009г., - N 4.
7. Конституция Украины принята на пятой сессии Верховной Рады Украины 28 июня 1996 года.
8. Закон Украины от 24 января 1997 г. «О государственном материальном резерве».
9. Закон Украины от 20 мая 1997 г. «О местном самоуправлении в Украине».
10. Закон Украины от 9 апреля 1999 г. «О местных государственных администрациях».
11. Постановление КМУ от 7 мая 1998 г. «Об утверждении перечня платных услуг, которые могут предоставляться государственными архивными учреждениями».
12. Постановление КМУ от 11 декабря 1999 г. «О перечне платных услуг, которые могут предоставляться информационными подразделениями органов внутренних дел».
13. http://vuzlib.org/AP_B/_index.htm [Электронный источник].
14. http://www.labex.ru/page/ofsb_7.html [Электронный источник].