Формы государственного устройства. 10
Введение
Государство и право – явления тесно связанные. Однако в России они не всегда изучались в рамках единой учебной дисциплины. Теория права разрабатывалась основательнее, нежели теория государства. Объясняется это тем, что теория права имеет глубокие исторические корни, отличается значительной степенью преемственности. Ее базовые категории и понятия, терминология и многие юридические процедуры сложились и были сформулированы еще древнеримской юриспруденцией.
На сегодняшний день теория права сохраняет свою стройность и логическую последовательность, чего нельзя сказать о теории государства. Ломка прежних государственных структур, отсутствие четкой перспективы социально-экономического, политического и государственного развития привели к тому, что современная российская наука о государстве располагает разрозненным и нередко противоречивым материалом, не соединенным продуманной концепцией и размытым в предметных границах. Формы осуществления государственной власти, отношения между законодательной, исполнительной и судебной властями, пределы вмешательства (или невмешательства) государства в экономику, государственная охрана личности и ее собственности – это лишь некоторые вопросы, которые уже начинает решать теория государства.
Итак, темой исследования моей контрольной работы стала тема о формах государственного устройства, так как именно эту тему я считаю наиболее актуальной. Что же понимается под термином «государственное устройство», на какие группы подразделяется государство, что относят к этим группам государства, а также о Российском государстве как о федерации – эти темы я постараюсь раскрыть в своей работе.
Глава 1
Форма государственного устройства
П. 1.1. Понятие государственного устройства, его виды.
Термин «государственное устройство» в политико-правовой литературе используется в двух смыслах. В широком смысле слова – как понятие, охватывающее круг вопросов, касающихся государственного строя в целом, устройства его государства (социально-экономической и политической основы государства, основы правового статуса его граждан, территориального устройства государства, системы государственных органов).
В узком смысле слова – для характеристики территориальной (национально-территориальной) организации государственной власти ( вопросы внутреннего деления территории государства на те или иные составные части, их правовое положение, взаимоотношения между государством в целом и его составными частями).
Таким образом, форма государственного устройства – это внутреннее строение государства, деление его на составные части и их взаимоотношения между собой.
В отличии от формы правления здесь организация государства рассматривается с точки зрения распределения государственной власти и государственного суверенитета в центре и на местах, их «разделения» между частями государства.
Такое понимание данной формы государства позволяет дать ответы на следующие вопросы. Во-первых, из каких структурных частей состоит государство (города, районы, области, края, республики, округа, штаты, земли и т.п.). Во-вторых, каков правовой статус этих частей, с точки зрения их зависимости от центральной власти. Здесь возможны три наиболее типичные варианта: полная самостоятельность, относительная самостоятельность, полная несамостоятельность. В-третьих, каким образом строятся взаимоотношения центральной власти и различных структурных образований. В-четвертых, какой принцип положен в основу образования частей государства: территориальный, национальный или смешанный. В-пятых, сколько систем высших органов государственной власти существует в данном государстве: одна или несколько. По форме государственного устройства государства подразделяются на две группы: простые (унитарные) и сложные (империи, федерации и конфедерации).
П. 1.2. Унитарное государство, его отличия.
Простое (унитарное) государство – это единое, централизованное государство, состоящее из различных административно-
Унитарное государство характеризуется рядом особенностей, которые позволяют отличать его от любых сложных государств.
1. Структурными единицами такого государства являются районы, города, края, области и другие административно-
2. Существование единой и единственной для всей страны системы высших представительных, исполнительных, судебных и контрольно-надзорных органов. В зависимости от степени централизованности унитарного государства органы административно-
3. Наличие единой территории, единой конституции, единой системы права, единого гражданства, единой судебной системы, единых вооруженных сил. Это означает то, что административно-
Унитаризм сыграл исторически прогрессивную роль по отношению к процессу развития государственности. Для наиболее эффективной реализации основной функции государства – управления обществом, унитарная форма государственного устройства является оптимальной. На случайно большая часть современных государств являются унитарными.
Тем не менее, истории и современности известны и целый ряд сложных государств. Дело в том, что на становление той или иной формы государственного устройства конкретного государства оказывают влияние национальные, исторические, политические, социальные, географические и иные факторы. И в целом ряде случаев их совокупное действие приводит к возникновению сложного государства.
П. 1.3. Сложные государства: понятие, виды.
Сложные государства – это такие государства, которые представляют собой союз государств или состоят из относительно самостоятельных государственных образований.
К сложным государствам относят: империи, федерации и конфедерации.
Империя (от лат. imperium – власть) представляет собой насильственно создаваемое сложное монархическое государство, во главе которого – царь, император, король и т.п. (например, Римская, Российская, Британская и др.).
Для империи характерна захватническая политика, угнетение и эксплуатация подчиненных и зависимых народов. В настоящее время в мире в чистом виде империй не существует.
П. 1.4. Федерация: понятие, виды, отличия.
Федерация представляет собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающий юридически определенной политической самостоятельностью.
Федерацию отличают следующие особенности.
Во-первых, она состоит из различных государственных образований (республики, штаты, провинции и другие). Данные образования являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно-
Во-вторых, в ней существуют две системы высших органов государственной власти: федеральные органы и соответствующие органы членов федерации. Федеральные органы осуществляют свои полномочия и функции на всей территории страны, органы субъектов – на своей территории. Разграничение предметов ведения и полномочий центра и субъектов осуществляется путем их закрепления в Конституции либо в Федеративном договоре. В отдельных государствах, в частности в Российской Федерации, имеют место двусторонние договоры о разграничении полномочий между центром и тем или иным субъектом Федерации. В зависимости от объема полномочий различных субъектов федерации их подразделяют на симметричные и асимметричные. В симметричных субъекты равноправны, в асимметричных – нет. Россия относится к последней.
В-третьих, территория федерации состоит из территорий образующих ее субъектов.
В-четвертых, наличие в субъектах федерации своей конституции (конституционного устава), системы законодательства, гражданства, существующего наряду с общефедеральным, иногда судебной системы (в России не допускается). При этом запрещается создавать собственные вооруженные силы и вводить региональные деньги.
В-пятых, наличие, как правило, двухпалатного федерального парламента, верхняя палата которого формируется из представителей субъектов федерации и призвана выражать их интересы.
В-шестых, федерации могут строиться по трем признакам: национальному, национально-территориальному, территориальному. При этом в основе их построения может лежать как один признак, так и их совокупность.
П. 1.5. Конфедерация: понятие, ее возникновение.
Конфедеративные образования.
Конфедерация – союз полностью суверенных государств, создаваемый на основе договора для достижения определенных целей (военных, внешнеполитических, экономических и т.п.).
Конфедерация представляет собой достаточно сложное политико-правовое образование. Существуют три основные подхода к пониманию этого явления.
Одни ученые считают, что конфедерацию вообще нельзя рассматривать в качестве формы государственного устройства. По их мнению, в данном случае имеет место не государство, а союз, сообщество, объединение каких-либо организаций, в том числе и различных государств. Примерами таких организаций являются: Организация Объединенных Наций (ООН), Организация Американских Государств (ОАГ), Организация Африканского Единства (ОАЕ), Организация «исламский конгресс» (ОИК), Организация Североатлантического Договора (НАТО), Организация стран – экспортеров нефти (ОПЕК), Организация Центрально-Американских Государств (ОЦАГ) и др.
Другие рассматривают конфедерацию как промежуточное звено на пути движения государств к образованию федерации.
Третьи полагают, что конфедерация представляет собой особую разновидность формы государственного устройства, которая вместе с тем весьма существенно отличается от федерации. Данный подход представляется наиболее предпочтительным.
Для того чтобы конфедерацию можно было рассматривать в качестве особой разновидности формы государственного устройства, она должна являться государством, самостоятельным субъектом международного права, т.е. непосредственно от имени конфедерации вступать в различные международно-правовые отношения. Если этого нет – нет и конфедерации, а имеет место то или иное объединение государств.
Конфедерация возникает в процессе заключения договора (соглашения) между двумя или несколькими полностью суверенными государствами, создания на этой основе системы органов (конфедерации) и наделения их необходимой компетенцией для реализации целей, послуживших причиной образования данного государства. Так, в соответствии с Договором о Европейском Союзе, подписанным в 1992 году в Маастрихте (Нидерланды), главами государств и правительств12 государств (сейчас в ЕС входят 16 государств) – членов Европейского Сообщества, который вступил в силу 1 ноября 1993 г., фактически создана конфедерация. В ЕС входят следующие органы: 1. Европейский Совет; 2. Европейский парламент; 3. Совет Европейского Союза; 4. Европейская комиссия; 5. Европейский Суд. При этом важно отметить, что суверенитет сохраняется за всеми членами конфедерации, каждый из них имеет право выхода из конфедерации и нуллификации, т.е. отмены действия актов органов конфедерации на своей территории.
Как свидетельствует история, существовавшие ранее конфедеративные образования являлись недолговечными: они либо распадались на самостоятельные государства, либо преобразовывались в федеративные государства. Так, конфедерацией были США в начальный период своего существования. Когда-то Канада была конфедерацией англо-канадцев и франко-канадцев. Теперь Канада – это федерация из 10 провинций и 2 территорий и т.д. До настоящего времени формально (по Конституции) продолжает оставаться конфедерацией Швейцария. Хотя по целому ряду признаков она уже давно преобразовалась в федерацию. Содружество независимых государств (СНГ) вряд ли оправданно на сегодняшний день относить к конфедерации, поскольку данное объединение не соответствует основным признакам рассматриваемой разновидности формы государственного устройства.
Глава 2
Становление и развитие Российской Федерации
П. 2.1. Образование Российской федерации.
В современном мире существуют различные формы государственно-
Одним из ключевых событий в развитии политико-территориального устройства России была Октябрьская социалистическая революция 1927 г., когда в границах прежней царской империи была провозглашена советская власть. Сначала советская Россия была унитарным (т.е. единым) государством. Советская власть провозгласила право наций на самоопределение. Сначала им воспользовалась Финляндия, ставшая независимым государством, в декабре 1917 г. провозгласила независимость Украина, затем Белоруссия, закавказские республики. Заявила об автономии по отношению к России Латвия (декабрь 1927 г.). Одновременно преодолевался хаос в государственной структуре самой России. В январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов в принятой им Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа провозгласил Россию федерацией. Согласно Декларации государство учреждалось «на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик»1. Была определена и социальная природа федерации: добровольный, полный и прочный союз трудящихся классов всей наций России.
После принятия этих документов весной 1918 г. в составе Российской Федерации стали возникать новые автономные республики (Туркестанская, Кубано-Черноморская, Донская, Таврическая и др.). Они создавались обычно явочным порядком, «снизу» и не всегда строились по национальному признаку, провозглашенному в Декларации. Большинство из них вскоре распались, на их месте возникли новые. Принятая в июле 1918 г. Конституция РСФСР закрепила федеративный признак организации российского государства. Она установила, что, во-первых, федерация строится на основе автономии (а не союза) составных частей, во-вторых, основанием для образования ее субъектов являются национально-территориальный и бытовой (культурно-национальный) признаки. Создаваемые образования были названы в Конституции областными союзами Советов, говорилось, что они создаются в регионах, отличающихся особым бытом и национальным составом населения.
П. 2.2. Развитие Российской Федерации.
Хотя в Конституции РСФСР 1918 г. говорилось об областных образованиях, первоначально единственной формой автономии была автономная республика (Башкирская, Киргизская и др.). Со второй половины 1918 г. возникли новые формы: трудовая коммуна (Эстония, трудовая коммуна немцев Поволжья и др.), автономная область (Чувашская, Калмыцкая и др.), а в составе некоторых автономных республик были созданы на национальной основе округа. Затем прежние автономные республики, созданные ранее на межнациональной основе (Горская и др.), разделились на автономные единицы. К концу 1922 г. создание автономных образований в России в основном
1 СУ РСФСР. 1918. № 15. Ст. 215.
завершилось. Все автономные образования, возникшие после принятия Конституции 1918 г., в отличие от прежних создавались на основе законодательных актов центральных органов, «сверху». Сначала принимался такой акт, а затем создавались учредительные съезды автономных единиц, которые создавали их органы. Таким образом, создание автономных образований происходило в два этапа: провозглашение автономии центром и реализация этого на местах.
Некоторые прежние части Российской империи – Белоруссия, Украина, Латвия, Литва, Эстония, Финляндия, Азербайджан, Армения, Грузия – стали самостоятельными государствами, причем три последние образовали Закавказскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику (ЗСФСР). Страны Прибалтики совсем отделились, другие, напротив, постоянно укрепляли военные, политические, дипломатические, экономические связи с Россией, что привело в декабре 1922 г. к созыву первого (учредительного) Съезда Советов России, Белоруссии, Украины и ЗСФСР и созданию СССР (Конституция СССР была принята в 1924 г.). Российская Федерация стала частью другого федеративного (союзного) государства. В отличие от федерации в России СССР создавался не «сверху», а на основе добровольного объединения юридически зависимых государств. Его создание отражало интересы народов, их традиции совместной жизни в государстве, но вместе с тем это было проявлением централизаторских тенденций большевизма, тем более что фактически во всех названных государствах к концу 1922 г. утвердилась однопартийная система. У власти там стояли свои коммунистические партии, но на деле они были филиалами единого коммунистического центра в Москве.
П. 2.3. Современная структура РФ и федеративные отношения.
Субъекты РФ отличаются друг от друга по размерам территории, численности населения и по его этническому составу, экономическому потенциалу.
В ч.1 ст. 5 Конституции РФ закреплено, что все субъекты РФ равноправны, но на самом деле республики имеют определенные правовые преимущества. Только они считаются государствами, остальные субъекты – государственные образования, имеющие определенные признаки государственности.
В отличие от некоторых зарубежных федераций (США, Индия и др.), где наряду с субъектами имеются несубъекты федерации (федеральные, союзные территории и др.), в составе РФ несубъектов нет. Сохранение названий «автономная область», «автономные округа», которые также являются субъектами, - наследие прежних времен, как и положение ч. 3 ст. 66 Конституции РФ, согласно которому по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.
13 мая 2000 г. указом Президента РФ о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе2 созданы 7 федеральных округов, охватывающих группы субъектов РФ: Центральный, Северо-Кавказский (переименовали в Южный), Северо-Западный, Уральский, Приволжский, Сибирский, Дальневосточный. В каждый из федеральных округов Президент назначил своих полномочных представителей. Право назначать и освобождать от должности полномочных представителей (куда – не указано) дает Президенту РФ п. «к» ст. 83 Конституции РФ. Полномочные представители Президента в округах стали постоянными членами Совета Безопасности, что усилива-ет их роль.
В федеральных округах при полномочном представителе созданы совеща-
тельные органы – Советы (координационные советы), члены которых назна-
чаются полномочными представителями. В округах образованы также территориальные (окружные) управления и отделы тех «силовых» и иных министерств и ведомств, которые непосредственно подчинены Президенту РФ.
Изменения федеративных отношений связаны и с новыми порядками формирования «верхней» палаты парламента – Совета Федерации, с создани-
2 См.: Российская газета. 2000. 16 мая.
ем Государственного совета, принятием Закона 2000 г.3, который внес изменения и дополнения в Закон 1999 г. об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, с внесением изменений в Закон об общих принципах местного самоуправления.
Особое значение для изменения федеративных отношений имеет закон от 29 июля 2000 г. Он предусматривает дополнительные механизмы конституционной ответственности законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, их должностных лиц за принятие противоречащих Конституции
РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам нормативных актов, повлекшие массовые и грубые нарушения прав человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Федерации. В то же время он предоставляет субъектам РФ, их законодатель-
ным органам и высшим должностным лицам дополнительные судебные гарантии: факты правонарушений устанавливаются судом (в одном случае – прокуратурой РФ). В законе определяются сроки для судебного обжалования действий Президента РФ по приостановлению правонарушающих актов и действий органов субъектов РФ.
Состав Российской Федерации может измениться в результате принятия или образования нового субъекта в РФ. Порядок такого принятия и образования установлен Федеральным конституционным законом 2001 г. Инициатором предложения о принятии в состав РФ в качестве ее субъекта или его части и заключении соответствующего международного договора является иностранное государство. После поступления такого предложения Президент РФ уведомляет о нем Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и проводит с ними консультации. Если предложение принято, то между Российской Федерацией и иностранным государством заключается международный договор. Он определяет, в частности, название и статус нового субъ-
3 См.: Российская газета. 2000. 1 авг.
екта РФ, порядок приобретения гражданами иностранного государства гражданства РФ, регулирует вопросы правопреемства, определяет порядок действия законодательства РФ на территории нового субъекта, порядок его интеграции в экономическую, правовую и другие системы РФ. До полной интеграции нового субъекта может быть предусмотрен переходный период. После подписания международного договора Конституционный Суд РФ дает заключение о его соответствии Конституции РФ. При положительном ответе договор вместе с проектом конституционного закона о принятии в состав РФ нового субъекта Федерации вносится в парламент для ратификации. Конституционный закон вступает в силу не ранее вступления в силу международного договора.
Новые субъекты Федерации могут быть образованы и в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ по их инициативе. Обоснованное предложение об этом с указанием границ, статуса, правопреемства, а также содержащее положения, касающиеся вопросов бюджета, действия законов объединяющихся субъектов РФ, предполагаемых сроков референдума об объединении и др., исходит от тех заинтересованных субъектов, на территории которых образуется новый субъект РФ. Президент РФ при поступлении такого предложения уведомляет парламент, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними консультации. Вопрос об объединении выносится на референдум в объединяющихся субъектах РФ. При положительном результате принимается соответствующий конституционный закон. Если предполагаемое объединение не получило одобрения хотя бы в одном из объединяющихся субъектов, повторный референдум по данному вопросу может проводиться не ранее чем через год. Некоторые субъекты РФ заявляли о целесообразности и готовности объединиться с другими субъектами РФ.
Глава 3
Принципы российского федерализма
П. 3.1. Государственная целостность.
Федеративное устройство России основано на государственной целостности (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Государственная целостность включает: единство территории, государственного суверенитета, экономического пространства, правового пространства. Единство территории связано прежде всего с единой Государственной границей РФ. Правовое положение границы регулируется только федеральным законодательством. Территория России, находящаяся внутри государственной границы, – не просто сумма территорий ее субъектов, а определенная федеральная целостность. Кроме того, частями федеральной территории являются и другие объекты. Таким образом, складывается понятие единой федеральной территории.
Государственная целостность предполагает единый государственный суверенитет. Государственным суверенитетом теперь обладает лишь Федерация. Тем самым исправлены положения Федеративного договора 1992 г., поскольку, согласно п. 1 заключительных и переходных положений Конституции РФ, «в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора… действуют положения Конституции РФ». Противоречащие ей положения, которые содержались в конституциях некоторых республик и уставах ряда субъектов РФ (о суверенитете республик, о праве решать вопросы войны и мира, внешней политики, об исключительном праве субъектов РФ на природные ресурсы и др.), и аналогичные положения некоторых договоров между органами государственной власти РФ и ее субъектов после принятия Закона от 29 июля 2000 г. и решений Конституционного Суда РФ 2000 г. исправляются, хотя этот процесс не завершен.
Государственная целостность предполагает единое экономическое пространство, т.е. единую денежную систему, запрещение всяких таможенных барьеров между субъектами. Не допускается установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74 Конституции РФ).
Единство правового пространства находит свое выражение прежде всего в том, что на всей территории РФ, в каждом субъекте действуют Конституция и законы РФ, применяется принцип верховенства федерального права.
П. 3.2. Единство государственной власти и ее системы.
Часть 3 ст. 5 Конституции наряду с другими принципами устанавливает, что федеративное устройство России основано на единстве системы государственной власти. Единство системы предполагает, во-первых, единство природы государственной власти, во-вторых, однотипную организацию гос. власти. Эта организация должна опираться на принципы, закрепленные в Конституции РФ.
Единство государственной власти в условиях федерации предполагает иерархию властей. Государственная власть федерации представляет народ всего сообщества, государственная власть субъекта – власть части народа на его территории. Первая суверенна, вторая – нет. Федеральная гос. власть ограничена только теми полномочиями, которые федеральная конституция закрепляет за субъектами, гос. власть субъектов ограничена и подчинена государственной власти федерации.
П. 3.3. Равноправие народов и субъектов РФ.
О термине «народ», употребляемом в российской Конституции, во-первых, говорится о многонациональном народе России как социально-политической общности; во-вторых, в ст.9 Конституции РФ речь идет о народах, проживающих на определенной территории, основой жизни и деятельности которых являются земля и другие природные ресурсы; в-третьих, Конституция говорит о народах России, обладающих равноправием и правом на самоопределение (ч. 3 ст. 5).