Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Формы государственного устройства. 18

ТЕМА № 10.

ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА

План.

1. Государственное устройство и его формы.

2. Унитарное государство.

3. Федерация как тип государственного устройства.

Специфика федерализма в России.

Введение.

Государства в разные исторические эпохи и у народов так же мало похожи друг на друга, как и соответствующие им культуры. Тем не менее какие-то общие признаки государства имеются. Государство считается существующим, если у него есть:

особая система органов и учреждений, выполняющих функции государственной власти;
право, закрепляющее определенную систему норм, санкционированных государством;
определенная территория, на которую распространяется юрисдикция данного государства.

Основные функции современного государства принято разделять на внутренние и внешние. К внутренним функциям относятся:

защита существующего способа производства, экономической и социальной систем;
подавление классовых противников (в обществах, разделенных на классы с противоположными интересами);
управление экономикой (в странах социализма) либо регулирование хозяйственной деятельности (в капиталистических странах);
охрана общественного порядка и поддержание дисциплины;
регулирование социальных отношений;
культурно-воспитательная, идеологическая деятельность и т.п.

Внешние функции составляют:

защита интересов данного государства в его взаимоотношениях с другими государствами на международной арене, обеспечение обороны страны либо военной и политической экспансии в отношении других государств;
развитие нормальных отношений с другими государствами, развития взаимовыгодного сотрудничества на основе принципов мирного сосуществования.

1. Государственное устройство и его формы.

Государство обладает сложной структурой. Обычно выделяют три группы государственных учреждений: высшие органы государственной власти и управления, государственный аппарат (публичная администрация), карательный механизм государства.

Структура и полномочия указанных учреждений зависят от формы государства, а функциональная сторона во многом определяется существующим политическим режимом. Понятие «форма государства» раскрывается через категории «форма правления» и «форма государственного устройства».

Форма правления – организация верховной власти, характеризуемая ее формальными источниками; она определяет структуру государственных органов (институциональный дизайн) и принципы их взаимоотношений. Две основные формы правления – это монархия и республика и их разновидности.

Монархия (классическая) характеризуется тем, что власть главы государства – монарха – передается по наследству и не считается производной от какой-либо другой власти, органа или избирателей. Она неизбежно сакрализуется, ибо это условие легитимации власти монарха. Есть несколько разновидностей монархической формы правления: абсолютная монархия обозначает всевластие главы государства и отсутствие конституционного строя; конституционная монархия предполагает ограничение полномочий главы государства более или менее развитыми чертами конституционного строя. В зависимости от степени ограничения власти главы государства различают дуалистическую и парламентарную конституционные монархии.

В дуалистической монархии полномочия монарха ограничены в сфере законодательства, но широки в сфере исполнительной власти. Кроме того, он сохраняет контроль над представительной властью, поскольку наделяется правом полного вето на решения парламента и правом его досрочного роспуска. (Германия по конституции 1871 г., Япония по конституции 1889 г., Россия после 17 октября 1905 г. – «конституционная монархия под самодержавным царем»). Сегодня это Саудовская Аравия и ряд небольших арабских государств.

Парламентская монархия существует в Бельгии, Великобритании, Дании, Испании, Люксембурге, Монако, Нидерландах, Норвегии, Швеции, т. е. в восьми из восемнадцати стран Западной Европы. Власть монарха не распространяется на сферу законодательства и значительно ограничена в управлении. Законы принимаются парламентом, право вето фактически (в ряде стран и формально) монарх не реализует. Правительство формируется на основе парламентского большинства и несет ответственность перед парламентом. Фактическое управление страной осуществляет правительство. Таким образом, монархия сегодня – слабое политическое учреждение, однако она, по мнению М. Вебера, обеспечивает дополнительную легитимацию власти, так как монарх – носитель традиции, символ единства нации, незыблемости политической системы.

Республика имеет две основные формы: президентскую и парламентскую.

Президентская республика характеризуется особой ролью президента: он одновременно и глава государства, и глава правительства. Пост премьер-министра отсутствует, правительство формируется внепарламентским путем, президент назначает его членов или независимо от парламента, или «с согласия сената» (практика США). Министры обязаны проводить политику, определяемую президентом, и несут ответственность перед ним. Парламент не вправе выразить правительству вотум недоверия, а порицание министров парламентом не влечет за собой их автоматической отставки. Глава государства избирается независимо от парламента: либо коллегией выборщиков, избираемых населением (США), либо прямым голосованием граждан. Такой порядок выборов дает возможность президенту и его правительству действовать по своему усмотрению, невзирая на парламент. Президент наделяется правом отлагательного вето на законы, принимаемые парламентом, и активно им пользуется. Президентом становится лидер партии, победившей на президентских выборах, парламентское же большинство может принадлежать другой партии. Такое совпадение возможно в парламентской республике.

Важнейшая отличительная черта президентской республики – жесткое разделение властей. Все ветви власти обладают значительной самостоятельностью по отношению друг к другу. При этом существует развитая система сдержек и противовесов, сохраняющая относительное равновесие властей. Так, парламент не вправе вынести вотум недоверия правительству, но и президент не вправе досрочно распустить парламент. В то же время парламент обладает правом на импичмент, однако у главы государства есть право отлагательного вето на решения парламента. Независимая судебная власть, формируемая президентом при участии парламента, обладает правом конституционного контроля и правом на дискрецию.

С одной стороны, в президентской республике создаются благоприятные предпосылки для концентрации властных полномочий в руках президента, с другой – при соблюдении конституционных норм правительство более стабильно, а парламент обладает большими реальными полномочиями, чем во многих странах с парламентарной системой. Классический пример президентской республики – США, где впервые и была установлена эта форма правления, возродившая в свою очередь многие принципы римской смешанной политической системы.

Парламентскую республику отличают формирование правительства на парламентской основе и его формальная ответственность перед парламентом. Глава государства занимает в системе властных органов скромное место. Парламент наряду с изданием законов и вотированием бюджета имеет право контроля за деятельностью правительства. Назначает правительство глава государства, но не по своему усмотрению, а из числа представителей партии, располагающих большинством мест в нижней палате парламента. Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет за собой либо отставку правительства, либо роспуск парламента и проведение досрочных парламентских выборов, либо то и другое. Полномочия президента, кроме чисто представительских, осуществляется только с согласия правительства. Типичные парламентские республики: Австрия, Греция, Италия, ФРГ.

Среди форм правления есть такие, которые сочетают в себе признаки и президентской и парламентской республики. Например, «Пятая Французская Республика», возникшая в результате принятия конституции 1958 г. Данная смешанная форма получила наименование премьер-президентской. Она характеризуется тем, что:

президент избирается на прямых всеобщих выборах;
президент наделен широкими властными полномочиями;
одновременно с президентом существуют и выполняют функции исполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответственные перед законодательным собранием.

Помимо Франции подобная форма правления существует в Португалии, в Финляндии (до 1991 г.) и Исландии.

Смешанная, президентско-парламентская форма правления, с еще большим доминированием президента, действует в ряде стран Латинской Америки (Перу, Эквадор), она же закреплена конституцией 1993 г. в России и новыми конституциями в ряде стран СНГ. Ее наиболее важные особенности:

наличие всенародно избранного президента;
президент назначает и смещает членов правительства;
члены правительства должны пользоваться доверием парламента;
президент имеет право распустить парламент.

Форма государственного устройства – это территориально-политическая организация государства, включающая политико-правовой статус его составных частей и принципы взаимоотношений центральных и региональных государственных органов. Форма государственного устройства зависит от исторических условий образования и существования государства, традиций, степени территориальной и этнической общности в государстве и т.д. В конечном счете форма государственного устройства отражает степень централизации или децентрализации государственного управления, соотношение центра и мест. Выделяют две основные формы государственного устройства: унитарную и федеративную.

2. Унитарное государство.

Унитарное – это единое государство, которое подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью.

Для унитарного государства характерны следующие признаки: единая конституция, единая правовая система, единая система высших органов государственной власти и управления, единое гражданство, единство судебной системы, единая денежная единица, деление на административно-территориальные единицы, статус органов управления в которых определяется общегосударственными правовыми нормами, подчинение этих органов центральным. В зависимости от степени централизации можно выделить несколько разновидностей унитарных государств:

выборные местные органы отсутствуют, функции управления осуществляют назначаемые из центра чиновники;
есть местные выборные органы управления, но они поставлены под контроль назначаемых представителей центра;
выборные местные органы самоуправления косвенно контролируются центром;
в государстве существует определенная автономия для отдельных территорий, включающая внутреннее самоуправление и ограниченное право издания законодательных актов по вопросам местного значения.

Такая автономия не меняет унитарного характера государства, однако может рассматриваться либо как особая, переходная форма от унитаризма к федерализму, либо как попытка совмещения и уравновешивания позитивных сторон унитаризма и федерализма.

Практическим выражением данных тенденций является регионализм, наиболее полно реализованный в развитии государственного устройства Италии и Испании, где основы регионализма заложены демократическими конституциями, принятыми в Италии в 1947 г. и в Испании в 1978 г. Но прошли годы, прежде чем положения конституций были осуществлены на практике. В отличие от государств, в которых отдельные автономные образования созданы по различным основаниям, в том числе с учетом компактно проживающих национальных групп (Аланские острова в Финляндии), в Италии и Испании автономия представлена всем административно-территориальным образованиям. В Италии таких областей 20, из них 5 обладают более широкими полномочиями и их статус утвержден конституционным законом республики. В Испании автономных организаций 17, некоторые из них (исторические регионы – Страна Басков, Галисия, Каталония) тоже имеют более широкие полномочия.

Регионам принадлежит законодательная и исполнительная власть (при сохранении единой, централизованной судебной системы). Они формируют законодательные собрания и коллегиальные исполнительные органы. В конституции содержится перечень вопросов, по которым регионы могут издавать местные законы, что напоминает размежевание компетенции между федерацией и ее субъектами. В областях есть особые акты-статуты, которыми определяется их организация. Статуты разрабатываются и принимаются органами законодательной власти областей.

В то же время по ряду признаков регионализм близок к унитаризму. Статуты подлежат утверждению конституционными законами. В регионы назначается правительственный комиссар, который визирует акты законодательных органов регионов. Он может отказать в визе, что напоминает институт административной опеки в унитарном государстве. Правительство вправе при определенных условиях распустить законодательный орган региона. Изменение границ между автономными образованиями также осуществляется актами центральной власти и т.д. Региональный подход имеет несомненные плюсы, обеспечивая, в частности, сочетание необходимой централизации в государстве с обширными правами территорий. Но есть и минусы, поскольку регионализм может выйти за пределы унитарного принципа, не превратившись в федерализм со свойственными ему институтами сохранения единства государства, т.е. он способен вызвать сепаратизм и чреват распадом государственности.

Значительная часть автономных образований создана по историко-географическому признаку (большинство областей Италии, острова Мадейра и Азорские в Португалии и др.), а по национально-территориальному признаку -некоторые автономные образования в Испании и бывшем СССР.

Примером централизованного унитарного государства является Туркменистан, децентрализованного — Королевство Испания.

Иногда выделяют:

государства с одной автономией (например, Украина с автономной республикой Крым);
государства со многими автономиями (например, Испания с автономными областями);
государства с разноуровневыми автономиями (например, Китайская Народная Республика с автономными округами, уездами, автономными районами и особыми административными районами).

Современные унитарные государства на карте мира.

3. Федерация как тип государственного устройства.

Идея федеративного государства восходит к Древней Греции и Риму. В обоих случаях федерализм в объединении независимых городов-полисов перед лицом внешней военной угрозы. Известно, что Рим сначала был просто центром Латинской федерации и лишь со временем, благодаря военной мощи, превратился в политическое средоточие огромной централизованной империи.

Сегодня примерно девятая часть государств мира является федерациями, это США, Российская Федерация, Канада, Швейцария, ФРГ, Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Австралия и др.

Федерация – это устойчивый союз почти самостоятельных государств, имеющих собственные законодательные, исполнительные и судебные органы и, как правило, конституцию, а часто и двойное гражданство.

Такое устройство лучше подходит для многонациональных стран, где несколько народов имеют давно сложившиеся культурные традиции и образ жизни, говорят на разных языках, подчиняются разным нормам, исповедуют разные религии, скажем ислам и православие, а самое главное – не собираются жертвовать своей самобытностью и готовы ее отстаивать с оружием в руках. Здесь федеративное устройство – разумный компромисс и чуть ли не единственный выход из ситуации. Компромисс, поскольку для государства лучше быть единым, а разумный потому, что национальные меньшинства сохраняют свою самобытность, а большинство учится по-демократически, т.е. терпимо, уважая их права, относиться к ним.

В федеративном государстве, в отличие от унитарного, имеются две системы высших органов власти (федеральные и субъектов федерации); наряду с федеральной конституцией субъекты федерации имеют право принимать свои нормативные правовые акты учредительного характера (например, конституции, уставы, основные законы); они наделены правом принимать региональные законы; у субъектов федерации, как правило, есть собственное гражданство, столица, герб и иные элементы конституционно-правового статуса государства, за исключением государственного суверенитета.

При этом субъект федерации не имеет права выхода из состава федерации (сецессии) и, как правило, не может быть субъектом международных отношений. Субъекты федерации могут иметь различные наименования, которые, как правило, определяются историческими или правовыми факторами: штаты, провинции, республики, земли или федеральные земли (как в Германии и Австрии) и иное.

Можно выделить наиболее общие черты, которые характерны для большинства федеративных государств:

территория федерации состоит из территорий её отдельных субъектов: штаты в США и Австралии, земли в ФРГ и Австрии, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде и Бельгии, республики в бывших Югославии и СССР;
верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам; компетенция между федерацией и её субъектами разграничивается федеральной конституцией;
в некоторых федерациях субъекты обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы;
в большинстве федераций существует единое общефедеральное гражданство и гражданство федеральных единиц;
основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют федеральные государственные органы, они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, ФРГ, Бразилия, Индия и др.);
обязательным признаком федеративной формы считается двухпалатная структура федерального парламента (одна палата рассматривается как орган общефедерального представительства, депутаты в неё избираются со всей страны, вторая палата призвана представлять интересы членов федерации).
субъекты федерации не обладают полным суверенитетом несмотря на его формальное провозглашение в некоторых федерациях (Российская Федерация).

Взаимодействие и конкуренция между различными уровнями власти – один из ключевых элементов федерализма. Именно федерализм призван препятствовать установлению неограниченного суверенитета одного из уровней сложной системы власти. Не случайно федеративную форму государственного устройства жестко связывают с демократией. «Федеративное государство и субъекты федерации основываются на двух разных типах легитимности, при этом в основе обоих лежит принцип народного суверенитета, однако он относится к разным «народам»: соответственно – к народу федерации в целом и народам отдельных субъектов федерации», - пишут Т. Фляйнер и Л. Баста.

Определяемый таким образом суверенитет в федеративном государстве разделен между разными уровнями власти. Основными системообразующими элементами суверенитета в федерации являются следующие:

государственный характер субъектов федерации;
автономия и финансовый суверенитет субъектов федерации;
децентрализация процесса принятия решений;
участие субъектов федерации в принятии общефедеральных решений;
ответственность субъектов федерации перед федеральным центром.

По особенностям формирования федерации выделяют:

территориальные
национальные
смешанные

При формировании территориальных федераций используется территориально-географический признак (США, Германия), в национальных — по национальному признаку (бывшие СССР, ЧССР, СФРЮ). В смешанных федерациях формирование идет по обоим признакам (Россия). Способы формирования федерации в значительной мере определяют характер, содержание, структуру государственного устройства.

По способу образования федерации делятся на:

договорные
конституционные

Конституционные федерации возникают на базе ранее существовавшего единого государства. Вопреки распространенному заблуждению, в конституциях таких государств, как правило, прописан принцип территориальной целостности страны и субъекты федерации не имеют права свободного выхода из состава государства (Германия, Бразилия, Россия).

Договорные федерации возникают в результате объединения ранее независимых государств в одно, для чего подписывается договор об объединении. В таком договоре даже могут быть прописаны условия входа (например, в Конституции США) и выхода (сецессии) государств из состава федерации (например, в договоре об образовании СССР).

По особенностям конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства выделяют:

симметричные
ассиметричные

Симметричная федерация состоит из составных частей с одинаковым правовым статусом субъекта федерации.

Ассиметричная федерация имеет три разновидности:

первая модель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации в состав государства входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральные округа (в США – Колумбия), а внекоторых случаях еще и «ассоциированные государства» (так, в составе США это «свободно присоединившиеся» Пуэрто-Рико, Республика Палау, Федеральные Штаты Микронезии). Это структурно-ассиметричная федерация, неравенство заложено в ее составе существованием субъектов и несубъектов с усеченными правами последних;
вторая модель включает только субъекты, но они фактически неравны и неодинаковы. Так, в соответствии со статьей 5 части 1 Конституции РФ 1993 г. «все субъекты равны», но на практике получается, что некоторые «равны больше, чем другие». Например, республики названы государствами, имеют свою конституцию и гражданство, другие субъекты РФ не обладают этими признаками;
третья модель – «скрытая ассиметрия». Такая федерация может состоять из однопорядковых субъектов (Австрия, ФРГ, Швейцария), но они в каких-то отношениях не во всем равны (в частности, у них неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов).

Со времен Великой французской революции, с тех пор как были известны две основные теории государственного устройства, идут споры о преимуществах и недостатках федерализма и унитаризма. Сторонники унитарного государства настаивают на том, что защита прав и свобод человека проще обеспечивается в унитарном государстве, поскольку в федерациях местные властные структуры могут подвергать обструкции позитивные изменения, идущие из центра, либо оказывать давление на движения, выступающие за большую демократичность в управлении государством. Есть мнение, что федеративная система громоздка и неэффективна, что свойственные ей споры о разграничении функций замедляют осуществление многих необходимых политических и социальных программ. Кроме того, политологи отмечают, что некоторые государства, имеющие федеративную структуру, на деле таковыми не являются. Это касается всех «социалистических федераций», фактически функционировавших как унитарные государства.

Однако очевидно, что в условиях угрозы распада государства федерализм является наиболее практичным способом урегулирования конфликтов. Он предоставляет землям возможность выбора формы внутреннего управления и оставляет за центром только те функции, которые не под силу местам, т. е. функции общего, координирующего характера.

На деле же лишь учет конкретно-исторической ситуации, политических традиций страны может облегчить поиски адекватных форм государственного устройства, поскольку каждая модель имеет свои достоинства и недостатки. Любая модель государственного устройства может оказаться лучшей, если она соответствует конкретным условиям и наиболее полно обеспечивает свободное развитие граждан.

Современные федеративные государства на карте мира.

4. Специфика федерализма в России.

Конституцией 1993 г. в России закреплена президентско-парламентская (полупрезидентская) форма правления. Она сочетается с федеративной формой государственного устройства и с избирательным законом, предусматривающим пропорциональное представительство в высшем законодательном органе государственной власти. Это сочетание, как показывают сравнительные политические исследования, является наименее устойчивым и чреватым целым рядом негативных следствий.

Современная российская политическая система имеет глубокие корни в отечественной институциональной и политико-культурной традиции. С институциональной точки зрения современная организация российской власти унаследовала традицию моносубъектности, т.е. сосредоточения властных ресурсов в одном персонифицированном институте при сугубо административных функциях всех других институтов. В российской политической культуре властные отношения рассматриваются исходя из того, кому власть (вся, а не отдельные ее ветви) принадлежит, при этом не уделяется должного внимания принципам ее устройства и распределению полномочий между различными ее институтами. Устройство власти в данном случае выступает производным от монопольного обладания ею (или борьбы за нее).

В России глава государства традиционно является центром консолидации власти, источником политического смысла, гарантом целостности страны. Это не просто одна из выборных должностей, глава государства – олицетворение власти, символ единства и мощи страны, выразитель чаяний народа.

Однако, как отмечает Р. Хилл: «Авторитарная личность и президентская конституция не подходят для обществ, в которых политический опыт также был авторитарным. Необходим резкий разрыв с авторитаризмом». Действительно, при суперпрезидентской модели в качестве следствия выступает максимальное повышение роли личностных характеристик президента. Исчезновение данного человека может создать политический вакуум, поставить под вопрос существование самого режима.

Американский исследователь Ю. Хаски считает, что говорить о «суперпрезидентстве» и угрозе президентской диктатуры в России нет никаких оснований. По его мнению, широкий объем конституционных полномочий президента сосуществует с практикой неформальных согласований при принятии решений как внутри «двуглавой» исполнительной власти, так и между ветвями власти «по горизонтали» (между президентом и палатами парламента) и «по вертикали» (между президентом и главами региональных органов исполнительной власти). В итоге, по его мнению, де-юре почти неограниченная президентская власть в России де-факто обнаруживает свои пределы. Основная проблема России, по Хаски, не в недостаточной демократичности российского президентства, а в его неэффективности, не позволяющей ему решать задачи государственного строительства и экономических преобразований и ведущей в итоге к подрыву легитимности всего политического режима.

Это обстоятельство и определяет характер современного российского федерализма. В зрелых федерациях распределение полномочий, сфер деятельности и ресурсов между центром и регионами стабильно и опирается на прочную основу в виде конституции, судебной системы и многолетней политической традиции. Политическое поведение в таких федерациях определяется четко установленными правилами игры и является поэтому производным от существующих федеральных институтов. В России же такая связь противоположна – здесь институты федерализма изменчивы, формируются спонтанно протекающими политическими процессами, где доминируют предпочтения и ресурсы вовлеченных политических элит – федеральных и региональных.

Сложившаяся (на сегодняшний день) в России модель «переговорного федерализма» находится в очевидном противоречии с центральной идеей федерального государства – разделением властных функций и сфер деятельности между правительствами двух уровней, каждое из которых независимо функционирует в своей сфере полномочий. Симптоматично само восприятие региональных лидеров как партнеров федеральных властей, тогда как нормой является разделение труда между центром и регионами. Практика «переговорного федерализма» наносит урон устойчивости конституционного строя России, поскольку конституции дееспособны и устойчивы в том случае, когда основные политические силы в обществе заинтересованы в поддержании и упрочении конституционного режима. Возможность «выкраивания» в конституционном поле выгод для себя за счет других превращает конституцию из гаранта целостности общества в сферу конкуренции групповых интересов. Отсюда характеристика российского федерализма, данная О. Лухтерхандом, как «гибридной конфликтной системы унитарных, федеральных и конфедеральных элементов с неясным распределением компетенций». В результате «российский федерализм испытывает сильное воздействие политической и экономической конъюнктуры, и отношения центральных и региональных властей приобретает циклическую форму (централизации – децентрализации)», - отмечает Л. И. Полищук.