Формы непосредственного осуществления местного самоуправления. Функции и принципы местного самоуправления.

Местное самоуправления – это самостоятельная форма народовластия (ст. 3 Конституции РФ), которая составляет одну из основ конституционного строя страны (ст. 1 Федерального закона 2003г.; ст. 2 Федерального закона 1995г.).

Местное самоуправление многофункционально. Оно является и естественной средой свободной человеческой жизнедеятельности, и совокупностью прав человека, и формой организации жителей, и одним из уровней публичной власти.

Среди важнейших положений, характеризующих природу и содержание местного самоуправления, следует назвать общинность, публично-правовой статус и самостоятельность.

Общинность местного самоуправления выражается в том, что;

-местное самоуправление  возникает, существует и развивается  там, где реально проживают  люди, т.е. в селах, деревнях, поселках и городах до определенной величины. Поэтому проблемы территориального деления в низовом звене должны рассматриваться и решаться не как административные, а как проблемы самоуправляющихся территорий;

-институты местного  самоуправления сочетают в себе в различных вариациях коллективные и индивидуальные формы подготовки, принятия и осуществления решений. Важно сосредоточить в руках поселения функции широкого контроля за управляющими, депутатами, включая возможности их досрочного смещения;

-члены коллегиальных органов, часть управляющих должны получать полномочия от населения на основе прямых или непрямых выборов;

-местное самоуправление  должно заниматься преимущественно  местными делами. Оно не обязано  пытаться решать или участвовать  в решении государственных или региональных проблем, однако государство в свою очередь вправе привлекать местное самоуправление к решению названных проблем без ущерба для местных дел, поэтому грань между делами местного и государственного значения должна фиксироваться, но она весьма подвижна.

Публично-правовой статус местного самоуправления означает признание и человеком и государством власти самоуправления(общины) над  своими гражданами как власти публичной, т.е. служащей общим интересам.

Эта власть общественно-государственной, что проявляется в:

-признании  местных уставов(положений) в  качестве источников права, применении  и защите их органами государственной  власти, признании государством  обязательной силы актов местного  самоуправления;

-самостоятельности  местного самоуправления при решении общинных дел и запрете вмешательства в их решение со стороны государства;

-выполнении органами  местного самоуправления при  определенных условиях полномочий  государственных органов и должностных  лиц.

В России конституционно закреплено жесткое институциональное разделение органов государственной власти и органов местного самоуправления(ст.12 Конституции РФ).

Самостоятельность местного самоуправления имеет разные грани, но прежде всего это возможности  автономного решения муниципалитетом местных экономических и социальных вопросов. Когда местные Советы входили в единую систему органов государственной власти, их экономическую основу составляло переданное или в управление имущество, являвшееся государственной собственностью. Введение других форм собственности, в том числе частной и муниципальной, не повлекло за собой укрепление экономической самостоятельности местного самоуправления. Бюджетно-финансовая, налоговая, банковская системы по-прежнему обеспечивают дискриминационную для местного самоуправления концентрацию материально-финансовых ресурсов на более высоких уровнях управления.

Федеральное правовое регулирование  местного самоуправления стремиться устанавливать  ключевые конституционные положения, общие принципы и гарантии самостоятельности, а обеспечение местного самоуправления, включая его правовое регулирование, дело субъектов РФ.

В итоге под  местным самоуправлением следует  понимать осуществление народовластия  населением общины как непосредственно, так и через органы и должностных  лиц, выражающееся в самостоятельном решении вопросов местного значения в порядке и на условиях функционирования публичной власти.

Положения Конституции  РФ 1993г. относительно местного самоуправления формально не претерпевают никаких  изменений. Однако в период с октября 1993г. по настоящее время в России проводится вторая реформа местного самоуправления. Первая длилась с октября 1993г. по 2005г., вторую и планировалось начать с 1 января 2009г., но переход к ней начался с октября 2003г.

Правовую  основу организации и деятельности местного самоуправления до 2006г. составляли федеральные законы, среди которых главным был Федеральный закон « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995г. с последующими изменениями и дополнениями. В конституциях(уставах) субъектов РФ, которые приняты во всех регионах, содержаться нормы, адресованные местному самоуправлению, приняты и действуют региональные законы о местном самоуправлении, об административно-территориальном устройстве, об отдельных институтах непосредственной демократии и др. Все муниципальные образования имеют свои уставы.

После 1993г. число  муниципалитетов значительно сократилось  особенно в низовом звене (сельские и поселковые), многие из них прекратили свое существование, поскольку соответствующие территории стали составными частями сельских районов. Такую модель осуществляли 38 субъектов РФ. Двухуровневая модель местного самоуправления существовала только в 16 субъектах РФ. В семи субъектах РФ сельские районы утратили статус муниципальных образований, перейдя в систему государст-венного управления. Во многих субъектах РФ были созданы единые муниципальные образования в пределах районов, ликвидированы муниципальные образования в районах многих городов, в городах областного значения, многих селах и поселках.

Местные представительные органы(собрания депутатов, Советы депутатов, думы, собрания представителей и т.д.) формировались на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права  при тайном голосовании, но были и  исключения из этого правила. В небольших муниципальных образованиях(1-5тыс. жителей в зависимости от субъекта РФ) представительные органы не избирались, а их функции осуществляли собрания (сходы) граждан.

Количественный состав представительных органов резко  уменьшился по сравнению с советским периодом. Наряду с работой на общественных началах к концу 1990-х г. получила широкое распространение практика работы местных депутатов на постоянной штатной основе, но затем модель депутата, совмещающего свою деятельность с основным другим занятием, получила приоритетное развитие.

Должность главы муниципального образования по закону не являлась обязательной, но большинство уставов  муниципальных образований ее предусмотрели. При ее замещении предпочтение, как  правило, отдавалось прямым выборам.

Глава муниципалитета имел аппарат(администрацию), которым руководил  на основе единоначалия.

Глава муниципального образования  может избираться на муниципальных  выборах или представительным органом  из своего состава. Способ замещения  должности серьезно влияет на статус и фактическую роль главы муниципального образования. При избрании на прямых выборах глава либо входит в состав представительного органа как его председатель с правом решающего голоса, либо возглавляет местную администрацию. Последнее получило широкое распространение на практике. В случае избрания представительным органом глава муниципального образования является председатель этого органа и не может руководить местной администрацией.

Гарантии местного самоуправления- это условия и средства, которые обеспечивают организацию и деятельность названного института.

Закон РФ « О местном  самоуправлении в Российской Федерации» 1991г. продолжил правовое регулирование  гарантией местного самоуправления, сделав акцент на права.

В силу ст. 95 досрочное прекращение полномочий местного Совета вопреки воле депутатов могло быть осуществлено только Верховным Советом РФ, верховными советами республик в составе России на основе заключения Конституционного Суда страны. Однако последующие события показали недействительность этой гарантии. В конце 1993г. многие местные Советы были ликвидированы указами Президента РФ. Однако фактически выборы в новые органы местного самоуправления начали проводиться 1995г., а на уровне сел, поселков во многих местах представительные органы местного самоуправления не были созданы до начала новой реформы местного самоуправления.

Гарантии – это условия и средства реализации прав местного самоуправления. Новый Федеральный закон 2003г. весьма широко понимает содержание гарантий, постольку их можно разделить на общие и специальные. К общим гарантиям местного самоуправления можно отнести прежде всего экономическую и политическую системы, включая разнообразие форм собственности, закрепление правового и демократического государства, местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, одной из конституционных форм осуществления народом своей власти.

Система местного самоуправления -часть муниципальной системы, включающая в себя формы проявления местного самоуправления следует понимать наполненные конкретным содержанием организационные формы, в которых реально отправляется и(или) может существовать местное самоуправление.

Местное самоуправление –  живой, самоорганизующийся организм, который  не только существует в разнообразных формах, но и порождает новые, совершенствует эти формы и отказывается от устаревших.

 Формы местного самоуправления  взаимосвязаны, поэтому можно  говорить об их системе. В  то же время каждая из форм  должна быть самостоятельной по своей функциональной роли в местном самоуправлении, но при этом допустима теоретически и весьма распространена на практике взаимозаменяемость форм.

Федеральный закон 2003г. делит  элементы системы местного самоуправления на три группы; формы непосредственного  осуществления населением местного самоуправления, формы участия населения в местном самоуп-равлении, а также – органы и должностные лица местного самоуправления(гл. 5 и 6). Такое деление теоретически небесспорно, так как в его основу положены два критерия, а именно; наличие у населения дискреционных(властных) полномочий и отделение органов, должностных лиц от населения.

Вместе с тем ценность указанного в Федеральном законе 2003г. деления в том, что обращает внимание на юридическую силу действий местного самоуправления, которые делятся на дискреционные(властные) и консультативные(участие). Властные действия влекут принятие решения, которое порождает обязанность подчиниться, исполнить исходящие от местного самоуправления предписания. Консультативные действия сводятся к возможности участвовать в принятии решения посредством выражения своего мнения, но учет или отклонение данного мнения, принятие решения лежат за пределами рассматриваемых действий. При этом властные действия предполагают определенные формы участия, но в отличие от консультативных процедуры не заканчиваются, а требуют принятия решения в рамках той или иной формы местного самоуправления.

Понимание системы местного самоуправления как совокупности определенных форм, в которых проявляется самоуправление, приводит к достаточно признанному выводу о том, что в систему местного самоуправления входят три группы явлений; институты непосредственной демократии; представительные  и иные органы, должностные лица; территориальные формы общественной самодеятельности населения. К первой группе относятся местные выборы, референдумы, собрания, конференции и сходы граждан, правотворческая инициатива граждан, опрос граждан и др. Ко второй – представительные органы местного самоуправления, главы муниципальных образований, главы местных администраций и другие органы и должностные лица местного самоуправления. К третьей – институты территориального общественного самоуправления.

В условиях действия Федерального закона 2003г., который как уже отмечалось выше, значительно расширяет содержание принципов, распространяет их действие на многие достаточно конкретные стороны организации и деятельности местного самоуправления, выделение каких-либо особых общих принципов местного самоуправления как части принципов, которые закрепляет названный закон, возможно только на теоретическом уровне. Однако практически и юридически такие принципы не будут иметь какого-либо значения.

Что касается основ местного самоуправления, то, они как предпосылки и условия  успешного функционирования местного самоуправления в значительной мере не входят в предмет действующего муниципального права, так как находятся за рамками правового регулирования. Однако часть этих условий и предпосылок начинает получать правовое регулирование, а потому рассматривается в лекциях при анализе соответствующих институтов, компетенции и гарантии местного самоуправления.

Местные выборы многофункциональны. Среди главных  следует назвать следующие две  функции.

Функция реализации местного самоуправления в форме  прямого волеизъявления. Конституция РФ в ч. 2 ст. 130 вслед за ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления предусматривает местные выборы именно в форме прямого волеизъявления. Однако практика многих зарубежных стран знает  непрямые выборы в органы местного самоуправления.

После роспуска местных Советов в 1993г. проведение местных выборов откладывалось. Основные положения о выборах  в органы местного самоуправления были утверждены Указом Президента РФ от 29 октября 1993г. Федеральным законом  предписывалось проведение мастных выборов не позднее сначала 6месяцев, затем 16 месяцев со дня его вступления в силу с 31 августа 1995г.

Новая реформа  местного самоуправления связана и  с изменением сроков полномочий как  в сторону их сокращения, так и  в сторону их увеличения, а так же с соответствующим назначением муниципальных выборов.

Такая практика в стране получила широкое распростране-ние. Она связана с переходом на установленные летом 2005г. новой редакцией  Федерального закона об основных гарантиях  избирательных прав граждан единые дни голосования на региональных выборах( второе воскресенье марта и октября). Органы местного самоуправления утратили право определения даты голосования на местных выборах, которое перешло федеральному законодателю. Такую дату только объявляют избирательные комиссии или суды, но ни те, ни другие не входят в систему местного самоуправления.

Выделяется  функция выборов как способа  создания институтов местного самоуправления в виде представительного органа, главы местного самоуправления, других выборных должностных лиц местного самоуправления. Способ этот регулируется избирательным правом.

Особенности муниципальных выборов должны проистекать  как из масштабов события, которое  обычно имеет локальный характер, так и из сущности самого местного самоуправления как территориальной формы народовластия.

Организацией  муниципальных выборов могут  заниматься и муниципальные избирательные  комиссии,  и территориальные  избирательные комиссии. Избирательное  законодательство предусматривает  возможность организации муниципальных выборов без образования муниципальных избирательных комиссий.

В отличие  от федеральных и региональных выборов  на муниципальных выборах в качестве избирательного объединения могут  участвовать не только политические партии и их структурные подразделения, но и иные общест-венные объединения.

К сожалению, избирательное законодательство развивается  в направлении унификации организации  и проведения выборов, независимо от их уровня. При этом организация  муниципальных выборов стремится  копировать организацию федеральных и региональных выборов. Если федеральные и региональные выборы не могут не иметь политического характера, то муниципальные выборы следовало бы деполити-зировать. В противном случае проблемы местного характера не только приобретают политическое значение, но и оттесняются на второй план.

После принятия Федерального закона 2003г.и под влиянием распространения пропорциональной избирательной системы на региональных и федеральных выборах в представительные органы государственной власти расширяется практика использования пропорциональных избирательных систем на муниципальных выборах.

Использование пропорциональной системы влечет установление «заградительного барьера» в пределах 5-7% голосов избирателей, принявших  участие в голосовании.

Местный референдум имеет много общего с муниципальными выборами. В обоих случаях речь идет о кратковременной кампании, включающей в себя ряд последовательных действий; принципы организации и проведения выборов и референдума, за исключением принципа периодичности, одинаковы. Граждане без каких-либо посредников принимают окончательное, юридически обязате-льное решение как на выборах, так и на референдуме.

Однако избирательные  права и права на участие в  местном референдуме – самостоятельные  группы прав, поэтому их содержание и механизмы реализации существенно различаются. Местные выборы должны проводиться обязательно с определенной периодичностью, а на местный референдум эти принципы не распространяются. Местные выборы должны быть назначены правомочным органом при прочих равных условиях в случае наступления определенных сроков, т.е. назначение выборов – обязанность соответствую-щего органа, не обусловленная ничем, кроме определенных сроков. Местный референдум также назначается соответст-вующим  органом власти, но для его назначения необходима соответствующая инициатива, выдвижением которой является правом, но не обязанностью инициатора. Назначение референдума, возникновение всех последующих правоотношений зависит, следовательно, от реализации инициативы его проведения. Вследствие этого объективное избирательное право периодически обязательно порождает субъективные избирательные права.

Предметом местных  выборов являются отношения, возникающие  по поводу замещения определенных должностей, формирования выборных органов, а предметом местного референдума – отношения, возникающие по поводу решения вопроса местного значения.

Местный референдум как совокупность правоотношений начинается с выдвижения инициативы его проведения, которая, как уже указывалось  выше не всегда может привести к назначению местного референдума. Действующее законодательство закрепляет достаточно серьезные ограниче-ния на проведение референдумов как по кругу вопросов, так и относительно формулировок и трактовки этих вопросов. Местные выборы всегда начинаются только с принятия и обнародования решения об их проведении. Отклонение инициативы проведения местного референдума не порождает обязанности выдвижения новой инициативы, а принятие решения о проведении выборов влечет приведение в действие страховочных механизмов назначения таких выборов.

Местный референдум назначается представительным органом  местного самоуправления в течение 30 дней со дня поступления документов, оформляющих инициативу его проведения. С инициативой проведения местного референдума могут выступить либо местные жители, либо политические партии и иные избирательные объединения, либо совместно представительный орган и глава местной администрации.

Каждая инициатива должна состоять из двух структурных  элементов, которые регламентируются муниципальным правом; вопроса, который выносится на местные референдум, и решений инициаторов в поддержку этих вопросов.

Таким образом, местный референдум не может быть способом формирования муниципальных  органов и решения кадровых вопросов, т. е. не может играть роль муниципальных выборов. Он также не может  выступать заменителем бюджетного процесса и способом принятия срочных мер.

Местный референдум как процесс протекает в определенных временных границах и делится  на следующие стадии; выдвижение инициативы проведения и назначение референдума; определение круга организаторов и участников референдума; агитация; голосование, определение его итогов, их обнародование.

Федеральный закон об организации местного самоуправления 2003г. юридически разделил местный референдум и голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципаль-ного образования. Подобное голосование проводится для получения согласия населения, если оно необходимо для изменения границ или преобразования муниципального образования.

Голосование по вопросам преобразования муниципальных  образований проводится в случаях, которые указаны в ст. 13 Федерального закона 2003г.

Голосование назначается представительным органом  каждого из заинтересованных муниципальных  образований. Оно проводится по правилам голосования на местном референдуме. При этом в отличие от местного референдума в данном случае не действует запрет проведения агитации, установленный для государственных органов , органов местного самоуправления, а также лиц, замещающих государственные и муниципальные должности.

Итоги голосования  имеют обязательную юридическую  силу.

Территориальное общественное самоуправление(ТОС) имеет сложную природу. Наименование института свидетельствует о том, что речь идет о локальных обществен-ных объединениях.

В настоящее  время с соответствии с Федеральным  законом 2003г. территориальное общественное самоуправление – своеобразные элементы системы местного самоуправления. Они  не относятся ни к органам, ни к  должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны сотрудничать с ТОС.

ТОС считается  учрежденным с момента регистрации  его устава органом местного самоуправления поселения, на части территории которого оно действует.

В уставе ТОС  устанавливаются следующие положения; территория его действия; цели, задачи, формы и основные направления деятельности ТОС; порядок формирования, прекращение полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов ТОС; порядок принятия решений; порядок приобретения имущества, а также порядок пользова-ния и распоряжения этим имуществом, финансовыми средст-вами; порядок ликвидации ТОС.

Полномочия  ТОС могут вытекать и из специальных  законов. Так, согласно ЗК РФ органами территориального обществен-ного самоуправления осуществляется общественный земельный  контроль за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государст-венной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих предусмотренные Кодексом права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.

Территориальное общественное самоуправление вправе получить статус юридического лица. Для этого  оно обязано после регистрации  в местном самоуправлении пройти государ-ственную регистрацию как  некоммерческая организация. В этом случае на ТОС и его устав распространяется требования Федерального закона от 12 января 1996г. « О некоммерческих организациях».

Как общественное объединение, ТОС не является носителем  публичной власти. Однако, будучи интегрировано  в систему местного самоуправления, т.е. систему публичной власти, территориальное общественное самоуправление не может не осуществлять определенные функции и полномочия этой власти.

ТОС не может  действовать в тех же границах, что и орган местного самоуправления.

Границы территории ТОС Устанавливаются представитель-ным  органом поселения по предложению  населения, проживающего на данной территории. При этом Федеральный закон 2003г. содержит открытый перечень таких территорий проживания граждан.

Закон 2003г. различает собрания граждан в целях осуществления ТОС и собрания граждан в иных целях. Поря-док назначения и проведения собраний граждан в целях осуществления ТОС определяется уставом ТОС, а иных собраний граждан – уставом и другими актами муниципального образования.

В силу Федерального закона 2003г.(абз. 1 ч. 6 ст. 27) собрание правомочно , если в нем принимают участие  не менее половины жителей, достигших 16-летнего возраста.

Полномочия собрания граждан  могут осуществляться кон-ференцией  граждан, которая может называться также собранием делегатов. Делегаты конференции граждан избираются на собраниях граждан, т.е. делегатами также могут быть и жители, не имеющие российского гражданства. Их организация и деятельность регламентируются самим муниципальным образованием.

Органы ТОС избираются собранием или конференцией граждан. Они выполняют функции исполнительного  аппарата собрания граждан, которое  рассматривает и утверждает отчеты об их деятельности. Тем самым юридически обеспечивается взаимосвязь, активная роль и самостоятель-ность как собрания граждан, так и органов ТОС при ведущем положении первого.

Список  литературы.

1.Муниципальное  право России: курс лекций/ Е.И. Колюшин.- М.: Норма, 2008г.