Формы прямого волеизъявления граждан. Муниципальные выборы

Введение

Концепция местного самоуправления, разделяемая Российской Федерацией, предполагает решение вопросов местного значения не только муниципальными органами власти, но и населением. Это твёрдое  представление, сложившееся в муниципальной  теории ещё в XIX – XX в. нашло подтверждение  в законодательстве, нормы которого гарантировали гражданам возможность  непосредственного участия в  осуществлении местного самоуправления. В пользу непосредственной демократии говорит не только специальное законодательное  регулирование, содержание и объём  правовых норм, но и их структурное  размещение: в новом Федеральном  Законе 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации». Они размещены  перед нормами, регламентирующими  положение органов и должностных  лиц местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется населением. В этих целях население  использует институты непосредственной демократии – местные референдумы  и выборы, а также представительные органы, должностных лиц и т.д. Здесь не может быть какого-либо шаблона, поскольку местные сообщества отличаются друг от друга размерами  территории, численностью населения, характером поселений (городских или сельских) и т.п. Но любые органы местного самоуправления обособлены от органов государственной  власти и не входят в их систему. Общий принцип таков: местное  самоуправление в пределах своих  полномочий самостоятельно. Этот принцип, однако, не означает, что местное  самоуправление оторвано от государства  и противостоит ему. Такой подход противоречил бы в первую очередь  интересам самого местного самоуправления, которое немыслимо без государственной  поддержки, государственных гарантий.

Прежде всего, вся деятельность местного самоуправления развивается  на основе и в соответствии с законами, действующими на территории государства. Это означает, что все государственные  органы, должностные лица, предприятия  и учреждения, граждане и их объединения  обязаны соблюдать права местного самоуправления. Более того, государство  своими актами может наделять органы местного самоуправления дополнительными  полномочиями, передавать им часть  функций своих органов, отдавать в муниципальную собственность  новые объекты.

В конституции Российской Федерации Глава 8 посвящена местному самоуправлению, в которой определены функции местного самоуправления и  права граждан при его осуществлении. Так, в ч.2 ст. 130 Конституции РФ говорится, что «Местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».

Цели данной работы:

- показать всё разнообразие  форм прямого волеизъявления  граждан;

- раскрыть конституционность  форм прямого волеизъявления  граждан.

Задачами данной работы являются:

- раскрыть понятие «муниципальные  выборы» и показать правовую  природу данных выборов;

- показать иные формы  волеизъявления граждан.

1.Формы прямого волеизъявления  граждан

К  формам прямого волеизъявления граждан относятся правотворческая инициатива граждан, обращение граждан, опрос граждан, публичные слушания, выборы, референдум, территориальное общественное управление, а также собрания, сходы и конференции граждан, а также иные формы.

Сходы, собрания граждан  — хорошо известные российскому  местному самоуправлению институты. Их нельзя однозначно назвать формами  прямого волеизъявления граждан. Закон 1995 г. установил, что сход граждан  наделяется правами представительного  органа в соответствии с уставом  муниципального образования. Закон 2003 г. отказался от такого подхода, установив, что в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным  правом, не более 100 человек для решения  вопросов местного значения проводится сход граждан. Он осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к его исключительной компетенции. Сход граждан вправе принимать устав  муниципального образования и вносить  в него изменения и дополнения. Кроме того, с целью привлечения  дополнительных доходов местного бюджета  сходы с правами представительного  органа могут принимать решения  о разовых добровольных внесениях  средств жителями соответствующего муниципального образования.

Все решения схода являются общеобязательными, за исключением  решений о добровольном внесении гражданами собственных средств. Впервые  федеральное законодательство уделило  внимание процедурным вопросам организации  сходов граждан (ст. 25 Закона 2003 г.). Отмечается, что сход правомочен при участии  в нем более половины жителей  поселения, обладающих избирательным  правом. Сход может созываться главой муниципального образования либо по инициативе группы жителей численностью не менее 10 человек. Проведение схода обеспечивает глава муниципального образования. Он же председательствует на сходе. По решению схода функции председательствующего может выполнять любое другое лицо, избранное его участниками. Решения принимаются более половиной участников схода. Они подлежат официальному опубликованию. В обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления входит обеспечение исполнения решений, принятых гражданами на сходах.

Жители иных муниципальных  образований для обсуждения вопросов местного значения, информирования о  деятельности органов местного самоуправления, осуществления территориального общественного  самоуправления могут проводить  собрания и конференции. Порядок  их назначения и проведения определяется уставом муниципального образования. В соответствии со ст. 30 Закона 2003 г. в отдельных случаях конференции  осуществляют полномочия собраний граждан. Такие случаи должны быть предусмотрены  уставом муниципального образования, актами представительного органа местного самоуправления либо уставами территориального общественного самоуправления.

Собрание проводится по инициативе населения, местного представительного  органа, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных  уставом территориального общественного  самоуправления. Собрание по инициативе населения назначается представительным органом. Если инициатива организации  собрания граждан принадлежит главе  муниципального образования или  представительному органу, то назначение производится ими. Полномочия собраний граждан определяются уставами муниципальных  образований, что не характерно для  нового законодательства о местном  самоуправлении, стремящегося регулировать подобные вопросы исчерпывающим  образом. Объяснение этому возможно найти в том, что решения собраний, конференций граждан не имеют  обязательного значения.

Одной из самостоятельных форм прямого волеизъявления граждан в системе местного самоуправления является народная правотворческая инициатива. Как предусмотрено в ст. 25 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; население самоуправляющихся территорий в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения официальному опубликованию (обнародованию).

Важное значение в непосредственном осуществлении гражданами права  на местное самоуправления имеет  закрепленная Конституцией Российской Федерации (ст. 33) и Федеральным Законом  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 26) возможность обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным  лицам местного самоуправления. Обращения  граждан носят различный характер, содержат неодинаковую информацию, не совпадают по общественной направленности: могут содержать как индивидуальные жалобы на нарушение прав и свобод, так и коллективные, поднимающие  вопросы, представляющие общественно  значимый интерес. Действующее законодательство практически не ограничивает возможности  граждан в выборе форм и способов его реализации. Это могут быть заявления, предложения, жалобы, информационные письма.

Также, одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет территориальное общественное самоуправление как самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальным образованием, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

Согласно Конституции  Российской Федерации (ст.3), высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы, которые обеспечивают самую массовую форму участия  граждан в управлении делами на общегосударственном  уровне и на уровне местного самоуправления, а также общественной жизнью.

Конституция РФ определяет местный референдум как форму  прямого волеизъявления граждан, посредством  которого осуществляется местное самоуправление. Предметом референдума являются вопросы местного значения. В Законе 2003 г. установлено, что в целях  решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум. Закон об основных гарантиях избирательных прав уточняет, что референдум — это форма  прямого волеизъявления граждан  по наиболее важным проблемам местного характера. На референдум выносятся  вопросы, действительно волнующие  жителей муниципального образования, представляющие крайне важный интерес.

Кроме того, названный Закон  вычленил группу вопросов, по которым  местный референдум проводиться  не может. В их числе вопросы: о  досрочном прекращении или продлении  срока полномочий органов местного самоуправления; о приостановлении  осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных  выборов в муниципальные органы либо об отсрочке указанных выборов; о персональном составе органов  местного самоуправления; об избрании депутатов и должностных лиц; об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение и освобождение от должности; о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. При этом особо подчеркивается, что установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, не допускается. Следовательно, данный перечень является исчерпывающим.

В качестве самой массовой формы прямого народного волеизъявления населения муниципальных образований  выступают местные выборы. Без  выборов, в отличие от референдума, принципиально невозможно осуществление  местного самоуправления. Кроме этого, их значение определяется тем, что посредством  их проведения формируются представительные органы местного самоуправления, через  которые население осуществляет местное самоуправление, а также  посредством выборов могут получать свои полномочия главы муниципальных  образований.

2.Муниципальные выборы

2.1Организация выборов

Понятие «организация выборов» многоаспектно. В самом общем  виде это деятельность по подготовке и проведению выборов органов  и должностных лиц местного самоуправления. Согласно Закону об основных гарантиях избирательных прав период подготовки и проведения выборов начинается со дня официального опубликования решения уполномоченного должностного лица или представительного органа государственной или местной власти о назначении местных выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей эти выборы, отчёта о расходовании средств муниципального бюджета, предназначенных на эти цели.

Таким образом, организация  выборов – это система установленных  законодательством действий субъектов  избирательного процесса, направленных на обеспечение конституционных  прав граждан избирать и быть избранными.

2.2 Назначение выборов

Назначение выборов знаменует  собой старт избирательной кампании, а самостоятельное значение этой стадии избирательного процесса обеспечивается строгостью законодательного регулирования, отношений, связанных с определением видов назначаемых выборов, тех, кто их назначает, и сроков назначения. Очередные выборы назначаются в связи с истечением срока полномочий органов местного самоуправления. Он не может быть менее двух лет и более пяти лет (ч.2 ст. 40 Закона 2003 г). Законодательство возводит положение об обязательности выборов, о периодичности их проведения в ранг принципа российского избирательного права. Помимо него существует ещё одно правило, которому муниципальные власти обязаны следовать: изменение (продление или сокращение) срока полномочий действующих органов или депутатов не допускается. Если такое решение всё же состоялось, то оно применяется только после завершения полномочий этого действующего органа или депутата. Запрет на изменение срока полномочий действующих выборных органов местного самоуправления означает, что решения, изменяющие их легислатуру, должны вступать в силу только по истечении сроков полномочий выборных органов местного самоуправления, действующих на момент принятия таких решений.

И всё же исключение из этого  правила есть. Продление или сокращение сроков полномочий муниципальных органов  не более чем на один год допускается  лишь в целях совмещения выборов  органов местного самоуправления с  днём голосования на выборах в  региональные или федеральные органы государственной власти. Решение  об изменении сроков полномочий в этом случае осуществляется нормативным правовым актом муниципального образования, который доводится до сведения Центральной избирательной комиссии РФ (ЦИК РФ).

Внеочередные (досрочные) выборы назначаются в связи с досрочным  истечением полномочий органов местного самоуправления. Основания такого прекращения  полномочий получили закрепление в  ч.10 ст.40 Закона 2003 г. Как правило, ими  являются: самороспуск местной думы; вступление в силу решения суда о  неправомочности данного состава  депутатов представительного органа. Основаниями досрочного завершения полномочий глав муниципальных образований  являются: прекращение ими гражданства  РФ; выезд на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации; вступление в законную силу обвинительного приговора  суда; отставка по собственному желанию. Дополнительные выборы назначаются в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному или многомандатному избирательному округу. Это не влечёт за собой прекращение полномочий всего органа власти, как это бывает при досрочных выборах. Голосование на дополнительных выборах проводится не позднее чем через год со дня досрочного прекращения полномочий депутата. Повторные и дополнительные выборы не назначаются, если в их результате депутат не может быть избран на срок более одного года.

1.3 Образование избирательных  округов и избирательных участков

Избирательные округа представляют собой территориальные единицы, образованные для организации и  проведения муниципальных выборов, и от которых непосредственно  гражданами РФ избираются депутаты представительных органов местного самоуправления и  главы муниципальных образований. Российское избирательное законодательство устанавливает три вида избирательных округов:

1) единый, включающий в  себя всю территорию муниципального  образования (он предназначен  для выборов руководителей муниципальных образований, а также депутатов представительных органов местного самоуправления, избираемых по пропорциональной системе);

2) одномандатный, в котором  избирается один депутат;

3) многомандатный, предназначенный  для избрания нескольких депутатов,  в котором за каждого из  них избиратели голосуют персонально  (согласно п. 8 ст. 18 названного Закона  число депутатских мандатов, подлежащих  распределению в многомандатном  округе, не может превышать пяти; данное правило не применяется,  если на выборах в органы  местного самоуправления избирательный  округ образован в границах  избирательного участка).

     Избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей. Избирательная комиссия, организующая выборы в муниципальные органы, не позднее, чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему одномандатных или многомандатных округов. Избирательные участки — это территориальные единицы, создаваемые для проведения голосования и подсчета голосов. Они образуются главами муниципальных образований по согласованию с избирательными комиссиями муниципальных образований, территориальными избиркомами не позднее, чем за 45 дней до выборов. Исключение составляют участки, находящиеся в больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания избирателей, в труднодоступных и отдаленных районах, которые могут образовываться не позднее чем за пять дней до дня голосования. Списки участков с указанием их границ, номеров и адресов участковых комиссий публикуются в местной печати за 40 дней до дня голосования.

К организации участков предъявляются  специальные требования. Участки  образуются из расчета не более 3 тыс. избирателей. Их границы не должны пересекать границы избирательных округов. Военнослужащие голосуют на общих избирательных  участках. Вместе с тем допускается  создание участков непосредственно  в местах дислокации воинских частей. В этом случае участки образуются командирами воинских частей.

1.4 Образование и организация  деятельности избирательных комиссий

Избирательные комиссии —  коллегиальные органы, формируемые  в порядке и сроки, установленные  законодательством, организующие и  обеспечивающие подготовку и проведение муниципальных выборов. Избирательная комиссия субъекта Федерации — это организующая выборы избирательная комиссия, т. е. комиссия, на которую избирательным законодательством возложено руководство деятельностью всех избиркомов по подготовке и проведению муниципальных выборов. Данное определение позволяет понять, почему в систему комиссий, организующих выборы в органы местного самоуправления, включаются избирательные комиссии субъектов Федерации. Если соответствующая норма получит закрепление в региональных законодательных актах, комиссии субъектов Федерации получат право именоваться организаторами местных выборов. Прежде такой вопрос не всегда и не везде звучал внятно. Теперь он получил соответствующее разрешение.

Следующий уровень избиркомов — основной. Он включает избирательные  комиссии муниципальных образований, а также территориальные избиркомы. Из всей системы только за избирательной  комиссией муниципального образования  законодательно закрепляется право  по обеспечению подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления (п. 1 ст. 24 названного Закона). Территориальные  комиссии формируются для целей  организации выборов в органы государственной власти (п. 1 ст. 26 названного Закона). Однако на территориальные  комиссии могут быть возложены полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местных  выборов. Такое решение принимается  комиссией субъекта Федерации по обращению представительного органа местного самоуправления.

Участковые комиссии —  самое массовое звено в цепи избиркомов. Они контролируют соблюдение на территории участка порядка проведения предвыборной агитации, уточняют список избирателей, что позволяет наделить их статусом комиссий, организующих выборы, пусть  даже в предельно ограниченном пространстве.

Голосование как непосредственное волеизъявление граждан представляет собой пик избирательной кампании по выборам в органы местного самоуправления. В российском избирательном законодательстве прочно укоренились четыре типа голосования: досрочное; вне помещения для голосования; на избирательных участках непосредственно в день голосования; повторное голосование. Каждое из них имеет свою специфику, связано с наступлением определенных обстоятельств.

Досрочное голосование предназначено  для граждан, отсутствующих в  день голосования по месту своего жительства по уважительной причине (отпуск, служебная командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных или общественных обязанностей, состояние здоровья).

Досрочное голосование возможно в окружной территориальной избирательной  комиссии за 15—4 дня до голосования  или в участковой комиссии не ранее  чем за три дня до голосования.

Голосование на избирательном  участке — основной тип голосования, в котором принимает участие  подавляющее большинство избирателей. Он предусматривает заполнение бюллетеня  избирателем в специально предназначенной  для этих целей кабине, ином оборудованном  месте, где не допускается присутствие  посторонних лиц. Бюллетени выдаются избирателям, включенным в список избирателей  по предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. Для избирателей, не имеющих возможности  голосования на участке, где они  включены в списки избирателей, существует вариант голосования по открепительным удостоверениям на том участке, на котором  они будут находиться в день голосования. В этом случае гражданин получает бюллетень по предъявлении своего паспорта и открепительного удостоверения, которое является основанием для  включения гражданина в список избирателей. В нем делается в связи с  этим дополнительная отметка.

Повторное голосование, как  правило, проводится, если в бюллетень  было включено более двух кандидатов и ни один из них не набрал необходимое  для избрания число голосов избирателей. В этом случае повторное голосование проводится по двум или более кандидатам (в зависимости от того, как решается данный вопрос в федеральном законе, законе субъекта Федерации о выборах), получившим наибольшее число голосов. Вполне реальна другая ситуация, когда предусмотренное законом повторное голосование не проводится.

Подсчет голосов подробно регламентируется избирательным законодательством. Помимо строгого соблюдения очередности  в действиях комиссии, к подсчету голосов избирателей предъявляется  требование обеспечения гласности, прозрачности этой процедуры. Это предполагает: участие наблюдателей, кандидатов, доверенных лиц в контроле за подсчетом; оглашение и оформление в увеличенной  форме протоколов об итогах голосования  всех результатов выполняемых действий по подсчету бюллетеней и голосов  избирателей; обеспечение полного  обзора действий членов участковой комиссии с правом решающего голоса, непосредственно  участвующих в процедуре подсчета.

Определение результатов  муниципальных выборов осуществляется избирательной комиссией, их организующей, на основании первых экземпляров  протоколов участковых комиссий об итогах голосования путем суммирования содержащихся в них данных. О результатах  выборов составляются в двух экземплярах  протокол и сводная таблица. Комиссией  принимается одно из следующих решений: при выборах депутатов представительного  органа местного самоуправления —  это признание избранным кандидата (кандидатов) (по числу мандатов), получившего (получивших) наибольшее число голосов  избирателей, при условии, что число  поданных за него (них) голосов превышает  число голосов, поданных против всех кандидатов. При равном числе голосов  избранным считается кандидат, зарегистрированный ранее; при выборах главы муниципального образования — кандидат, набравший  более половины голосов избирателей  из числа принявших участие в  голосовании. Муниципальные выборы признаются несостоявшимися, если: в них приняло участие менее 20% от числа избирателей, внесенных в списки избирателей (законом субъекта Федерации допускается отсутствие минимального процента от числа избирателей для признания выборов депутатов представительных органов местного самоуправления состоявшимися); число голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату, меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов; все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования; по иным основаниям, связанным с проведением местных выборов по пропорциональной избирательной системе (подобные случаи в Российской Федерации единичны).

Выборы могут быть признаны недействительными: в случае, если допущенные при проведении голосования или  установлении их итогов нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления граждан; если они признаны недействительными  на части участков, списки избирателей  на которых на момент окончания голосования  включают в совокупности не менее  чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, внесенных в  списки избирателей; по решению суда.

Соответствующая избирательная  комиссия на основании протоколов о  результатах выборов после их опубликования производит регистрацию  избранных депутатов, глав муниципальных  образований и выдает им удостоверения  об избрании.

Заключение

Подводя итоги, надо отметить, что в рамках данной работы более  подробно были рассмотрены наиболее основные формы прямого волеизъявления граждан.

Так ст. 130 Конституции РФ придаёт референдуму первостепенное значение, тем самым подчёркивает, что юридическая сила решений, принимаемых  гражданами с помощью местного референдума, выше юридической силы актов органов  местного самоуправления на данной территории.

Местный референдум может  использоваться в двух формах. Во-первых, он может быть использован как  способ принятия решений, требующих  непосредственного волеизъявления большинства граждан, проживающих  на данной территории. Правовой основой (источником) регулирования положений  о местном референдуме являются федеральный закон, законы и иные нормативные правовые акты субъектов  Федерации, уставы муниципальных образований.

 Другой непосредственной  формой участия граждан в создании  местного самоуправления являются  выборы. Основное назначение выборов  – организация системы органов  местного самоуправления. В соответствии  с п. «и» ч.1 ст.72 Конституции  РФ установление общих принципов  организации системы органов  местного самоуправления отнесено  к совместному ведению Российской  Федерации и её субъектов.

В части второй ст. 130 Конституции  РФ упоминаются и другие формы  прямого волеизъявления граждан. Как  мы уже отметили, к ним следует  отнести общие собрания, (сходы) граждан, конференции. В условиях реформы  местного самоуправления общие собрания (сходы), граждан, их конференции приобретают  особое значение. Во-первых, это та форма  волеизъявления, с помощью которой население может реализовывать предоставленную ему возможность самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Во-вторых, на основании Закона 2003 г. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

В сферу полномочий муниципального образования входит установление структуры  и порядка формирования органов  местного самоуправления, определение  сроков полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, и  др.