ВВЕДЕНИЕ

      В правовых государствах существуют три  формы правления: президентская  республика, парламентарная форма правления  и смешанная республика; последняя  является спорной и трактуется неоднозначно. Одни ученые вообще ставят под сомнение сам факт её существования, признавая лишь традиционные модели организации государственной власти, а отличия же государственно-правовых систем отдельных государств причисляют к особенностям указанных моделей. Выделяя, таким образом, французскую, российскую и т.п. модели президентской республики.

      Другие  ученые, наоборот, считают, что республика со смешанной формой правления существует, но при этом их анализ не определяет основной принцип присущей ей модели организации государственной власти, которая отличала бы существующие государственно-правовые модели друг от друга. Исходя из этого, идентичная модель организации государственной власти, порой, бывает отнесена учеными к разным формам правления.

      Так, например, предметом острых дискуссий  является форма правления V республики во Франции. Одни считают её классической смешанной республикой; другие - классической президентской; третьи, анализируя основы организации государственной власти в данной стране, конструируют французскую модель президентской республики.

      Адепты  смешанной формы стремятся совместить признаки различных республик и обеспечить разумный баланс властей в системе. Причем в центр этой системы поставлен обладающий большими полномочиями глава государства. Недостатком смешанной формы правления является то, что создается система власти, которая замкнута на главе государства и во многом зависит от его личных качеств. Однако, как свидетельствует конституционное развитие Франции, Парламент усиливает свои полномочия, тогда как влияние Президента несколько ослабляется. Определенную роль в этом сыграли решения органа конституционного контроля - Конституционного совета, а также сильные демократические традиции французского общества¹.

      В современной политической науке  часто упоминается французская  модель института президентства, которая зарекомендовала себя как достаточно устойчивый и гибкий тип правления.

        Именно эти качества пришлась по душе странам СНГ. В настоящее  время с определенными особенностями  эта модель присутствует в ряде других стран, и большое распространение  получила в государствах Восточной Европы и СНГ.

        Отметим, что из республик  СНГ полупрезидентскую модель управления приняли такие республики, как  Россия, Казахстан, Армения, Украина, Грузия, Молдова, Кыргызстан, Беларусь, а из трех республик Балтии такую модель избрали Литва и Эстония.

    Глава 1: КЛАССИФИКАЦИЯ СИСТЕМ ПРАВЛЕНИЯ

      Выделяют  три наиболее распространенные в  современном мире системы правления:

      Президентские системы.

      Вся полнота высшей исполнительной власти принадлежит Президенту и он формирует правительство, а высший законодательной орган не может отправить правительство в отставку посредством выражения вотума недоверия.

      По  критерию количества лиц, составляющих верховный орган исполнительной власти, президентские системы можно разделить на системы:

• С коллегиальным президентством.

      Примерами коллегиального президентства являются Уругвай (1919-1933 гг. и 1952-1967 гг.), Кипр (1960-1963 гг.) и Босния и Герцеговина (с 1996 г.). Целью создания такого института было стремление отразить в исполнительной власти основные интересы разделенного общества.

      Так Боснии и Герцеговине в высший орган исполнительной власти – коллегиальный Президиум входят три избираемых населением президента: босниец и хорват от Федерации Босния и Герцеговина, и серб от Республики Сербской. Ротация председательствующих в Президиуме Боснии и Герцеговины со сроком полномочий 4 года происходит каждые 8 месяцев².

• С униперсональным (единоличным) президентством, когда во главе исполнительной власти стоит Президент 

      Особую  группу президенциализма образуют т.н. суперпрезидентские системы, отличительной чертой которых является концентрация в руках главы государства огромной власти, т.е. независимая, неконтролируемая на практике законодательной, исполнительной или судебной отраслью власти система государственного управления, основной чертой которой являются гипертрофированные полномочия президента. Важно то, что эти обширные полномочия не только закрепляются за президентом в конституции, но и реализуются активно на практике.

      Парламентские системы.

      Президент является только конституционным главой государства и его полномочия в системе высшей исполнительной власти жестко ограничены прерогативами  Премьер-министра, определяющего курс правительства (которое, в свою очередь, подотчетно парламенту).

      Кратко  рассмотрим разновидности парламентских  систем, выделенных по критерию доминирования  одного из институтов.

• Премьерская система (Великобритания). В такой системе премьер-министр возглавляет не только правительство и всю систему исполнительной власти, но и полностью контролирует принятие решений нижней палатой парламента, поскольку обладает там самой многочисленной фракцией. Коллегиальный характер деятельности кабинета заменяется господством премьера.
• Ассамблейное правление - противоположность премьерской системы, отличается преувеличенной ролью парламента и снижением деятельной роли кабинета. Итогом такой системы являются частые правительственные кризисы и отставки, что лихорадит всю государственную машину. Так во Франции Четвертой республики за 12 лет сменилось 25 правительств.
• Сбалансированный режим, при котором нет доминирования ни исполнительной власти, ни парламента. Коалиционные правительства здесь создаются неделями в результате напряженных переговоров между разными сторонами, и, будучи сформированными, кабинеты существуют довольно долго.

          Политическая практика стран мира дает еще два варианта – кабинетное и министерское правление.

• Кабинетное правление существует тогда, когда правительство является центром власти. Это коллегиальная форма деятельности исполнительной власти, при которой основные направления политики определяет не парламент, а кабинет (Финляндия).
• Министерское правление – это система, при которой министры принимают наиболее важные решения в рамках сферы их компетенции, при этом общая координация деятельности министерств практически отсутствует (Нидерланды).

      Для описания парламентской системы в учебной литературе принято использовать латинскую формулу: премьер-министр – «первый среди равных» (primus inter pares). Однако, как видно из предыдущих рассуждений, далеко не всегда парламентские системы функционируют в соответствии с этим принципом. Модернизировать эту формулу применительно к разновидностям парламентаризма с доминированием исполнительной власти можно, на мой взгляд, так:

• премьерская система - первый над равными;
• кабинетная система - первый среди равных;
• министерская система - равный под равными.

    Если  же взглянуть на взаимоотношения  между правительством и парламентом, то здесь можно, как было сказано выше, выделить три модели: 

• с доминированием исполнительной власти - правительство над парламентом;
• с доминированием парламента - парламент над правительством;
• сбалансированная модель - парламент и правительство «равны» по силе.

      В последнее время наибольшее распространение  получила так называемая полупрезидентская система, которая стремится создать сильную, стабильную исполнительную власть, но в то же время политически ответственную перед законодательным собранием. Исходя из такой перспективы исполнительная власть распределяется между двумя конституционными институтами - Президентом и правительством. Их соотношение, как между собой, так и с законодательной властью структурируется таким образом, что, с одной стороны, Президент, будучи политически неответственным, через влияние на правительство (участие в формировании, работе, отставке), курирование ряда областей в сфере собственно исполнительной власти (внешняя политика, оборона, безопасность) и противодействие парламенту (законодательная инициатива, право вето, роспуск парламента) ограждает правительство как политически ответственного субъекта от исходящей от парламента нестабильности.

      С другой стороны, парламент, влияя на Президента и правительство (участие в формировании и отставке правительства, контроль за его деятельностью, законодательная политика, преодоление вето), не позволяет Президенту бесконтрольно руководить правительством, превращая его в свой административный аппарат.³.

      Тенденция отделения Президента от исполнительной власти привела к формированию института президентской власти. Хотя формулировка об особой президентской власти еще нигде не получила в конституциях своего дословного выражения, но уже есть нормы, отражающие эту тенденцию. Конституция Франции 1958 года, откуда берет начало данная тенденция, установила, что Президент является арбитром над всеми властями, поскольку «обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей»⁴.

      Эта система получила относительно широкое  распространение: пятая часть государств мира по формальным конституционным признакам может быть отнесена к этой форме правления. При этом наблюдается довольно большой разброс в институциональных чертах полупрезидентских стран.  Полупрезидентскую систему правления мы подробно рассмотрим на Французской модели президентства. 
 

Глава 2: ФРАНЦУЗСКАЯ МОДЕЛЬ ПРЕЗИДЕНСТВА

2.1. Становление V Республики во Франции. Шарль де Голь

      III Республика (1875-1940) характеризовалась наличием множества политических партий, незначительных по размерам и плохо организованных. В силу этого зачастую ни одна из них не обладала большинством в парламенте. Поэтому министры назначались и из крайне левых, и из правых. Такие разнородные кабинеты не имели ни определенной линии, ни широкой программы. Именно внутренняя структура кабинетов явилась причиной их неустойчивости. За 70 лет (с 1873 по 2003 год) во Франции сменилось 104 правительства. Средняя продолжительность пребывания у власти - 7 месяцев и 3 недели, ни одно из них не просуществовало и 3-х лет⁵.

      Законодательная власть преобладала и доминировала над исполнительной. Это вполне соответствовало  представлениям большинства законодателей  о должном соотношении властей  в государстве.

      Ситуация  в IV Республике (1946-1958) существенно не изменилась. По-прежнему ведущая роль принадлежала парламенту. Подлинным главой исполнительной власти являлся Премьер-министр.

      Неэффективность органов государственной власти IV Республики привела к тому, что  за период с 1946 по 1958 год в парламент было внесено 99 предложений о пересмотре Конституции. Многие склонялись к мнению о том, что необходимо создать в лице Президента опору для правительства и, следовательно, наделить Президента реальной властью⁶.

      Идею  сильной президентской власти поддерживал  Ш. де Голль. Возглавив весной 1958 года Совет министров, де Голль внес в парламент законопроект, поручавший правительству выработать проект новой Конституции, а 28 сентября 1958 года на референдуме была принята Конституция V Республики. За нее проголосовало 79% избирателей.

      Шарль де Голль был убеждён: ключ к будущему - новая, более эффективная форма правления. Ее, по сути, изобретенную де Голлем, получившую позднее наименование полупрезидентской, и узаконила новая конституция Франции 1958 г. Так возникла V Республика отцом-основателем и первым Президентом, которой стал де Голль.

      Ноу-хау  генерала в политике стало конституционное  оформление прямой политической связи  нации со своим лидером. Главой государства, по мнению де Голля, вправе был становиться только лидер нации.

      Сложившийся таким путем конституционный режим предполагал, что именно президент, и никто иной призван от имени народа и в его интересах осуществлять национальный суверенитет и координацию деятельности ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Быть арбитром нации, будучи независимым, от партий и их коалиций в парламенте, генератором идей и центром стратегического развития всей страны⁷.

      Смысл доктрины арбитража сводится к передаче главе государства очень важной функции: он должен возвышаться над всеми политическими силами и гарантировать нормальное функционирование органов в рамках закона.

      Конституция 1958 г. вводила «бицефальную» модель исполнительной власти, при которой она разделялась между президентом и премьер-министром - два сектора административной компетенции - главы государства и правительства, которые разделяются по линии того, кому (президенту или премьер-министру) принадлежит верховная власть принятия решений. В исключительных обстоятельствах, однако, президент сосредотачивает всю полноту государственных полномочий и становится верховной и единственной административной властью. Это происходит в случае угрозы независимости государству или нарушения нормального функционирования властей. В этих случаях президент после различных консультаций, которые, впрочем, его не связывают, может «осуществлять функции «диктатора» в римском понимании слова»⁸.

      После ухода генерала в 1969 г. из большой политики наследие Франции остались V Республика, новая конституция, непохожая ни на что особая форма правления.

      Одной из самых болезненных проблем  детища генерала стала встроенная в  механизм государственного управления конкуренция между главой государства и главой правительства за влияние на исполнительную ветвь власти, в которой, как правило, верх брал президент, оставляя, премьер- министру довольствоваться ролью чиновника высшего ранга при своей особе. «Что такое премьер-министр, - вопрошал де Голль, - если не директор кабинета президента Республики?» ⁹.

2.2: Дуализм Французской модели президентства.

Президент и правительство

      Французская модель президентской республики несет в себе (вопреки принципу разделения властей) внутренний конфликт между центральными органами государства. Складывается феномен разделенной исполнительной власти, носителями которой становятся президент и премьер-министр. Дуалистическая система представляет собой исторически реализованный компромисс между двумя крайностями - парламентской и президентской системами.

      Функционирование подобной модели на практике зависит не столько от конституционных норм, сколько от расстановки сил: есть в распоряжении президента парламентское большинство или нет. В зависимости от этой расстановки вся система попеременно функционирует как парламентская или как президентская (поэтому и возможны различные трактовки смешанной формы - в пользу парламента или президента). Недостаток такой системы - в сохранении и воспроизводстве «двойной легитимности», то есть потенциального конфликта между президентом и премьер-министром, (и сил за ними стоящими), особенно если они принадлежат или опираются на разные партии¹⁰. Преимущество же этой системы - в ее гибкости.

      Полупрезидентская  система  правления  характеризуется двойной ответственностью правительства - перед Президентом и перед парламентом.

      Движение  в направлении дуализма в принципе создает, казалось бы, механизмы реализации ответственности правительства  перед парламентом и означает перераспределение фактических властных прерогатив президента и премьер-министра в пользу последнего.

      Действующая конституция Франции изначально предполагала ряд возможных интерпретаций  конституционных положений о  разграничении полномочий президента и премьер-министра (и, соответственно их аппаратов). Согласно первой интерпретации, в отношениях между президентом и премьер-министром установлено разграничение административных полномочий: президент сохраняет превосходство, которое вытекает из его конституционных прав и особой легитимности (выборы всеобщим голосованием). Но премьер-министр имеет свободу действий в том, что касается руководства правительством, влияния на администрацию, руководства парламентской работой и хода публичных дел. Согласно второму типу применения, правительство - лишь отражение мысли и действий президента, группа исполнителей управленческих задач и во многом - передаточный механизм между решениями, принятыми наверху и парламентскими ассамблеями, или общественным мнением.

      Необходимость сильной исполнительной власти, способной оперативно решать проблемы, связанные с развитием НТР, с усложнением экономических и социальных проблем служит обоснованием расширения полномочий, осуществляемых главой государства или правительства, выступающего в роли «национального лидера»¹¹.

      В ходе редактирования проекта Конституции  V республики прослеживалась тенденция роста полномочий президента (глава армии, промульгация законов и подписание декретов, полномочия в чрезвычайных условиях). Сюда относится трактовка назначения премьер-министра как включающая и право его отзыва президентом. Центральной темой дебатов в этой связи стал вопрос об отношениях президента и правительства, в частности, вопрос о возможности для президента смещать премьер-министра. Вопрос о том, может ли президент смещать премьер-министра интерпретировался первоначально в положительном смысле (считалось, что власть назначать подразумевает и власть отзывать). Длительное время данный вопрос оставался, не прояснен в теории, но был решен на практике. Ключевую роль имело при этом наличие или отсутствие парламентского большинства у президента (подробно рассмотрим в главе 2, п. 2.3.)

      В последующее время, особенно с принятием  направленных конституционных поправок, система эволюционировала в направлении  парламентаризма - расширения полномочий премьер-министра за счет соответствующего ослабления полномочий президента. Этому способствовали конституционные поправки, отменившие существенные ограничения парламентаризма предшествующего периода (жесткая трактовка «рационализированного парламентаризма), развитие роли политических партий, а также институт контрасигнатуры. Таким образом, в действительности формальная ответственность премьер-министра перед Национальным собранием заменила реальную ответственность перед Президентом республики¹². 

  2.3: Полномочия Президента в полупрезидентских республиках.

      Президентские полномочия чрезвычайно широки и  касаются, по существу, всех направлений  организации и осуществления  государственной власти: реализация исполнительной власти; участие в  законодательном процессе; формирование судебной системы; организация  и формирование госаппарата. На этом основании в научной литературе получило определенное признание представление о президентской власти в контексте полупрезидентской республики как о новой, четвертой власти.

      Идея о необходимости конституциирования четвертой ветви власти не нова. Ее родоначальником является французский политический деятель   Б. Констан (1767-1830), который разработал учение о четырех властях с целью пересмотра и развития представлений о разделении властей в конституционной монархии. Суть концепции сводится к тому, что три классические ветви власти (законодательную, исполнительную и судебную) следует дополнить еще одной, которая заботилась бы о бесконфликтном, согласованном функционировании других властей.

      Нынешнее  представление об институте президентства  как о новой ветви власти - по сути вариация констановского учения о четырех властях, модифицированная к республиканской форме правления. При этом происходит специфическая  интерпретация разделения властей, т.е. вынесение института президентства за рамки привычной триады властей, придание ему «вневластного» статуса. Однако Президент стоит над ветвями власти, над институтами государства не в качестве лица, сосредоточивающего в своих руках властные полномочия других властей, а в качестве арбитра в отношениях с ними¹³.

  В отношениях с парламентом

  При полупрезидентской форме правления президент и парламент в объеме своих властных полномочий конкурируют за право формировать правительство.

        В этом аспекте большое  значение имеет их партийная принадлежность, которая может влечь за собой  две полярные друг другу модели организации  государственной власти:

      1) Президент и парламентское большинство  принадлежат к одной партии - «партийно-президентская власть», во главе которой стоит президент - лидер партии большинства в парламенте, опираясь на которое, он формирует правительство, по сути, самостоятельно, становясь его главой.

      2) Президент и парламентское большинство  принадлежат к разным партиям.  В данной ситуации (так называемом «сосуществовании властей») парламентскому большинству и фактически сформированному им правительству («партийно-правительственной» власти) противостоит президент. В этом случае исполнительная власть приобретает характер двуглавой: её осуществляют и премьер-министр, и президент.

        Вместе с тем  ряд полномочий президента дают ему  возможность оставаться весомой  политической фигурой государственного механизма при всех возможных  раскладах политических сил (в том  числе и в период «сосуществования властей»). Особенно актуальным из данных полномочий является право роспуска парламента. Это - важнейший признак смешанной республики.

      В отличие от президентской республики, где роспуск парламента невозможен, и парламентарной формы правления, где парламент распускается до тех пор, пока не сформируется устойчивая «партийная» власть, в смешанной республике роспуск парламента - мера, которая выносится президентом на суд народа и преследует одну цель: победу президентской партии на парламентских выборах и установление единовластия в высших государственных структурах.

      Вместе  с тем, реализация данного права  порой бывает существенно затруднена: так, если парламент избран после  президента (в соответствии с известной  современной науке концепцией «более свежей легитимности», получил мандат от населения позже), последнему не остается ничего другого, как сформировать оппозиционное ему правительство (т. е. правительство, опирающееся на партию, оппозиционную президенту). В этом случае роспуск парламента чрезвычайно рискован для президента, так как последние выборы отразили реальные симпатии народа, пойти против которых президент вряд ли решится¹⁴.

        В случае же, если президент  был избран после парламента, роспуск  парламента для него может стать  более результативным: президент, поддерживаемый народом, выносит свой спор с парламентом, на его суд, распускает парламент, получает большинство в новом парламенте и формирует правительство из представителей своей партии, становясь его главой, тем самым, устанавливая единовластие (из представителей «своей» партии) в высших государственных структурах.

        Правда, в первом варианте возможна ситуация, когда президент все же пойдет на роспуск парламента и его партия получит большинство в новом. Тогда сформируется мощная «партийно-президентская» власть во главе с президентом, который возглавит правительство.

        Во втором варианте возможен и иной финал: в результате роспуска парламента партия президента наберет еще меньше голосов избирателей, проиграет выборы, результатом чего станет сохранение «сосуществования властей». В таком случае президент окажется в оппозиции парламентскому большинству.

        Таким образом, гибкость организации  государственной  власти в смешанной  республике в решающей степени предопределяется способом формирования органов государственной  власти и тем объемом  полномочий, которыми они обладают. «Двойная демократическая легитимность» (т. е. всенародность избрания и президента, и парламента) исключает серьезные политические разногласия, которые могли бы привести к параличу власти. Баланс властей таков, что объем властных полномочий президента и парламента в наибольшей мере зависит от степени поддержки народом, воли избирателей¹⁵: