Функции государственного управления в области природопользования и охраны окружающей природной среды
ПЛАН.
Введение.
1. Функции государственного управления в области природопользования и охраны окружающей природной среды.
2. Экологический контроль.
Задача №1.
Задача №2.
Заключение.
Список использованной литературы 38
Введение.
Сохранение природы и улучшение окружающей среды признаны приоритетными направлениями деятельности государства и общества (см.: раздел 1 Экологической доктрины Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р)1. В разделе 5 вышеназванной Экологической доктрины РФ определяются пути и средства реализации государственной политики в области экологии: «Развитие системы государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием. Основной задачей в указанной сфере является обеспечение эффективного государственного управления охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов, соответствующего демократическому устройству и рыночной экономике. Для этого необходимы: развитие государственного регулирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов с учетом различных форм их освоения; четкое разграничение полномочий и ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в области контроля за использованием ресурсов и состоянием окружающей природной среды; учет экологических проблем при регулировании отношений собственности на природные ресурсы; обеспечение государственного, ведомственного, производственного, муниципального и общественного экологического контроля, а также совершенствование системы лицензирования, сертификации и паспортизации; развитие государственного нормирования и контроля качества окружающей среды и установление единых требований к хозяйствующим субъектам; совершенствование механизма и усиление роли государственной и общественной экологической экспертизы, включая экспертизу проектов, технологий и государственных программ; внедрение стратегической оценки воздействия на окружающую среду и анализа ее состояния в масштабах страны и регионов; поддержание в постоянной готовности органов управления, сил и средств реагирования на возникающие экологические угрозы и чрезвычайные ситуации; создание в секторах промышленности, в которых осуществляется потенциально опасная деятельность, специализированных подразделений, предназначенных для предотвращения и ликвидации негативных последствий такой деятельности; наделение должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, необходимыми полномочиями, обеспечение им государственной защиты и предоставление социальных гарантий»2.
Природоохранная деятельность, равно как и рациональное использование природных ресурсов, ввиду особой их значимости требуют четкого управления со стороны компетентных структур.
Теоретически правовой институт управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования (экологического управления) является неотъемлемой частью организационного механизма охраны окружающей среды и в связи с проведением в стране административной реформы и перестройкой системы государственного управления приобретает все большее значение и заслуживает отдельного, более подробного рассмотрения3.
Вышеизложенное определило актуальность темы настоящей контрольной работы: «Управление и контроль в области охраны окружающей среды и природопользования».
При написании были использованы вышеназванные нормативно - правовые акты, а также Федеральный Закон РФ от 10 января 2002 г. (ред. от 12.03.2014) № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а также учебники и учебные пособия: «Экологическое право России: Учебник для вузов» под редакцией С. А. Боголюбова, «Экологическое право. Курс лекций» под редакцией И.А. Соболя, «Экологическое право: Учебник для вузов» М.М. Бринчука, «Экологическое право России: Конспект лекций» автор - составитель С. Петров.
1. Функции государственного управления в области природопользования и охраны окружающей природной среды.
Управление природопользованием и охраной окружающей среды представляет собой совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами (государственными, муниципальными органами, общественными организациями и гражданами) действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства.
Управление в данной сфере призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Оно выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само экологическое право. Социальное значение управления в целом и государственного особенно определяется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами, их рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов человека и гражданина, сохранение и восстановление благоприятного состояния природы. Прежде всего, в рамках управления (а затем с помощью правоохранительных органов) достигаются цели, поставленные экологическим правом, и его эффективность.
Определяя место государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды в механизме экологического права, важно подчеркнуть, что оно осуществляется в рамках исполнительной власти государства.
Управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется общественными формированиями и гражданами, юридическими лицами, государственными органами, муниципальными органами. Большинство авторов учебников и учебных пособий выделяют следующие виды управления: общественное, производственное, муниципальное, государственное управление4. Ряд авторов выделяет также отраслевое (ведомственное) управление5.
В соответствии с экологическим законодательством задачи по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды выполняются названными субъектами разные, соответственно и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного вида управления, тоже разное. Оно определяется совокупностью функций управления.
Функция управления - это постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования. К таким функциям относятся: подзаконное нормотворчество; создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы; координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды; экологическое планирование; экологическое нормирование; экотехническая регламентация; экологическая стандартизация; оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду; экологическая экспертиза; экологическое лицензирование; экологическая сертификация; экологический аудит; экологический мониторинг (наблюдение за состоянием окружающей среды); учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий; экологическое воспитание и образование; проведение научных исследований по вопросам окружающей среды; экологический контроль; разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды.
Очевидно, что не все субъекты управления осуществляют перечисленные функции. Например, такие функции, как экологическое нормирование, лицензирование, сертификация, выполняются лишь в рамках государственного управления. Для наиболее полного осуществления функций соответствующие субъекты управленческой деятельности наделяются или должны наделяться адекватными правами и обязанностями по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования в соответствии с требованиями законодательства.
Общественное управление природопользованием и охраной окружающей среды непосредственно связано с реализацией положения ст. 1 Конституции РФ о том, что Россия - демократическое правовое государство6. Масштабы и эффективность осуществления данного вида управления свидетельствуют, с одной стороны, об уровне самосознания граждан, с другой - о степени демократизации власти в государстве. Данный вид управления осуществляется общественными формированиями и гражданами. Участие общественных формирований и граждан в управлении регулируется рядом законодательных и подзаконных актов, уставами общественных формирований. Наиболее значимыми функциями общественного управления являются участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экологической экспертизы, экологическое просвещение и контроль.
Содержание производственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется практическими задачами, стоящими перед каждым юридическим лицом (предприятием) по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др. Наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих советских предприятиях создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природу, как правило, возлагается на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, то есть актами предприятия, с учетом его специфики.
Муниципальное управление природопользованием
и охраной окружающей среды направлено
на решение местных экологических проблем.
Оно осуществляется исполнительно-
Деятельность по управлению природопользованием и охраной окружающей среды на местном уровне определяется Федеральным законом РФ от 6 октября 2003 г. (ред. от21.07.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7, другими нормативными правовыми актами. К ведению местного самоуправления относятся: владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности; обеспечение санитарного благополучия населения; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; организация и содержание муниципальной информационной службы.
Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу.
В природоохранительной практике России сохраняется резерв для повышения эффективности общественного, производственного и отраслевого управления. Он касается развития сотрудничества общественных формирований и граждан, предприятий и отраслевых министерств с государственными специально уполномоченными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды. Основой для такого сотрудничества служит единство целей деятельности в данной сфере. Такое сотрудничество, несомненно, способствовало бы повышению эффективности и государственного управления.
В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах государственного управления. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закрепившая принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.
Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды - составная часть государственного управления в целом.
Роль государственного управления в этой сфере определяется статусом государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов - гражданин, предприятие и государство государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. На них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды и рациональное природопользование в рамках экологической функции государства. Прежде всего с них граждане вправе спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.
Государственное управление природопользованием
и охраной окружающей среды строится на
основе ряда специфических принципов:
законности управления; комплексного
(всестороннего) подхода к решению вопросов
природопользования и охраны окружающей
среды; сочетания бассейнового и административно-
Государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользования следует рассматривать применительно к объекту и субъекту управления. Объект экологического управления — это деятельность физических и юридических лиц в области экологии, охраны окружающей среды и использования природных ресурсов (земельных, лесных, водных, полезных ископаемых, минерального сырья, атмосферного воздуха). Субъект экологического управления — орган (учреждение, организация), выполняющий государственные задания в области экологии и охраны окружающей среды и наделенный соответствующими полномочиями.
Формы государственного управления в
сфере экологии определяются видами деятельности
государственных органов, включая: правотворческую — разработку, согласование и утверждение
нормативных документов и их издание;
правоисполнительную (исполнительно-
Методы государственного управления – это приемы и способы воздействия на поведение управляемых субъектов. Можно назвать следующие методы, применяемые в государственном экологическом управлении: а) запрещение; б) предписание; в) рекомендации; г) санкционирование; д) согласование; е) разрешение.
Органы, осуществляющие государственное экологическое управление (субъекты управления), подразделяются на виды по уровням компетенции:
Органы общей компетенции осуществляют общее руководство экологическим управлением и решают принципиальные вопросы в данной сфере. К ним относятся органы всех уровней – Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Функционально они обеспечивают такие направления природоохранной деятельности как: определение основных направлений экологической политики; обеспечение экологической безопасности на территории, находящейся в их ведении; планирование природоохранной деятельности; утверждение экологических программ; утверждение нормативов вредных воздействий, платежей за использование природных ресурсов, за выбросы, сбросы вредных веществ, захоронение; выдача разрешений на природопользование, выброс, сброс, захоронение вредных веществ; формирование и расходование экологических фондов в пределах территории, им подведомственной; финансирование, материально-техническое обеспечение природоохранной деятельности на территории им подведомственной; организация заповедного дела; экологическое образование и воспитание; международное сотрудничество9.
Органы межотраслевой (межведомственной) компетенции. Решая вопросы государственного управления в широких сферах жизнедеятельности общества, они увязывают проблемы экологии с другими направлениями социально-экономического и политического развития страны. К таким органам относятся Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации и др.
Органы специальной компетенции. Они сформированы специального для осуществления государственного управления в сфере природоохраны и природопользования.. Эти органы в свою очередь подразделяются на комплексные, отраслевые и функциональные.
Органы отраслевой (ведомственной) компетенции. Они наличествуют в структуре практически всех министерств и ведомств (например, Министерства обороны Российской Федерации, Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации), выполняя задачи внутриведомственного экологического управления. Это - учет природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды, контроль за воздействием на нее, планирование мероприятий по снижению вредных воздействий на экосистемы и рациональному использованию природных ресурсов, экологическому образованию своих работников.
2. Экологический контроль.
Экологическое управление невозможно без эффективного экологического контроля. Экологический контроль следует понимать в нескольких аспектах. Во-первых, как институт общей части экологического права, совокупность норм экологического законодательства, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления экологического контроля. Одним из основных принципов охраны окружающей среды назван принцип независимости контроля в области охраны окружающей среды. Во-вторых, как систему мер, направленную на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды (ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды»10).
Профессор А. К. Голиченков понимает экологический контроль в нескольких аспектах: как систему видов контроля, функцию экологического управления, гарантию, правовую форму экологической деятельности. Экологический контроль как система представляет собой совокупность видов контроля. Экологический контроль как функция управления экологической деятельностью есть система действий по сбору информации о подконтрольных объектах, ее обработке, оценке и передаче для принятия управленческих решений в заранее определенных целях. Экологический контроль как гарантия представляет собой способ обеспечения реализации всех других функций экологического управления, элемент экономического механизма решения экологических проблем. Экологический контроль как правовая форма экологической деятельности является системой действий по обеспечению соблюдения законодательства об экологической безопасности, охране окружающей природной среды, использовании природных ресурсов, применению предусмотренных им мер государственного принуждения, а также формированию законодательства, адекватного происходящим в этой области изменениям11.
Предметом экологического контроля является соблюдение экологического законодательства и экологических (природоохранных) требований субъектами хозяйственной и иной деятельности независимо от организационно-правовой формы и подчинения, оказывающими негативное воздействие на окружающую среду. В соответствии со ст. 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в целях обеспечения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности проводят контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль)12.
Экологический контроль как правовая мера выполняет ряд функций - предупредительную, информационную и карательную.
Роль предупредительной функции заключается в том, что субъекты экологического контроля, зная о возможной проверке исполнения ими правовых экологических требований, самостоятельно проявляют активность в исполнении требований законодательства и предупреждении нарушений. Информационная функция связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразную информацию о природоохранительной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов. Карательная функция проявляется в применении к нарушителям правовых экологических требований предусмотренных законодательством санкций.
В природоохранительной практике России выделяются следующие виды экологического контроля: государственный, ведомственный, муниципальный, производственный, общественный. Критериями такой классификации служит субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля13.
Задачей государственного экологического контроля является проверка и обеспечение исполнения правовых требований по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения всеми государственными органами, предприятиями, организациями и гражданами, которым такие требования адресованы. Государственный контроль носит, таким образом, надведомственный характер.
Существенной особенностью государственного экологического контроля является и то, что он ведется от имени государства. Осуществляемый в рамках экологической функции государства, государственный контроль в данной сфере в значительной мере определяет эффективность данной функции. Потенциально государственный экологический контроль более других видов контроля может влиять на процесс исполнения экологических требований, поскольку он как инструмент осуществления экологической функции государства может использовать не только собственные полномочия государственно-властного характера, но и прибегать к поддержке правоохранительных органов - прокуратуры и суда. Основными мерами административного принуждения при этом являются меры административного пресечения (приостановление или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов), административной ответственности (предупреждение, штраф и др.), административно-процессуальные меры (постановка вопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности, возмещении экологического вреда или применении мер общественного воздействия). Государственный экологический контроль проводится в форме предупредительного и текущего.
Правила осуществления государственного экологического контроля установлены Постановлением Правительства РФ от 27.01.2009 № 53 (ред. от 05.06.2013) «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)».14
Сущность ведомственного экологического контроля заключается в основном в обеспечении центральными органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ выполнения правовых требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды подведомственными объектами. Такими объектами являются государственные учреждения, организации и предприятия, находящиеся в подчинении вышестоящих органов. Обратим внимание на то, что ведомственный контроль осуществляется государственными органами, но он не является частью рассмотренного выше государственного экологического контроля. Различие между ними прежде всего в сфере осуществления: ведомственный контроль ограничивается отраслевой сферой, государственный контроль носит надведомственный характер. Другое существенное отличие в том, что объекты надведомственного контроля не находятся в подчинении контролирующих органов.
Сферой производственного экологического контроля служит производственно-хозяйственная деятельность предприятий и иных хозяйствующих субъектов. Важность его проведения и высокой эффективности обусловлена тем, что предприятия являются основной категорией природопользователей. Преимущественно им адресованы правовые требования, касающиеся обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий. Содержание производственного контроля зависит прежде всего от специфики предприятия
Важность организации и осуществления муниципального экологического контроля обусловлена тем обстоятельством, что источники вредных воздействий на состояние окружающей стороны расположены на территориях муниципальных образований и многие экологические проблемы носят прежде всего локальный характер.
Требования о муниципальном экологическом контроле предусмотрены в экологическом законодательстве, законодательстве о местном самоуправлении и в иных актах15.
Общественный экологический контроль осуществляют общественные и иные некоммерческие объединения в соответствии с их уставами и граждане согласно законодательству. Результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды, представленные в органы государственной власти РФ и ее субъектов, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством16.
Заключение.
Таким образом, управление природопользованием и охраной окружающей среды представляет собой совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами (государственными, муниципальными органами, общественными организациями и гражданами) действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства. Осуществляется прежде всего в рамках исполнительной власти.
Выделяют следующие виды управления: общественное, производственное, муниципальное, государственное, ряд авторов также выделяет отраслевое (ведомственное) управление.
Так как задачи у различных субъектов управления разные, соответственно и содержание управления осуществляемого в рамках того или иного вида управления, тоже разное. Оно определяется совокупностью функций управления. Функции управления – это постоянные направления деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования. Указанные направления и их содержание раскрыты в первой части настоящей контрольной работы. Более подробно рассмотрены функции государственного управления: названы основные специфические принципы управления, содержание понятий субъект и объект управления, методы государственного управления, органы, осуществляющие государственное управление по уровням компетенции (общей, межотраслевой (межведомственной), специальной, отраслевой (ведомственной) компетенции).
Во второй части понятие экологического контроля рассматривается в нескольких аспектах. Во-первых, как институт общей части экологического права, совокупность норм экологического законодательства, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления экологического контроля. Во-вторых, как систему мер, направленную на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.
Предметом экологического контроля является соблюдение экологического законодательства и экологических (природоохранных) требований субъектами хозяйственной и иной деятельности независимо от организационно-правовой формы и подчинения, оказывающими негативное воздействие на окружающую среду. В работе раскрыты функции экологического контроля как правовой меры: предупредительная, информационная и карательная. В природоохранительной практике России выделяются следующие виды экологического контроля: государственный, ведомственный, муниципальный, производственный, общественный. Критериями такой классификации служит субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля. В настоящей контрольной работе раскрыто содержание указанных видов экологического контроля, их задачи, особенности.
