Функции и направления деятельности органов прокуратуры
Функции и направления деятельности органов прокуратуры
§ 1. Понятие и система функций органов прокуратуры
Основываясь на общих положениях государственно-правовой теории, понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий, правовых средств и процедур.
Главной функцией прокуратуры, предопределившей необходимость ее создания, является надзор за исполнением законов. Она закрепляется в ст. 1 действующего Закона о прокуратуре. В зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры (сферы исполнительно-распорядительной деятельности органов управления, органов предварительного следствия, правосудия, исполнения и др.), надзорная функция подразделяется на подфункции. Каждая из этих подфункций сохраняет все структурные части функции, наполняя вместе с тем их различным содержанием. Наиболее заметны различия в особенностях предмета надзора, в процедурах его осуществления, объеме и характере полномочий прокуроров и правовых последствий применения соответствующих им правовых средств. К числу таких подфункций относятся:
• надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.
При осуществлении общего надзора прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения, где проводится проверка, требовать от должностных лиц предоставления необходимых документов и материалов, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. В случае установления таких фактов прокурор вправе освободить лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию; возбудить уголовное дело или производство об административном правонарушении.
Актами прокурорского реагирования на нарушение закона являются протест, представление, предостережение и постановление.
Протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган, или путем обращения с заявлением в суд. Протест подлежит обязательному рассмотрению в 10-дневный срок. О результате рассмотрения в письменной форме уведомляется прокурор.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения и принять меры, исключающие их повторение. Срок рассмотрения представления – один месяц, о результатах должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Предостережение объявляется прокурором в письменном виде должностному лицу в целях предупреждения правонарушения при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении выносится прокурором, исходя из характера нарушения закона должностным лицом и рассматривается уполномоченным на то органом (должностным лицом) в установленном законом порядке.
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
При осуществлении возложенных на него функций прокурор:
рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
По требованию прокурора ему представляются служебные документы, учетно-регистрационные материалы и ведомственные акты, регламентирующие порядок проведения соответствующих мероприятий. Оценивая законность этого вида государственной деятельности в связи с поступившей жалобой или в порядке плановой проверки, прокурор в рамках своих полномочий без вмешательства в тактику проведения оперативных мероприятий и использования сил и средств принимает решение.
Его решение затрагивает вопросы соблюдения закона, т.е. наличия оснований для проведения соответствующих мероприятий, соблюдения порядка получения разрешения на их проведение и способа их реализации. Прокурор вправе опротестовать незаконные решения руководителей соответствующих органов, вносить представление об устранении допущенных нарушений, требовать отстранения провинившихся от оперативной работы в случаях нарушения ими закона. При обнаружении признаков преступления решает вопрос о возбуждении уголовного дела.
Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия определяются уголовно-процессуальным законодательством. Эти полномочия можно разделить на обязанность прокурора выявлять полноту регистрации уголовных правонарушений и обеспечения законности при проведении дознания и предварительного следствия.
Проверяя полноту регистрации сообщений и заявлений о совершенных преступлениях, прокурор сопоставляет данные регистрации дежурных частей милиции с жалобами граждан, информацией медицинских и страховых учреждений, а также оценивает законность принятых решений об отказе в возбуждении уголовных дел.
Надзирая за законностью деятельности органов, осуществляющих дознание и предварительное следствие, прокурор вправе давать обязательные для исполнения указания; отменять любые незаконные постановления дознавателей и следователей, возвращать дела для дополнительного расследования, отстранять от дальнейшей работы по делу следователей или дознавателей, допустивших нарушение закона.
• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу ставит целью решение двух задач:
– законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
– соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания.
Осуществляя свои полномочия, прокурор вправе в любое время посещать места содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, и знакомиться с документами, на основании которых они помещены в соответствующие учреждения; требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях (до рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается); отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.
Самостоятельной функцией является координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Она состоит в обеспечении согласованной взаимосвязанной деятельности правоохранительных органов, осуществляемой каждым из них в соответствии с особенностями своих целей и задач, полномочий и средств их реализации.
Другой самостоятельной, но тесно связанной с надзорной, функцией прокуратуры является ее участие в правотворческой деятельности. Эта функция состоит в том, что прокурор при установлении в ходе реализации своих надзорных и иных полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Конституция РФ 1993 г. упразднила право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, которой он наделялся в течение длительного времени. Однако ст. 9 в существенной мере компенсирует отсутствие такого права. Генеральный прокурор РФ, подчиненные ему прокуроры вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных правовых актов. Отличие данного права прокурора от права законодательной инициативы состоит прежде всего в правовых последствиях такого обращения. Обращение с законодательной инициативой субъектов, наделенных таким правом, перечисленных в п. 1 ст. 104 Конституции, влечет определенные последствия, в частности, обязанность законодателя рассмотреть внесенный законопроект и в любом случае принять по нему соответствующее решение согласно Регламенту и установленным процедурам.
Обращения Генерального прокурора РФ с соответствующими предложениями по поводу законодательства рассматриваются в обычном порядке. При этом учитывается значимость вносимых прокуратурой предложений. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генерального прокурора РФ, доработанное либо в неизменном виде, вносится в законодательный орган самим субъектом законодательной инициативы уже от своего имени.
Конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации прокурорам предоставляется право законодательной инициативы в соответствующем законодательном (представительном) органе власти. Так, уставами (основными законами) Новгородской области (ст. 30), Иркутской области (ст. 27), Свердловской области (ст. 66) и в других уставах соответствующий прокурор включен в число субъектов законодательной инициативы в областной думе (законодательном собрании) этих субъектов Федерации.
Прокуроры всех уровней систематически накапливают и оценивают информацию о соответствии действующих законов потребностям правового регулирования общественных отношений, а также о пробелах и иных дефектах правового регулирования, о необходимости дать толкование законам или отдельным их нормам, реализуют ее в предложениях о правовом регулировании компетентным органам соответствующего уровня, при необходимости представляют ее вышестоящему прокурору.
Генеральный прокурор РФ вправе обратиться с предложениями об изменении, дополнении, об отмене или принятии законов или иных нормативных правовых актов к любому органу или должностному лицу, правомочному вносить такие акты. Иные прокуроры вправе обращаться с такими предложениями к органам или должностным лицам соответствующего или нижестоящего уровня. При установлении пробельности или иных недостатков действующих законов или иных нормативных правовых актов, устранение которых относится к компетенции вышестоящего государственного органа или должностного лица, прокурор входит с представлением о внесении необходимых предложений к соответствующему прокурору. В них содержится обоснование необходимости внесения таких предложений и их принятия.
Прокуроры не только вправе, но и обязаны вносить такие предложения, если их принятие будет способствовать укреплению законности, развитию общественных отношений, защите прав человека и гражданина, т.е. выполнению задач прокуратуры.
Такая информация представляется нижестоящими прокурорами вышестоящим прокурорам, компетентным обращаться к соответствующим субъектам законодательной инициативы с предложениями о внесении проектов законов. Предложения могут сопровождаться представлением законопроектов, подготовленных органами прокуратуры. По возможности вместе с предложениями по содержанию конкретных проектов и законодательных, а также иных нормативных предложений представляются необходимые анализ, расчеты и обоснование.
Координацию и согласование усилий органов прокуратуры в процессе осуществления работы по участию в правотворческой деятельности осуществляют Управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ и соответствующие структуры прокуратур субъектов Федерации.*
* См.: Указание Генеральной
Проекты законов и законодательных предложений представляются вместе с обоснованием необходимости разработки будущих законов, оценкой их согласованности с действующим законодательством, предложениями о принятии подзаконных актов. При этом излагается прогноз ожидаемых социально-экономических и иных последствий принятия этих актов. Проект, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат, представляется вместе с его финансово-экономическим обоснованием.
Специфической формой участия Генерального прокурора РФ в правотворческой деятельности является согласование, совместное издание с иными государственными органами нормативных актов в случаях и порядке, определенных федеральным законом. Форма согласования используется как способ правового контроля за соответствием требованиям закона данного нормативного правового акта или решения управомоченного органа и принятия мер к устранению имеющихся недостатков регламентации в проекте.
Согласование с Генеральной прокуратурой РФ нормативных правовых актов осуществляется и в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.
Самостоятельной функцией прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Эта функция состоит в обеспечении согласованности взаимодействия соответствующих государственных структур, специально наделенных полномочиями в сфере противодействия преступности. Координация преследует цель наиболее успешно осуществлять меры по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, принимать или рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступлений. Таким образом, предметом координации является упорядочение, оптимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении их общей задачи, но осуществляемой посредством присущих каждому из этих органов правовых, организационных, информационных и иных средств, форм и методов. Координация зачастую позволяет достигать кооперации, взаимодополнения, сложения сил и средств, позволяющих получать качественно новые по своему содержанию и значимости результаты в сфере борьбы с преступностью.
Закон возлагает координацию деятельности правоохранительных органов (МВД, ФСБ, налоговой полиции и др.) на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров. Этой деятельности прокуроров способствуют и правовые средства ее подготовки и реализации.
Прокурор созывает координационные совещания, истребует статистическую и иную информацию, необходимую для эффективного анализа состояния законности, деятельности правоохранительных структур, которая используется в целях выработки согласованных мер борьбы с преступлениями в различных сферах, регионах. Закон устанавливает, что прокурор осуществляет и иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Такое Положение утверждено Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567.
Координация осуществляется в целях наиболее эффективного решения задач по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению.
В Законе о прокуратуре, в Положении о координации, в ряде других федеральных законов и иных нормативных актах определяются основные направления координационной деятельности правоохранительных органов. Прежде всего эти органы осуществляют совместный всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, а также анализ деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью. На базе имеющихся данных и с учетом возможностей каждого правоохранительного органа организуется выполнение федеральной и региональных программ по борьбе с преступностью, разработка совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями мероприятий и предложений по предупреждению преступлений и иных правонарушений.
По результатам проводимой правоохранительными органами работы подготавливается информация по вопросам борьбы с преступностью Президенту, Федеральному Собранию и Правительству Российской Федерации, другим органам государственной власти соответствующего уровня, а также органам местного самоуправления.
На правоохранительные органы возлагается также обобщение по согласованной программе практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности, а также разработка предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью.
Специфическим аспектом координации, который реализуется непосредственно Генеральной прокуратурой РФ, является обобщение практики исполнения международных договоров и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработка соответствующих предложений.
В соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации 118 апреля 1996 г. , координация осуществляется в следующих формах:
на основе обмена текущей информацией разрабатываются и утверждаются планы (полугодовые, перспективные) совместных мероприятий;
проводятся совместные выезды для согласования деятельности и оказания необходимой помощи;
создаются совместные оперативно-следственные группы;
издаются совместные приказы и указания.
В гражданском судопроизводстве в соответствии со ст. 45 Гражданско-процессуального кодекса РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, если они по состоянию здоровья, возрасту и другим уважительным причинам не могут сами защищать свои права в суде, а также в защиту неограниченного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
Прокурор вступает в процесс и дает заключения по делам о выселении, о восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью и в некоторых других случаях, предусмотренных федеральными законами.
В гражданском процессе прокурор выступает с заключением после состязания сторон и в необходимых случаях использует свое право на принесение представления об опротестовании принятого судом решения. В случае заявления прокурором иска в интересах одной из сторон процесса, он выступает как процессуальный истец, с некоторыми вытекающими отсюда особенностями (иск не облагается государственной пошлиной, невозможен встречный иск и мировое соглашение).
В арбитражном судопроизводстве (ст. 52 Арбитражно-процессуального кодекса РФ) прокурор вправе обратиться в суд:
с заявлением об оспаривании нормативных правовых и иных актов органов государственной власти Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
с иском о признании недействительными сделок совершенных упомянутыми выше органами публичной власти, а также унитарными предприятиями, государственными учреждениями и юридическими лицами, в уставном капитале которых есть доля участия Федерации, ее субъектов и муниципальных образований;
с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами и юридическими лицами, перечисленными в предыдущем абзаце.
