Функции устава субъектов Российской Федерации

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ  И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Государственное образовательное  учреждение высшего профессионального  образования

«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ  
АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ»

КАФЕДРА ________________________________________________

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА  
ОЦЕНКА:

РУКОВОДИТЕЛЬ:

РАБОТУ ВЫПОЛНИЛ

Санкт-Петербург 2013

Оглавление

Введение

1. Функции уставов (конституций) субъектов Российской Федерации
1. Правообразующая функция
2. Регулятивная функция
3. Учредительная функция
4. Государственно-политическая функция
5. Экономическая функция
6. Социальная функция
7. Экологическая функция
8. Идеологическая функция
9. Гуманитарная функция
10. Правозащитная функция

Заключение

Список используемой литературы

ВВЕДЕНИЕ

В данной работе рассматриваются функции уставов (конституций) субъектов Российской Федерации и их взаимодействие с функциями Конституции Российской Федерации.

Анализ функций конституций, уставов  субъектов РФ предполагает их сопоставление  с функциями Конституции Российской Федерации. Правильное толкование природы  и содержания этих функций позволяет  внести ясность в предмет конституционного (уставного) регулирования, разграничить с теми вопросами, которые являются предметом федеральной Конституции.

Под функциями конституции понимают, как правило, ее общественное предназначение, способы реализации и особенные  черты. Любая конституция выполняет определенные функции, которые раскрывают ее социально-правовое назначение и характеризуют основные направления воздействия ее установлений на общественные отношения.

1. Функции уставов (конституций) субъектов Российской Федерации

Функции конституции (устава) субъекта РФ можно определить как основные направления конституционного (уставного) регулирования, направленные на реализацию целей, задач и полномочий субъекта Федерации как государственно-территориального образования в составе России.

Субъекты Российской Федерации  являются несуверенными государственно-территориальными образованиями, входящими в состав суверенного государства – России. Такой статус имеют не только края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значения. Республики, именуемые в Конституции РФ государствами, также являются по своей природе государственно-территориальными образованиями в составе Федерации. В этой связи главное отличие функций Конституции РФ и функций конституций, уставов субъектов РФ обусловлено наличием или отсутствием свойства государственного суверенитета. Если функции Конституции РФ направлены на реализацию статуса России как суверенного государства, то функции конституции, устава, с одной стороны, выражают статус субъекта Федерации как государственно-территориального образования в составе Российской Федерации, с другой стороны, воплощают (реализуют) с учетом региональных потребностей и особенностей функции России как суверенного государства.

1.1. Правообразующая функция

Правообразующая (системообразующая) функция проявляется в том, что конституции, уставы формируют основы регионального права, юридический фундамент законодательства субъектов РФ, а их нормы соответственно обладают высшей юридической силой на территории субъекта РФ. Нередко субъекты Федерации непосредственно подчеркивают это свойство в своих конституциях, уставах.

К примеру, Устав города Москвы определяется основным законом города Москвы, обладающим высшей юридической силой по отношению к другим законам города Москвы, правовым актам органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления, их должностных лиц (п.3 ст.10 Устава города Москвы). Конституция Республики Татарстан является Основным законом республики, имеет высшую юридическую силу в правовой системе Татарстана, прямое действие и применяется на всей территории Республики. Законы и иные правовые акты Республики Татарстан, а также правовые акты органов местного самоуправления не должны противоречить Конституции Республики Татарстан (ч.1 ст. 24 Конституции Республики Татарстан).

2. Регулятивная функция

Регулятивная функция конституции, устава связана со свойством норм данных нормативно-правовых актов осуществлять регулирование общественных отношений. Так же, как и Конституция РФ, конституции, уставы содержат различные по способам регулятивного воздействия нормы: нормы-цели, нормы-принципы, нормы - диспозиции и нормы с трехэлементной структурой (гипотезы, диспозиции, санкции). В конституциях, уставах много отсылочных норм.

Конституции, уставы субъектов РФ, будучи частью конституционно-правового  пространства, несут в себе системно-регулятивное начало, обеспечивая единство, взаимосвязь  и сбалансированность региональных правовых норм.

Особенностью правообразующей  и регулятивной функций конституции, устава является ограниченность правового  воздействия территорией соответствующего субъекта Российской Федерации.

3. Учредительная функция

Среди общественно-государственных  функций базисную роль в системе  функций играет учредительная функция.

Специфика учредительной функции  конституции, устава заключается в  том, что эти региональные акты в  силу отсутствия у субъектов Федерации  свойства государственного суверенитета лишь конкретизируют содержание учредительной  функции общенациональной конституции. Они констатируют и конкретизируют:

1) юридический факт образования  субъекта Федерации;

2) субъекта принятия конституции,  устава;

3) цели и задачи субъекта Федерации  как части государства с учетом  региональной специфики и региональных  предпочтений, принципы государственной  власти, реализуемой на территории  соответствующего субъекта РФ;

4) основные элементы государственности  субъекта РФ.

Степень самостоятельности субъектов  РФ в реализации этой функции незначительна. В то же время без систематизации и конкретизации учредительных  норм на уровне конституции, устава невозможно создать публично-правовой образ  субъекта Федерации, который различается  по историческим, политическим, национальным, культурным истокам и предпосылкам образования.

Некоторые субъекты пытаются подчеркнуть  уникальный характер государственности  в своих конституциях, уставах. В  частности, особенностью республик, объединяющих титульные нации, является стремление подчеркнуть реализацию права народов  на самоопределение в рамках федеративной государственности. Так, Конституция  Республики Адыгея в ст.51 пишет о  том, что данная Республика образована в результате реализации права на самоопределение адыгского народа и исторически сложившейся общности людей, проживающих на ее территории.

Конституция Республики Башкортостан в преамбуле закрепляет, что башкирский народ в XVI веке добровольно присоединился  к России, в 1919 году на основе Соглашения Центральной Советской Власти России с Башкирским правительством о советской  автономии Башкирии в результате реализации права башкирской нации  на самоопределение была образована Башкирская автономная республика в  составе РСФСР, преобразованная  в 1990 году в Республику Башкортостан в соответствии с Декларацией  о государственном суверенитете Республики Башкортостан, а в момент принятия данной Конституции она  признается Республикой в составе  Российской Федерации.

Ключевым критерием учредительной  функции является ответ на вопрос, кто является субъектом принятия или учредителем конституции, устава.

Считается, что в случае принятия конституции, устава на референдуме, учредителем  выступает народ (население) субъекта РФ. Возможность использования референдума  в соответствии с ныне действующей  Конституцией РФ предоставлена лишь республикам в составе РФ.

В соответствии с Конституцией РФ все уставы субъектов РФ должны приниматься  их законодательными органами (парламентами). Представляется, что данное ограничение  не препятствует рассматривать народ (население) субъекта Федерации основным учредителем конституции, устава, так  как данный нормативно-правовой акт  принимается, во-первых, полномочными представителями народа (населения), во-вторых, в его интересах и  для его защиты. Кроме того, для  изучения воли субъекта возможно использование  института опроса или обсуждения конституции, устава. Между тем отсутствие данного права у субъектов  РФ, не являющихся республиками, само по себе неадекватно принципу равноправия  субъектов Российской Федерации  и снижает потенциальные возможности  населения в придании основному  закону субъекта РФ учредительного характера.

Необходимо отметить, что большинство  республик приняли конституции  законодательными (представительными) органами – парламентами. Путем  референдума приняты конституции  лишь нескольких республик, таких как  Ингушетия, Татарстан, Тыва, Чеченская  Республика. Конституции Дагестана, Марий Эл были приняты специальным  органом – Конституционным Собранием.

Важно проводить различия между  народом как учредителем Конституции  РФ и народом как учредителем  конституций (уставов) субъектов РФ.

Народ как учредитель конституций (уставов) субъектов РФ – это граждане Российской Федерации, относящиеся  к населению субъекта и наделенные правом на государственно-территориальное  самоопределение. Народ субъекта РФ не учреждает основы конституционного строя, демократический режим, права  и свободы – это прерогатива  народа Российской Федерации в целом. Он определяет лишь в пределах ведения и полномочий субъекта Федерации систему государственности, а также социальные, политические, экономические и духовно-культурные и иные отношения в том варианте, в котором они имеют значение для определенного государственно-территориального образования.

Практически во всех республиканских  конституциях народ республики определяется как источник государственной власти. Высшим непосредственным выражением воли народа признаются референдум и свободные  выборы.

Термин «народ» фигурирует и  в некоторых уставах субъектов  РФ. Так, п. 1 ст. 7 Устава Тамбовской области  гласит: «Единственным источником власти в области является народ». В ст. 3 Устава Ханты-Мансийского автономного  округа указывается, что народ автономного  округа осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной  власти и органы местного самоуправления». В Уставе Читинской области (ст. 3) под народом понимаются граждане РФ, проживающие на территории области.

В отношении субъекта Российской Федерации  более правильной нам представляется формулировка: «население субъекта РФ как часть народа Российской Федерации», то есть совокупность граждан России, проживающих на соответствующей  территории и обладающих политическими  правами и свободами. Именно такие  формулировки как раз и используются в большинстве уставов субъектов  РФ.

Например, в ст. 4 Устава Нижегородской  области записано, что источником государственной власти области  является ее население как неотъемлемая часть народа Российской Федерации. Согласно ст. 1 Устава Московской области  граждане Российской Федерации, проживающие  на территории

Проявлением учредительной функции  является также установление целей  и задач субъекта Федерации как  части государства с учетом региональной специфики и региональных предпочтений, определение принципов государственной  власти, реализуемой на территории соответствующего субъекта РФ

Будучи несуверенными по статусу, субъекты РФ, тем не менее, обладают основными элементами государственности. Некоторые субъекты пытаются в своих конституциях, уставах определить основные элементы (признаки) своей государственности. При этом наблюдается как совпадение, так и различие в определении такого перечня признаков. К примеру, согласно ст. 1 Конституции Республики Башкортостан - государственность Республики выражается в том, что она обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения, имеет свою территорию, население, систему органов государственной власти, свою Конституцию и законодательство, а также государственные языки и государственные символы Республики Башкортостан. Белгородская область в соответствии со ст.1 ч.3 ее Устава имеет свою территорию, население, символику, органы государственной власти, полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также собственные предметы ведения.

Из приведенных примеров видно, что различия обусловлены особенностями  статуса республик, которые наделены правом устанавливать свои государственные  языки, наряду с русским языком. В  остальном элементы государственности  идентичны.

4. Государственно-политическая функция

Довольно широкими являются границы  реализации конституциями, уставами государственно-политической (публичной) функции.

Реализуя эту функцию, конституция, устав определяют государственно-территориальное  деление, конкретизируют систему государственной  власти, отношения государственной  власти с отдельными людьми и их группами, служат правовой основой  региональной политической системы.

Конституции, уставы субъектов РФ определяют четыре уровня публичной  власти:

1) непосредственная демократия в субъекте РФ;

2) система органов государственной  власти субъектов РФ;

3) система общественной власти (политические партии, общественные  объединения);

4) система органов местного самоуправления.

Значительная часть конституций, уставов субъектов РФ стремятся  обозначить систему форм непосредственной демократии.

К примеру, в соответствии со ст.3 Устава Московской области в данном субъекте РФ обеспечиваются и гарантируются  законодательными актами Российской Федерации  и законами Московской области правовые институты демократии, включающие: а) общероссийский, областной и местный  референдумы; б) систему выборов  депутатов и должностных лиц; в) гражданскую инициативу; г) народное обсуждение.

Система государственной власти в  субъектах РФ не строится по какой-то одной типовой модели. Нельзя не заметить, однако, определенное сходство в подходах к структурированию системы  органов государственной власти у некоторых групп субъектов  Федерации.

Так, в значительной части субъектов  РФ статус высшего законодательного органа и статус исполнительной власти вместе с главой государства определяется в первых подразделах (главах) общего блока норм, посвященного системе  органов государственной власти в субъектах Федерации. Именно такая  композиция характерна для Федерального закона об общих принципах, в котором  имеются глава II «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации» и глава III «Органы  исполнительной власти субъекта Российской Федерации».

Некоторые субъекты отдельными главами  определяют статус главы субъекты (президента, губернатора) и статус исполнительной власти (правительства, администрации).

В современной практике конституционного (уставного) законотворчества можно  встретить случаи высокой степени  детализации системы государственной  власти в субъекте РФ. В основном законе субъекта определяются структура  и статус подразделений исполнительной власти.

Помимо основных органов государственной  власти: высшей законодательной власти, высшего должностного лица (главы  исполнительной власти) субъекта РФ, высшего  исполнительного органа государственной  власти в конституциях, уставах имеются  главы и подразделы, посвященные  другим государственным органам. Некоторые субъекты РФ отдельной главой выделяют статус уполномоченного по правам человека в субъекте РФ (например, глава 8-1 Устава Ленинградской области, глава 5 Устава Иркутской области).

5. Экономическая функция

В современном конституционном, уставном регулировании весьма отчетливо  обозначилась экономическая функция  конституций, уставов субъектов  РФ.

В этом контексте важно отметить общую тенденцию конституционного развития. Конституции современных  государств и их составных частей все более расширяют границы  регулирования экономических отношений. Главный смысл такого регулирования  – формулирование пределов экономической  функции государства. Экономическая функция определяет направления деятельности государства в сфере экономики . Экономическая функция государства выражается в организации, координации, регулировании экономических процессов с помощью налоговой и кредитной политики, создания стимулов экономического роста или осуществления санкций, в обеспечении макроэкономической стабильности.

Основное назначение экономической  функции конституции, устава – определение  экономических основ статуса  субъекта Российской Федерации и  деятельности органов государственной  власти субъектов в экономической  сфере.

В связи с наличием в Федеральном  законе об общих принципах «Экономическая основа деятельности органов государственной  власти субъекта Российской Федерации» (была введена Федеральным законом  от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ) многие субъекты РФ, особенно не являющиеся республиками, ввели в свои основные региональные законы аналогичные главы. При этом субъекты РФ избрали разные варианты названия глав и композиции статей.

Одни субъекты Федерации закрепили  главу с аналогичным или близким  по смыслу названием, другие дифференцировали на главы, подразделы, отдельно посвященные  собственности, бюджетно-финансовой основе субъекта РФ и т.д.

Оригинальностью отличается закрепление  экономической основы в уставах  городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Устав Москвы содержит главу 4 «Отношения собственности  и земельно-имущественные отношения», где особый акцент сделан на урегулирование основ землепользования, а также  главу 5  «Бюджетно-финансовая система». В Уставе Санкт-Петербурга глава XI «Собственность Санкт-Петербурга» содержит в себе и вопросы финансово-бюджетной системы данного субъекта.

Среди субъектов РФ выделяются также  Иркутская область и Забайкальский  край, уставы которых соединяют в одном разделе вопросы экономики и социального развития (Устав Иркутской области: раздел II «Основы социально-экономического развития Иркутской области»: глава 5 «Основы управления государственной собственностью Иркутской области», глава 6 «Основы управления финансовыми средствами Иркутской области»; Устав Забайкальского края: раздел III «Основы социально-экономического развития Забайкальского края»: глава 11 Среда обитания и природные ресурсы», глава 12 «Собственность, финансы, бюджет и налоги», глава 13 «Социальная политика»).

Необходимо отметить, что некоторые  республики в своих конституциях также пошли по пути определения  экономической основы, но таких республик  пока немного.

1.6 Социальная функция

Социальная функция конституции, устава вытекает из социальной функции субъекта РФ как государственно-территориального образования. В свою очередь, социальная роль субъекта РФ предопределена сущностью Российской Федерации как государства. В ст.7 Конституции РФ закрепляется, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В абз.2 п.2 мотивировочной части определения  Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2008 года № 479-О-П отмечается, что социальная функция государства возлагается  Конституцией Российской Федерации  как на Российскую Федерацию в  целом, так и на каждый из субъектов Российской Федерации.

Основная роль социальной функции  конституций, уставов субъектов  РФ заключается в закреплении  дополнительных гарантий социальной защиты населения, а также в конкретизации  федеральных норм в социальной сфере  с учетом региональной специфики.

Это подтверждается, в частности, в  ч.5 ст.26.3.1. Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в которой закрепляется, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. В п. «г» ч.2. ст.5 названного Федерального закона установлено, что законом субъекта Российской Федерации утверждаются программы социально-экономического развития.

Многие субъекты РФ в первом разделе  конституции, устава стремятся сформулировать социальные цели региональной государственности.

В соответствии со ст. 14 Конституции  Республики Алтай данная республика проводит единую социальную политику, направленную на создание и обеспечение  достойной жизни, и свободное развитие человека.

Согласно ч.4 ст.1 Устава Челябинской  области в целях улучшения  социально-экономического развития и  благосостояния населения область  обладает самостоятельностью в той  мере, в какой она не нарушает Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы) и законы других субъектов Российской Федерации.

Все большее число уставов субъектов  РФ содержат главы, посвященные региональной социальной политике.

На современном этапе социальная функция государства претерпевает значительные изменения. Еще недавно  основной целью социального государства  было обеспечение публично-властными  структурами права на достойное  существование для каждого человека, а мера свободы, которую может  обеспечить государство посредством  выплаты пособий по безработице, пенсий, дотаций и т.п., являлась основным критерием степени «социальности» государства. Именно этот критерий определял  парадигму социальной функции патерналистского социального государства. Сегодня  происходит смена основного критерия: вместо меры свободы, обеспеченной через  патронаж органов публичной власти, – скорость и степень «включения»  гражданина в трудовую деятельность (речь идет о трудоспособных гражданах), что определяет степень «социальности» современного государства.

Такая смена акцентов обнаруживает себя и на уровне конституционного, уставного законотворчества.

Одним из сугубо региональных проявлений социальной функции конституции, устава следует назвать установление механизмов социальной защиты коренных малочисленных  народов и национальных меньшинств. Такие акценты обнаруживаются прежде всего в уставах автономных округов, а также в краях, областях, включающих в свой состав бывшие автономные округа как территории с особым статусом.

7. Экологическая функция

В отличие от экономической и социальной функций, экологическая функция государства относительно недавно стала предметом специального конституционного регулирования. Экологическая функция государства, права и конкретных нормативно-правовых актов связана с потребностью и необходимостью поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей среды.

По сохраняющемуся сегодня состоянию  окружающей среды, а также уровню здоровья людей можно довольно низко  оценить деятельность государства  в экологической сфере.

Экологическая функция Конституции  РФ выражается в закреплении основ  природопользования и права на благоприятную  окружающую среду. В ст.9 определено, что земля и другие природные  ресурсы используются в Российской Федерации как основа жизни и  деятельности народов, проживающих  на соответствующей территории. В  соответствии со ст.42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную  окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим  правонарушением.

Основное предназначение экологической  функции конституции, устава субъектов  РФ состоит: во-первых, в обеспечении  действия федеральных конституционных  и законодательных норм в рамках конституционного, уставного пространства субъекта РФ; во-вторых, в закреплении  дополнительных гарантий охраны окружающей среды с учетом региональной специфики.

Главный критерий оценки деятельности – субъект, осуществляющий использование  природных ресурсов, обязан обеспечивать не только рациональное природопользование, но и охрану окружающей среды.

Отличительной чертой многих современных  уставов и ряда конституций субъектов  РФ является придание особого внимания охране окружающей среды. В структурировании положений, регулирующих названные  сферы, наблюдается как сходство, так и различия.

Имеются субъекты Федерации, которые  выделяют специальную главу, посвященную  охране окружающей среды: Республика Тыва (глава YI Конституции - «Основы экологической политики»), Владимирская область (глава XYII «Охрана окружающей среды и рациональное природопользование»), Иркутская область (глава 7 Устава «Охрана окружающей среды и природопользования в Иркутской области»), Сахалинская область (глава 10 «Природные ресурсы и природопользование»), Алтайский край (глава 3 «Природа и природные ресурсы»), Забайкальский край (глава 11 Устава «Среда обитания и природные ресурсы»), Ханты-Мансийский автономный округ - Югра (глава 14 Устава «Природные ресурсы и охрана окружающей среды в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре).

Нередко вопросы охраны окружающей среды рассматриваются в уставах  вместе с вопросами здоровья, социальной защиты, спорта.

Оценивая потенциал экологической  функции конституции, устава, важно  отметить, что в ней могла бы наиболее ярко проявить себя региональная специфика законотворчества субъектов  РФ. Некоторые составные части  Российской Федерации уже пытаются воспользоваться такой возможностью.