Характеристика финансов бюджетных учреждений

1.1 Характеристика  финансов бюджетных учреждений

• Характеристика финансов бюджетных учреждений. Особенности правового регулирования деятельности бюджетных учреждений
• Место финансов бюджетных учреждений в финансовой системе страны. Взаимодействие бюджетных учреждений с финансовыми и налоговыми органами

Характеристика  финансов бюджетных учреждений. Особенности  правового регулирования деятельности бюджетных учреждений 

Финансы бюджетных учреждений представляют собой систему экономических  отношений, посредством которых  осуществляются функции некоммерческого  характера. Для того, чтобы раскрыть это понятие и проанализировать его сущность, необходимо ответить на вопросы:

-   что представляют собой бюджетные учреждения?

-   какие функции они выполняют?

-   какого рода экономические отношения определяют их роль в финансовой системе страны?

Согласно ФЗ "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ учреждение является одной из форм некоммерческой организации (статья 2). Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Цели деятельности некоммерческой организации  предусмотрены учредительными документами, которые обязательны для исполнения самой некоммерческой организацией и ее учредителями.

В законе определен перечень функций, ради достижения которых могут  быть созданы некоммерческие организации, то есть, определены функции некоммерческого  характера.

А именно, это следующие  функции:

-   социальные;

-   благотворительные;

-   культурные;

-   образовательные;

-   научные;

-   управленческие;

-   охрана здоровья граждан, развитие физической культуры и спорта;

-   удовлетворение духовных и иных нематериальных потребностей граждан;

-   защита прав, законных интересов граждан и организаций, разрешение споров и конфликтов, оказание юридической помощи.

Особенности учреждения как  одной из форм некоммерческой организации, которые определяют особенности  его функционирования, состоят в  следующем:

-   учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником;

-   имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления;

-   учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет его собственник.

Также, следует учитывать  тот факт, что учреждение может  осуществлять предпринимательскую  деятельность, но лишь постольку, поскольку  это служит достижению целей, ради которых  оно создано.

Учредительными документами  для учреждения являются решение  собственника о его создании и  устав, утвержденный собственником.

В результате, к числу  источников, за счет которых может  быть сформировано имущество учреждения можно отнести:

1)   регулярные и единовременные поступления от учредителей;

2)   добровольные имущественные взносы и пожертвования;

3)   выручка от реализации товаров, работ, услуг;

4)   дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам;

5)   доходы, получаемые от собственности.

Если обратиться к закону "О некоммерческих организациях", то необходимо заметить произошедшие изменения относительно определения  учреждения, которое закреплено в  статье 9 закона. 

Таблица 1 - Изменения определения "учреждения" по закону "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ  

Таким образом, в настоящее  время закон "О некоммерческих организациях" не закрепляет необходимости  полного или частичного финансирования учреждений, что связано с бюджетной  реформой и предполагает переход  основной массы бюджетных учреждений на принципы самофинансирования части  своих затрат или изменения организационно-правовой формы на автономные учреждения. Гражданский  кодекс (ст. 120) содержит указания на полное или частичное финансирование частных  и бюджетных учреждений со стороны собственника. 

В 2007 году вступил в силу Федеральный закон "Об автономных учреждениях" от 03.11.2006 г.№ 174-ФЗ, который определил значительные преобразования в бюджетной сфере.

Согласно статье 2 указанного закона автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная  Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным  образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления  предусмотренных законодательством  Российской Федерации полномочий органов  государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в  сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости  населения, физической культуры и спорта.

Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и  осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное  распоряжение и используются им для  достижения целей, ради которых оно  создано, если иное не предусмотрено  настоящим Федеральным законом.

Статья 3 закона № 174-ФЗ определяет, что имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества  автономного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.

Автономное учреждение без  согласия учредителя не вправе распоряжаться  недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не предусмотрено частью 6 настоящей статьи.

Особенности финансовых отношений  автономных учреждений прописаны в  статье 4 закона № 174-ФЗ. Так, основной деятельностью  автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.

Учредитель устанавливает  задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной  его уставом основной деятельностью. Автономное учреждение осуществляет в  соответствии с заданиями учредителя деятельность, связанную с выполнением  работ, оказанием услуг, частично за плату или бесплатно. В этом случае финансовое обеспечение деятельности осуществляется в виде субвенций  и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Кроме заданий учредителя и обязательств автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять  работы, оказывать услуги, относящиеся  к его основной деятельности, для  граждан и юридических лиц  за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.  

Для того, чтобы определить особенности бюджетного учреждения, следует обратиться к Бюджетному кодексу РФ (ст. 6), который указывает на отличительные признаки бюджетного учреждения:

1.   В качестве учредителей организации должны выступать органы государственной власти РФ, субъектов РФ, органы местного самоуправления. То есть, АО, кооперативы и другие хозяйствующие субъекты не могут создать бюджетную организацию.

2.   В качестве цели создания бюджетного учреждения в учредительных документах могут быть определены исключительно функции некоммерческого характера. Это не исключает возможности бюджетного учреждения оказывать платные услуги, но получение платных услуг не может являться целью бюджетного учреждения и все заработанные таким образом средства должны направляться исключительно на расширение и развитие своей основной деятельности.

3.   Бюджетное учреждение должно финансироваться за счет средств бюджета РФ, субъектов РФ или местного органа власти.

Только этот признак не подтверждает того, что организация  является бюджетной, поскольку и  коммерческие структуры получают бюджетное  финансирование (например, закупки  различных товаров в государственных  или муниципальных целях, финансовая поддержка в виде дотаций, субвенций  и субсидий).

4.   Основой финансового планирования бюджетного учреждения является бюджетная смета.

Статья 161 Бюджетного кодекса  указывает на некоторые особенности  бюджетных учреждений, связанные  с финансированием их деятельности:

1)   Заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

2)   При нарушении бюджетным учреждением установленного финансовым органом порядка учета бюджетных обязательств санкционирование оплаты денежных обязательств бюджетного учреждения приостанавливается в соответствии с порядком, определенным соответствующим финансовым органом.

3)   Нарушение бюджетным учреждением требований при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.

4)   В случае уменьшения бюджетному учреждению главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, бюджетное учреждение должно обеспечить согласование новых сроков, а если необходимо, и других условий государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров.

5)   Сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора.

6)   Бюджетное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве ответчика по своим денежным обязательствам.

Бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему лимитов  бюджетных обязательств.

Следует заметить, что только сочетание данных признаков указывает  нам на факт существования бюджетного учреждения.

Бюджетное учреждение является участником бюджетного процесса. В  ходе бюджетного процесса происходит взаимодействие бюджетных учреждений с другими участниками бюджетного процесса.

Место финансов бюджетных  учреждений в финансовой системе  страны. Взаимодействие бюджетных учреждений с финансовыми и налоговыми органами  

В настоящее время существует множество ученых-экономистов, занимающихся изучением тенденций развития финансовой науки. В связи с этим, можно  выделить несколько определений  авторов о сущности категории "финансовая система".

Нестеров В.В., Желтов Н.С. характеризуют сущность двух понятий "система финансов" и "финансовая система", выделяя их особенности. Так, первое понятие, по мнению авторов, отражает формы организации денежных отношение экономической категории финансы, второе - внешние формы их проявления. Под "системой финансов" подразумевается совокупность различных сфер финансовых отношений, характеризующихся общими специфическими особенностями в формировании и использовании денежных фондов и различной ролью в общественном производстве.

Понятие "финансовая система", по мнению Нестерова В.В., Желтова Н.С. включает в себя совокупность конкретных органов и институтов, которые практически осуществляют реализацию государственной финансовой политики. В настоящее время финансовая система России включает в себя следующие звенья финансовых отношений: бюджетную систему, внебюджетные фонды, государственный кредит, финансы предприятий, фирм различных форм собственности и населения, фонды страхования.

Вахрин П.И., Нешитой А.С. дают следующее определение финансовой системы. Финансовая система - это совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих сфер и звеньев финансовых отношений, осуществляющих распределение, формирование и использование фондов денежных средств. Авторы выделяют такие крупные сферы финансовых отношений, как:

1)   общегосударственные финансы. Сюда включаются все три уровня бюджетной системы РФ, государственные социальные внебюджетные фонды и государственный кредит. Звенья первой сферы относятся к централизованным финансам и используются для регулирования экономики на макроуровне.

2)   финансы предприятий и организаций. То есть, финансы коммерческих и некоммерческих организаций. Звенья второй сферы относятся к децентрализованным финансам и используются для регулирования экономики и социальных отношений на микроуровне.

Бюджетные учреждения являются элементом финансовой системы, осуществляющими  взаимодействие с другими участниками  этой системы. Бюджетные учреждения выполняют социальные функции, обеспечивая  граждан страны жизненно необходимыми благами и услугами, и их деятельность осуществляется путем взаимоотношений между государством в лице законодательных и исполнительных органов власти и управления, учреждениями и гражданами, получающими услуги.

Охарактеризуем особенности  взаимоотношений между финансовыми, налоговыми органами и бюджетными учреждениями в соответствии с действующим  в настоящее время в стране нормативно-правовым порядком и развития.

1.   Взаимодействие бюджетных учреждений с органами казначейства.

Согласно Бюджетному кодексу  РФ (статья 241.1) при кассовом обслуживании исполнения бюджетов:

1)   учет операций со средствами бюджетов осуществляется на единых счетах бюджетов, открытых органам Федерального казначейства отдельно для каждого бюджета в учреждениях Центрального банка Российской Федерации;

2)   управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляют финансовые органы или иные уполномоченные органы;

3)   кассовые выплаты из бюджета осуществляются органом Федерального казначейства на основании платежных документов, представленных в орган Федерального казначейства, в порядке очередности их представления и в пределах фактического наличия остатка средств на едином счете бюджета;

4)   все операции по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета на едином счете бюджета проводятся и учитываются органом Федерального казначейства по кодам бюджетной классификации Российской Федерации;

5)   органы Федерального казначейства представляют финансовым органам информацию о кассовых операциях по исполнению соответствующих бюджетов, а также информацию о кассовых операциях по исполнению иных бюджетов, входящих в консолидированный бюджет соответствующей территории.

Говоря об этом взаимодействии, следует различать два основных направления:

-   учет бюджетных средств;

-   учет внебюджетных доходов.

Бюджетные учреждения, финансируемые  из бюджета, переведены на обслуживание в органы казначейства, через которые  они получают расчетные услуги.

Бюджетные учреждения не имеют  права самостоятельно заключать  с банками договор банковского  счета для открытия счетов по учету  бюджетных средств. Бюджетные средства зачисляются на единый счет федерального казначейства, с которыми непосредственно  работают учреждения ЦБ РФ.

Статья 156 Бюджетного кодекса  РФ "Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета" указывает на то, что:

-   кредитные организации могут привлекаться на основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов;

-   кредитные организации выполняют функции по обслуживанию счетов бюджетов в случае отсутствия учреждений Центрального банка Российской Федерации на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.

Бюджетные учреждения представляют платежные документы в федеральное  казначейство, которое после проверки передает их банкам (в основном ЦБ РФ). Банк принимает от казначейства расчетные  документы, передает ему подтверждение  о приеме документов к обработке, выписки по счетам.

Помимо расчетных услуг, бюджетные учреждения связаны с  финансово-кредитной системой кассовым обслуживанием. При этом, наличные средства бюджетные учреждения получают непосредственно в банке, но по чековой книжке, выданной структурам казначейства.

Казначейское исполнение бюджетов всех уровней бюджетной  системы РФ основывается на единства кассы и подведомственности расходов (ст. 215.1 БК). Этот принцип устанавливает  зачисление всех поступающих доходов  бюджета, привлечение и погашение  источников финансирования дефицита бюджета  и осуществление всех расходов с  единого счета бюджета. Органы казначейства являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств  и осуществляют платежи за счет бюджетных  средств от имени и по поручению  бюджетных учреждений. Отражение  всех операций и средств осуществляется в системе балансовых счетов казначейства, при этом, запрещается проводить  операции, минуя систему балансовых счетов казначейства. Это означает, что счета бюджетных учреждений в кредитных организациях или  учреждениях Центрального банка  должны быть закрыты и открыты  лицевые счета в казначействе. На лицевых счетах бюджетных учреждений, открытых в казначействе, должны отражаться лимиты бюджетных обязательств, полученное финансирование, а также состояние  обязательств, подлежащих исполнению за счет соответствующего бюджета.

В соответствие с этим порядком, на Федеральное казначейство (ст. 166.1 БК), возложены следующие бюджетные  полномочия:

1)   распределение доходов и иных поступлений между бюджетами бюджетной системы РФ по нормативам, и их перечисление на единые счета соответствующих бюджетов;

2)   открытие в Банке России и кредитных организациях счетов по учету средств федерального бюджета, определение режима этих счетов;

3)   установление порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;

4)   установление порядка открытия и ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

5)   открытие и ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, а также по поручению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ или местной администрации в соответствии с заключенным соглашением открытие и ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов);

6)   ведение сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

7)   доведение до главных распорядителей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств;

8)   доведение до распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств;

9)   ведение учета операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составление и представление в Министерство финансов РФ отчетности о кассовом исполнении федерального бюджета.

Казначейское исполнение бюджетов происходит по доходам и  по расходам. Так, исполнение бюджетов по доходам (ст. 218 БК) предусматривает:

1)   зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему РФ;

2)   возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей;

3)   зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей;

4)   уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы РФ;

5)   перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осуществления возврата или зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей.

Исполнение бюджета по расходам предусматривает (ст. 219 Бюджетного кодекса РФ):

-   принятие бюджетных обязательств;

-   подтверждение денежных обязательств;

-   санкционирование оплаты денежных обязательств;

-   подтверждение исполнения денежных обязательств.

Получатель бюджетных  средств принимает бюджетные  обязательства в пределах доведенных до него в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде) лимитов бюджетных обязательств.

Получатель бюджетных  средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Получатель бюджетных  средств подтверждает обязанность  оплатить за счет средств бюджета  денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты, а в случаях, связанных  с выполнением оперативно-розыскных мероприятий, в соответствии с платежными документами.

Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия  документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом.

Оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств.

Оплата денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам может осуществляться в пределах доведенных до получателя бюджетных средств бюджетных ассигнований.

Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется на основании  платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого  счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации, субъектов  международного права, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств.

По отчетам Федерального казначейства местные органы власти полностью перешли на казначейское обслуживание. Необходимо учитывать, что  действующее законодательство устанавливает  определенные требования к модели организации  казначейского исполнения местных  бюджетов в РФ.

Основные законодательные  акты, регулирующие современный порядок  развития и кассового обслуживания исполнения местных бюджетов, это:

1)   Бюджетный кодекс РФ;

2)   Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ;

3)   Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденный приказом Федерального казначейства № 1н от 22 марта 2005 г.

Согласно нормам указанных  законов, для казначейского исполнения местных бюджетов существует выбор  между тремя вариантами:

-   передать функций по казначейскому исполнению местных бюджетов территориальным органам казначейства;

-   реорганизовать финансовое управление администрации муниципального образования в финансово-казначейское управление;

-   создать муниципальное казначейство.

Местным органам власти предложено три основных варианта кассового  обслуживания бюджета, среди которых  первый вариант (с открытием и  ведением лицевого счета финансового  органа), по данным статистики, оказался наиболее предпочтительнее, поскольку  его выбрали 60,87 % из числа всех муниципалитетов  РФ. Второй и третий варианты (с открытием  лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств  бюджета и с открытием и  ведением лицевых счетов главным  распорядителям, распорядителям, получателям  средств бюджета) оказался привлекательным  всего для 39,13 % муниципалитетов.

Самостоятельно заработанные средства бюджетными учреждениями также  подлежат учету на счетах Федерального казначейства, поскольку являются согласно Бюджетного кодекса РФ средствами бюджета.

Что касается размещения временно свободных денежных средств бюджетных  учреждений, то статьей 236 БК запрещено  размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета  за счет размещения бюджетных средств  на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное  управление.

Статья 161 Бюджетного кодекса  РФ указывает на то, что субсидии и бюджетные кредиты бюджетным  учреждениям не предоставляются. Бюджетное  учреждение не имеет права получать кредиты (займы).

2.   Взаимодействие бюджетных учреждений с налоговыми органами.

Основным нормативным  документом, регламентирующим налогообложение  в Российской Федерации, является Налоговый  кодекс Российской Федерации.